农水是公益 修管靠农民——专访中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田

□ 本刊记者 韩宇明

农水是公益 修管靠农民
——专访中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田

□ 本刊记者 韩宇明

农田水利，这个长期以来被“忽视”的民生领域，在今年成为热门话题。3月15日，本刊记者就此专访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田。

基层水利的“最后一公里”问题近些年倍受各界关注，在郑风田看来，在弥补这一欠账的同时，要避免再次走入“唯工程论”的误区。就中央一号文件，郑风田认为，10%的土地出让金应由中央财政统筹使用，弥补地区不平衡的欠账，同时避免造成新的地区不平衡。农田水利应该回归其作为公共品的公益属性，尊重农民意愿，调动农民的积极性，并大力提高水资源的灌溉利用率。

郑风田

基层水利不等于工程建设

民生周刊：农田水利的“最后一公里”欠账太大，怎么理解这个问题，今年的中央一号文也提出要加大这一部分的投入，这个问题有多严重，又是怎么产生的？

郑风田：我们以前搞水利有个误区，就是搞工程建设，尤其是大中型的水利工程。但是对于基层农田水利关注较少，投入不足，这就从根本上导致了基层水利出现所谓的“最后一公里”问题，比如缺少水利设施，或者有设施但是年久失修，老化严重。

应该说农田水利建设一定程度上出现了市场和政府投入“双失灵”的局面。水利实际上是公共品，私人投入缺乏激励，市场起不到资源配置的作用；但是作为公共品，政府的投入却出现了偏差。改革开放三十多年来，我国约有60%的财政支农资金用于大江大河治理以及气象事业发展，直接用于农业生产的则只有40%，这其中能投入到小型水利建设上的就更少了。长期以来，基层农田水利一直都在吃老本，也就是上世纪六七十年代建成的水利体系。但是80年代后，国家投入主要集中在了大中型水利工程，基层小水利陷入“没人修、没人管”的尴尬境地。

现在国家提出要重视这“最后一公里”的问题，要加大投入，这是非常有必要的。不过有一点需要特别注意。“最后一公里”这个概念很容易造成新的误区，就是再次大搞工程建设。以前是搞大中型水利，现在又搞基层小水利。我认为要警惕出现“唯工程论”，一说搞水利就是搞工程建设。农田水利是一个系统工程，要从整个“三农”问题的高度统筹考虑，而不是简简单单的修水渠、打水井。

农田水利应回归公益属性

民生周刊：您提到避免再入误区，那么农田水利建设的关键问题在哪里？我们在河北农村采访时，发现农田灌溉成本较高，一些村庄在建立用水户协会，推行个人承包之后，反而增加了灌溉成本，怎么看这个问题？

郑风田：确实是这样，目前我国粮食价格偏低，农民单靠种地根本赚不了多少钱，因此种地成本不能太高。农业领域的用水量是非常大的，农民生产一斤麦子要用400立方水，但是灌溉成本并不低。河北一些地方的灌溉成本达到了每亩50多元，甚至七八十元，这对于农民来说无疑是不小的负担。

我是反对抬高灌溉价格的，农田灌溉及关系到国家的粮食安全，也关系到普通农民生活质量，无论从哪个角度讲，都不应该成为农民种地的负担。你提到的用水户协会和个人承包的问题，确实是这样，农田水利实行市场化是不可行的，我们对此也做过很多调研。去年西南大旱，我们在云南实地考察，发现很多地方其实都有水库，但是，农民灌溉必须从水库买水，这个成本并不低。以前没有水库的时候，农民反而可以相对自由低廉地取水灌溉。

承包者是要讲收益的，加上现在小水利承包期限都比较短，经营者只收钱不投入的现象比较普遍，一定程度上造成了掠夺性经营的现状。农田水利需要高投入、风险较高、而回报则较低，因此并不适合市场化，应该让其回归公益属性，水利设施的建设、农田灌溉的成本等都需要国家加大投入。

让260万村庄成为“小水库”

民生周刊：有没有具体的应对措施？目前水利建设似乎更多的是水利部门在谈，农民对此反而缺乏关注也没有话语权？

郑风田：以往搞水利都是一种“自上而下”的模式，划拨资金，搞工程建设，这实际上也把农田水利建设带入了误区。再好的水渠，再好的水库，最后还是得用到田间地头，尊重农民的意愿，发挥农民的主动性，这点很重要。

上世纪五六十年代，农民对于水利建设的积极性是很高的，搞水利建设都是发动农民出工出力。我们现在补交基层水利建设的欠账，调动农民的积极性非常重要。比如“以工代赈，以奖代补”，发动农民搞小水利建设。

我国有260万个村庄，每个村庄其实都可能成为“小水库”。一些农村老人都有印象，上世纪五六十年代，许多村庄都修建了池塘、水窖。雨季时续水，干旱时就可以用来救急。“远水解不了近渴”，这些看似不起眼的小池塘可能起到大作用。有条件的村庄完全可以考虑这种小水利的方式，政府拨给资金和必要设备，由农村出工出力搞建设。有人担心农村劳动力的问题，其实农民会算这笔账，在外打工一个月赚多钱，而在家搞一个小水利则能有多大好处。这也是为什么要提“以工代赈，以奖代补”，如果有一笔钱合理的投入下去，农民就会自己把这笔账算清楚。

10%土地出让金应由中央统筹

民生周刊：今年的中央一号文件重点关注农田水利建设，对于加大资金投入方面着墨较多，如提出将土地出让金的10%用于农田水利建设，对于这笔钱怎么拿、怎么用，现在似乎有不少争议？

郑风田：10%的土地出让金，这个数目非常可观。如果这笔资金能真正投入到水利建设，那么改变我国农田水利欠账将是指日可待的。

现在问题的关键可能是，这10%怎么出，即使拿出来又该如何用。我认为，这笔钱应该由中央来统筹使用，这是10%土地出让金问题的关键。

一般的产粮大区，土地是不值钱的，加上有18亿亩耕地的红线，这些地方的土地出让金并不多，比如河北省。而京沪、长三角这些富庶地区，土地出让金要多的多，但是种粮较少，农田水利的需求相对就少。尤其是长三角地区，从气候和水资源等条件来看，都是非常适合种粮的，但是产业转型后，农业所占比重却越来越小。这和缺水但却是产粮大省的河北正好形成对比。这种地区不平衡必须得到重视。

我国目前的农业布局存在一个很普遍的问题，就是“产区补贴消区，穷地方补贴富地方”。气候和水资源优越的长三角地区不种粮食了，而缺水的华北地区却是“粮仓”。这个现象其实很有趣。农业税取消后，从粮食上得到的财政收入大幅减少，但是却要以低价将粮食供应到那些富裕地区。富裕地区把粮食加工后，再买回来，又赚了一笔。这其实就是穷地方在补贴富地方。

所以，在使用10%的土地出让金这个问题上，就应该由中央财政进行统筹，把富地方的土地出让金补贴到穷地方。这样才能达到地区平衡，也是在补交欠账。

水资源利用率必须提高

民生周刊：华北漏斗区非常严重，一些村庄的机井已经打到了三四百米深；南方夏季要防汛，但是冬春也在闹干旱。我国农田灌溉领域的水资源利用是否也是个大问题？

郑风田：应该说，传统治水的关键都在“疏”上，但是能不能做好“存”呢？这在南方地区非常突出。雨水主要集中在6至9月份，疏通成了防汛的重心，这些地表水能够留下来利用的不足5%。而到了冬春季节，雨水偏少，存水再不够的话，就会出现旱情。云南、重庆等地年降水量能到1500毫米，竟也会干旱。而在山西太原，年降水量少时只有300毫米，农民却没有为水操太多心。我们实地考察就发现，太原很多农民都建有小水窖，虽然降水少，但是他们把这些水存了起来，利用率大大提高。

北方地区尤其是华北总体来说还是非常缺水的，南方要注意存水，那么华北就要注意节水、提高水的利用率。现在北方大部分地区依然采用传统的“大水漫灌”的灌溉方式，本来就缺水，但是浪费却很严重。国家在农田水利建设上应该在节水灌溉这块重点投入。比如滴灌，只需要大水漫灌1%的用水量。现在根本就不缺技术，缺的是技术的推广，这一块还需要好好做工作。

我们都知道，以色列是非常缺水的，90%的土地为沙漠，耕地面积仅占1/5，年降水只有约200毫米，水资源比我们少得多，但却是世界粮食出口大国。说到底还是注重农业技术，采用了好的节灌方法，大大提高了水资源的利用率。

□ 编辑 尹丽丽 □ 美编 王 迪