公众参与水资源综合模拟质量保证的协调原则

［丹麦］H.J.亨利克森 等

李 庆 摘译自荷刊《水资源管理》2009年第3期

欧盟水框架指令(WFD)设计导则并没有提供水资源建模或决策支持工具使用的详细信息，这意味着目前尚未明确建模工具与整体设计及决策过程的关系、公众参与建模过程和决策过程的程度。按惯例，公众参与可分为以下几个层次:不参与、告知、征求意见、参议、伙伴关系、委托授权、公民控制，其定义见表1。当建模工作组需要利益相关者口头或书面反馈意见和建议时采用征求意见方式。部分参与，表示参与层次相当于利益相关者成为建模团队的一部分并参与特定阶段的工作，但决策权仍在管理者或建模者手中(视具体情况而定)。签约参与表示更高层次的参与，具体是指建模过程中吸引人们更多关注和积极合作，以及根据承诺，在决策方面，以及对已建模型与已制定的模拟方案享有更高所有权。像签约参与这样的参与式决策过程，通常比基于告知信息和征求意见的单边决策要花更多的时间，但在实施阶段往往能节省更多的时间。

欧盟科研项目HarmoniQuA已开发出了一套基于计算机的建模支持工具(MoST)。MoST能促使利益相关者按照流程图参与建模过程规定的任务。该流程图共分5大步48个任务，协调以下7个方面的内容:地下水、降雨径流、河流动力学、洪水预报、水质、生态和社会经济。尽管允许利益相关者提建议，但水资源管理者和建模者保留了如何开发模型和实施预测模拟的最终决策权。

表1 关于参与建模过程的术语

然而，由于WFD鼓励成员国将与所有相关各方签约作为实施指令的一部分，并激励利益相关者和公众参加影响其生计或环境的项目的设计和共同决策，因此，更适宜采用像签约参与或共同决策这样更高层次的公众参与形式。一旦获得成功，像签约参与这种更高层次的参与方式能产生信任、社会认知度、跨社会阶层的新型工作关系并有助于形成新的知识等，同时还能满足整合研究、政策、本地经验和实践的需要。

对范围很广的不确定性进行研究同样需要利益相关者高层次的参与建模过程。通过使利益相关者清楚地表达自己关心的问题、改进架构(建模研究范围)、利用利益相关者的知识和意见以及将其纳入生产业务知识的质量控制，能够更好地认识如何评估和管理复杂问题。

这意味着有机会增强MoST的功能，以提高公众参与建模过程的层次(如积极参与和签约参与)、使利益相关者之间能双向交流。建模工具不仅要求支持复杂的技术任务，还要支持社会关系活动。传统上，用于签约参与和社会关系活动的典型工具均基于头脑风暴、公民陪审团、组模型建设、角色扮演博弈、重新规划研讨会和贝叶斯(Bayesian)网络。通过利益相关者的积极参与，可以提高公民责任感，同时还可以增强公众对实施后续管理决策的支持力度。

本文意在描述在整个设计过程中如何将水资源建模和公众参与相结合。首先，文章讲述了公众参与背景下的管理过程以及水框架指令对如何告知、征求意见、鼓励利益相关者积极参与的规定。接着，着重描述了应用MoST促进利益相关者和公众参与的相关内容。文章最后评价了应用MoST促使更高层次(对应于签约参与层次)的参与面临的机遇和挑战。

1 参与

1.1 整体背景

谈到决策，人们常想到的是能够获取和处理的信息量、能考虑到的备选方案数量以及预测其行为后果的能力。这种思维定式限制了作出合理决策的能力。因此，马奇和西蒙(March＆Simon，1958年)提出应该像行政人员那样作出满意决策而不是像理性的经济人员那样做出最优决策(从而引进了“有限理性”概念和“令人满意”即“足够好”术语)。“有限理性”概念是针对参与途径而提出的。

对参与方式的研发可以追溯到成立于20世纪60年代的第1代法兰克福社会学学派，他们提出对科学背后的理性假设进行细分。其最初目的是通过加大布道(discourse)、对话和尊重不同观点，提高解决局部问题的能力。

作为第2代法兰克福社会学学派代表的哲学家哈贝马斯(Habermas)进一步提出了理性思维和对话需要的概念。他指出人们无法逃避主观性和启蒙性带来的问题。然而，相互主观性可以用来避免陷入困境。由此，可以用沟通理性代替工具理性，力图沿着相互主观性思路对批判理论进行反思。其著作，特别是《沟通行为理论》一书，经常被援引来理解建立共识和协商对话的概念。但他也因高估了基于理性对话达成一致的可能性而受到批评，因为不同观点和利益之间有时并不相容。

后现代社会的特点是信息技术的革命、全球化和人为风险，即人们对世界认识的提高所产生的特有影响。而且，目前的体制和组织放宽了信息公开的限制，但同时也增强了风险意识。

反思是后现代社会的一个显著特征。伴随着新的和不同的需求，知识生产需要不断地重构科学和社会之间的边界，与决策相关的反思就是指制定政策。例如，利益相关者对决策计划背后的科学和知识产生质疑，或对知识生产的机构和团队缺乏信任。

评估者或评论家的参与比原来更广，因此需要将某些反馈意见和参与更为慎重地纳入极具战略性的水资源综合规划。在过去，最终模型完成后才会进行评估，而目前在建模和水资源综合管理规划过程中就可以进行评估。

1.2 管理过程的参与

近些年，人为因素和管理问题在自然资源和水资源管理中变得越发重要。要懂得以合适的方式向利益相关者及公众通告信息、征求意见和建立联系，从而确保在作出任何集体决策之前给社会认同留下空间和时间，这对WFD和水资源综合管理(IWRM)来说极为重要。

促进合作对话的专业人员都知道，没有重要利益相关者参与的任何过程很可能缺乏制定可行策略的必要信息，而且还缺乏对策略执行至关重要的法律依据。贝克(2005年)认为，公众、科学、技术与环境之间的全部关系类型都发生了变化。实现水行业的可持续发展就成了大家讨论的议题。通常，科技进步为人们，尤其是为那些和技术成果有重大利益关系的人们管理环境奠定了基础。

即使是参与计划和决策过程不可避免地带有主观性，还可通过以下两种标准和成果来评判质量。第一种标准是分析内容的质量，或高或低。另一种标准是注重对决策产生的影响，因为这些参与过程往往是作出重大社会决策的一个环节。

公众参与制定管理计划、参与作出后续决策的3条主要动因如下:

(1)可以提高政策建议的质量和效果;

(2)可以提升争议性政策建议的支持度;

(3)可以促进特定社会团体参与民主活动。

本文认为第1条动因最重要，因为对实际参与过程的研究表明，一般人主要是由于对最后成果感兴趣才参与这些过程。因此，他们对其成果的支持程度主要依赖于他们从自身的偏好来理解质量。同样，由于人们认为成果至关重要，故高质量的成果对获得公众参与必不可少。

1.3 WFD规定的公众参与

欧盟公众参与指南(EC2003年)根据对水框架指令的重要程度将参与划分为以下4个层次:

(1)告知信息(关于管理时间表、议题和参与者的信息，这是进一步参与的基础);

(2)征求意见(鼓励书面回复和口头回复);

(3)签约参与(使人们积极参与到“制定计划与实施计划”中来，并依据这些计划形成最终计划);

(4)共同决策(有助于最终决定所实施的计划并对决策负责)。

WFD不但规定了告知信息和征求意见是公众参与的两个不可缺少的层次，还鼓励与利益相关者签约参与计划，但却没有类似于部分参与的中间层次(见表1)。

指令中还设有一种称为“提升认识与提出学习方法”的元级参与方式，它支持其他所有层次的参与及管理。参与流域管理的是3个独立的团体:主管当局、利益相关者和公众(普通大众)。主管当局是指对决策及实施管理计划负最终责任的权利机构。利益相关者是指受管理计划影响的个人、团体或组织，如专业机构、政府部门、居民组织、农民团体、个体土地所有者或居民。通常，这些团体被邀请派代表参与计划。不参加任何组织却与流域管理有关的社区个人称为普通大众。

WFD依法要求在流域管理计划过程中进行3轮书面征求意见，必须按需提供有效的背景信息，还须收集并重视公众的反馈意见。

即使像签约参与和共同决策这样层次更高的参与方式并不是法律所要求的，但它们对于实现WFD中确立的远大的环境目标和确保“指令执行成功”却是必需的。

2 用MoST提高建模质量

2.1 与IWRM及WFD相关的计划与建模

欧盟WFD关于计划过程的导则文件用通用术语描述了整个过程。但它指出，该导则的重点不在计划过程中采用何种具体的方式方法，如水文模型、决策支持系统等。

采用IWRM方法要求达到:

(1)政策必须优先考虑水资源的影响，包括宏观经济政策和水资源开发、管理、利用之间的双向关系;

(2)为政策制定进行跨部门整合;

(3)利益相关者在水资源计划与管理中要有发言权，特别是要确保妇女参与和穷人参与;

(4)区域和流域范围内的涉水决策要与实现更宏大的国家目标相一致，或者至少不与之相矛盾;

(5)制定水计划与水策略时应与更大的社会目标、经济目标及环境目标一起综合考虑。

回顾过去10a间的建模过程，低质量的建模项目、过度预期以及建模成果在最终用户中缺乏可信度等问题大量出现。出现质量不佳的部分原因如下:

(1)专业术语的含混不清及参与者(建模者、客户、审计人员、利益相关者和感兴趣的公众)之间缺乏相互了解;

(2)方法不当(输入数据不仔细、模型冗余、超范围使用模型);

(3)缺乏数据或可用数据质量不高;

(4)对建模过程了解不够而妨碍了生态(生物)建模;

(5)建模者和最终用户就建模项目的可行性和局限性存在误解，过分夸大模型功能;

(6)对如何将模型成果用于决策存在疑虑;

(7)建模过程缺乏文件记录和透明度，导致项目难于审计和重建;

(8)对于经济、制度和政治问题考虑不够，建模缺乏整体性。

为应对上述问题，美国环保署(EPA)发布的环境监管模型导则提出，通过更多关注建模和公众参与之间的联系可以更好地将计划过程与建模过程加以整合。问题确认、法规、利益相关者、经济、政治和公众是建模过程的输入项。管理机构、利益相关者和公众之间的相互作用贯穿于建模全过程。最后，将建模过程中获得的成果反馈到决策者，这就需要考虑它们之间的相互联系，考虑利益相关者、公众如何参与到MoST中来，以提高建模质量。

图1示出了水管理与建模过程之间的相互关系。

图1 水管理与建模过程之间的相互关系

2.2 基于模型的水资源管理的质量保证

正如上节所述，对质量保证的要求越来越高推动了MoST的开发，它通过指导、监督和报告等手段来支持建模过程的质量保证。在MoST中，质量保证被定义为:管理建模研究的一个组织为在参与实施的各个组织内部取得一致意见、从技术上确保执行所有研究任务、保证所有基于建模的分析具有可重复性及合理性而采用的程序架构和操作架构。

MoST支持多域研究，能容纳具有不同专业背景的研究人员以及代表若干用户类型(水管理者、建模者、审计人员、利益相关者和公众)，还包括了一本通过超链接文本实现访问的交互式术语表。其主要设计功能如下:

(1)指导。确保正确应用模型。

(2)监督。记录所作出的决定、所有任务、日志和成果中使用的方法和数据。

(3)报告。为管理者、用户、建模者、审计人员、利益相关者和公众提供已完成工作的报告。

建模过程分为5个步骤，依次为:模型研究计划、数据及概念化、建模、校准与验证，以及模拟与评估。每个步骤都包含若干任务、活动和方法。其中利益相关者和公众参与的任务有6项:描述问题及背景，确定需求，检查数据、概念化设计和建模计划，检查建模的校准和验证计划，检查校准、验证及模拟计划，检查模拟和评估。每步结束时的内容为任务报告、过去工作和将来计划的客户回访。“知识库”涵盖了地下水、降雨径流、河流动力学、洪水预报、水质、生态学和社会经济学等7个专业领域，构成该工具的核心。

MoST会在电脑中生成一份日志，可供水管理者和建模团队记录按照任务流程进行建模研究的进展情况和决策。该日志可用来核验模型研究的质量。

用MoST建模，其质量保证最重要的几条原则如下:

(1)沟通渠道，即注重促进MoST所记录的建模者与水管理者之间的对话，提供审计人员、利益相关者和公众的反馈意见。

(2)规定外部审查为确保采用其他独立建模者知识和经验的关键机制。

(3)5个建模步骤是经建模者和管理者正式对话决定的，即要报告及检查当前步骤的活动和结果，讨论下个步骤(新的改进计划)的详细计划。

(4)MoST包含了许多重复循环，某些纯技术环节仅包含建模者，其他的可能对性能或经济情况造成影响，这就要求在启动需要额外经费的工作前就作出决策。

(5)MoST注重验证方案。

(6)必须在建模过程中明确识别和评估不确定性。

MoST一般可用于支持项目建模工作。它在许多方面近似于工作流程管理软件，但也有某些区别。与由相对简单任务组成的许多商业流程不同，建模过程由许多复杂任务组成，需要各种专门知识，根据科学发展水平并利用日益增强的计算机处理能力进行改进。在某种程度上，MoST可以被视为群组软件。它是一套以日为单位支持水管理建模团队的软件，不仅提供指引，还能监督所有团队成员的实际工作情况，在模型日志中存贮监督内容，帮助生成供各相关者阅读的报告。由此，MoST使建模工作更透明，对审计人员更开放，与利益相关者和感兴趣的公众的交流更容易。MoST及其相关软件非常灵活，易于扩大或充实被保护者或执行者的知识。

2.3 公众参与

MoST中描述的建模过程表明，在工作的开始阶段涉及到利益相关者和公众的参与。随着工作的推进，在制定模型研究计划后，他们还将参与最后4个步骤中的检查工作。在MoST目前的版本中，公众可参与到以下6项任务中。

(1)描述问题与背景。需要就利益相关者和普通大众的参与程度作出决定。作出决定与制定“利益相关者参与计划”(包括公众参与方式)应与科学建模同步进行。

(2)定要求(利益相关者对要求提出意见)。

(3)检查数据、概念化设计和建模计划。

(4)检查建模的校准和验证计划。

(5)检查校准、验证及模拟计划。

(6)检查模拟和评估。

对于以上所有活动，用户都能通过一种或多种途径检查和指导其中的具体工作。

当前步骤(几乎已完成)的检查任务包括对征求利益相关者意见的结果进行评估，以及根据当前取得的成果为重新确定下一步工作提供机会。因此，共同决策至少在某种程度上是可能的。例如，利益相关者和公众为下一步情景分析提供输入资料并对下一步建模和校准中可能用到的数据和资源进行评估。但也可以由利益相关者对工作内容的不确定性以及受设计成果影响的群体所认可的内容加以评价。

MoST不仅能指导用户，还能解释潜在的敏感性和隐蔽的危险。在描述问题与背景中将敏感性和隐蔽的危险定义为:过去10a中许多建模质量不高的项目都与利益相关者、普通公众参与不当有关。例如，使用含糊的专业术语、主要参与者之间缺乏沟通、了解，对如何在决策中使用模型存在困惑，对经济、制度和政治问题认识不深等。

水管理者在利益相关者参与计划中描述了利益相关者和普通大众如何参与建模过程。该计划要解决以下问题:

(1)公众参与需要达到哪种层次(告知、征求意见、积极参与等)?

(2)公众为何参与?

(3)应该涉及到哪些人?

(4)应该何时涉及到他们?

(5)如何涉及他们?

利益相关者的分析对于评估对问题的共同理解水平、明确利益相关者的利益与职责是十分必要的。组建工作小组、选择服务商、编制任务书和制订与公众、利益相关者有关的新方案都需要合适的方式及交流工具。利益相关者参与计划的草案应该包括在任务书中，与建模者讨论确定，并在建模研究计划中独立成章。

定要求时，应允许利益相关者和普通大众对由管理者制定并经与建模小组讨论的建模研究计划提出评价意见。水管理者应根据利益相关者对要求的看法对评价意见进行评估并准备就利益相关者提出的意见作出回复。利益相关者参与计划的最终稿也应包含在任务书中，与建模者讨论确定，并纳入建模研究计划。

在检查过程中，利益相关者对现阶段完成的任务作出评价，对下阶段的工作计划提出调整建议。这可以包括进一步支持共同理解的措施、对团队作用和责任的明确、参与工作组的利益相关者的变化以及普通大众和利益相关者额外的信息需求等。

水管理者记录下利益相关者的评价意见，并决定需要进行的调整，还要向检查者和建模者报告这些意见及其解答。经与建模者讨论后，对模型研究计划作出调整。

在WFD中，主管当局(相当于MoST中的水管理者)有责任像对待利益相关者那样，告知公众信息并征求意见。MoST已经设计了这种功能，其做法是在初始阶段(模型研究计划)允许利益相关者和公众提供输入资源，随项目进展情况就工作提出评价意见，参与项目检查。这意味着，MoST达到了WFD关于建模期间向利益相关者和普通大众告知信息和征求意见的最低要求。

3 MoST的应用评价

3.1 优劣分析

水资源模型的可靠性备受质疑。故有必要像MoST那样，要求执行更严格的质量保证程序(包括公众参与)。其主要优势如下:①为每一步的工作提供了一个通用透明的平台，清晰地描述了每一项任务，提出了大量应对包括潜在隐蔽危险在内等问题的策略和方法。②明确了责任，使水管理者和建模者各负其责。利益相关者和普通大众能够为制定建模研究计划框架提供输入信息(在任务书中)，还能为随后每一次的检查发表意见。③为模型验证及不确定性评估提供了用途更广的程序。现在，可以邀请利益相关者参与互动、共享知识、相互了解和对各种不确定性进行预测。④它整合了7个建模专业领域，MoST软件按照通用指南和特殊指南处理数据，在建模过程中提供记录和报告。它能支持多域研究使其成为具备通用价值的工具。重要的是作为建模过程质量保证的一部分，它为用户间交流提供了统一的语言。通过软件的超链接文本实现交互式访问有助于建立通用的交流语言，使各专业人员对术语的理解偏差最小化。

MoST的劣势在于对实施参与的各种方式缺乏深入的描述。MoST仅试图使用一些欧盟研究项目的方法，并没有为选择适合这些活动的工具和方法提供更为广泛的指导。另外，没有将为培训利益相关者和普通大众编制的建模术语说明文件翻译成当地语言，因此，往往难以理解MoST指导文件中的信息。尽管MoST提供了与利益相关者的互动机制，但某种程度上影响了水管理者和建模者的决策，其参与任务的数量仍然有限，限制了公开讨论和反馈意见的空间，妨碍了利益相关者的实际参与。故而，MoST现有版本对基本假设、反馈和学习的潜在质疑涉及很少。

由于将利益相关者和公众作为用户，并内嵌了知识库，所以MoST是一款能够改进建模过程的合适的工具。虽然利益相关者可以施加影响，但无最终决策权。然而，当需要采用诸如签约参与这样扩展的公众参与形式时，如同其他现有的建模指南一样，MoST也存在不足。

3.2 机遇与挑战

利益相关者的积极参与对于更好地理解其对模型可靠性和方案缺陷的观点十分重要，并有助于利益相关者共同使用模型。如果通过积极参与使水资源模型成为决策的共享工具，那么就有机会将更广泛地确认资源的不确定性作为水资源综合管理的一部分。还能更好地确认和设计可行的管理措施，更多地关注机构的能力建设，更公正、更符合实际地制定方案，更准确地评估待实施的管理计划，从而形成适应性更强的水资源综合管理格局。

M.桑托斯(Martinez－Santos，2008 年)在其文章中以西班牙瓜的亚纳(Guadiana)河流域为例介绍了如何开展水资源综合管理建模的情况。利益相关者积极参与综合评估，为讨论和社会学习提供了深刻的见解，在其参与过程中使用了地下水模型。数值模型可以描述空间变化和时间变化，还能通过比较预测的地下水水位与农场主灌溉水井实测数据来校核模型，这对于在模型预测中进行协商和建立信任是非常重要的。允许利益相关者参加建模过程，有助于克服其自身在采用不同方案时存在的缺陷。

支持签约参与时，MoST也有一些问题，其中一个问题是由于至少需要一定的建模经验，签约参与往往难以实现。因此，对参与建模过程的利益相关者和公众加以培训，需要花费一定的时间和人力物力。在社会交往中，人们处于各种各样的复杂环境中，而人具有创造意识，社会生活的基础就是有意识的个人和由个体组成的集体出于不同的动机、目的和利益而相互影响。为了充分反映各个个体所作的贡献，建模过程必须灵活多变并为学习和对话留有余地。

4 结语

对于增强型MoST以支持利益相关者签约参与建模过程面临的机遇和挑战而言，在MoST所描述的建模过程中还未得到体现，只是存在MoST以支持利益相关者和公众签约参与的潜力，但这需要专门针对签约参与建立一个新的知识库。在考虑建模过程时，这似乎是微不足道的，但在考虑让利益相关者签约参与建模时，可以探索性地将模型作为方案制定、预测分析和可视化的工具。