国际化经营的法律保障——《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》解读

文/本刊记者 李天星

《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》的颁布施行，具有十分重要而现实的意义：一是可以保证国资委在对央企境外资产进行监管时有法可依，是监管企业境外国有资产、产权方面的重要探索和制度创新；二是明确了中央企业是其境外国有产权管理的责任主体，并从央企内部管理的角度提出具体的规范要求，有利于央企增强忧患意识；三是有助于指导央企按照现代企业制度的要求，规范其海外投资行为，完善内控机制，落实管理责任，进一步提升国际竞争力。

中国石油开拓海外市场的员工与所在国员工友好相处，互利共赢。范立凯/供图

2011年7月4日，国务院国资委境外资产监督检查进点动员会在中国石油化工集团公司总部召开。

据悉，今年国资委将选择6家中央企业继续开展境外资产检查，中国石化境外资产将接受“全面体检”。

这是国务院国资委颁布《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（以下简称《境外资产监管办法》）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（以下简称《境外产权管理办法》）之后，首批接受境外资产检查的中央企业。

随着世界经济全球化步伐的加快以及我国“走出去”战略的逐步实施，境外业务已成为央企建设国际化公司的重要方面和进一步做强做大的重要支撑点，也成为央企新的利润增长点。《境外资产监管办法》共七章四十条，《境外产权管理办法》共二十条。这两项适用于央企及其各级独资、控股子企业在境外以各种形式出资所形成的国有权益的重要监督管理规章的出台，是国务院国资委依法履行出资人职责、完善国有资产保值增值责任体系、加强境外国有资产监管的一项重要举措，是我国境外国有资产管理体制和监督机制上的创新。对于推动中央企业认真落实做强做优、培育具有国际竞争力的世界一流企业的目标要求，加快实施国际化经营战略，具有十分重要的意义。

境外投资有法可依

“走出去”是我国的一条重要战略，是长远大计；“利用两种资源、开拓两个市场”，是我国企业境外业务的重要目标。近些年来，以央企为代表的中国企业，全球化步伐不断加快，境外经营稳步推进，经营业绩有目共睹。

据中国石油和化学工业联合会的一份最新统计资料显示，截至2010年年底，中国石油、中国石化、中国海油投资海外的油田及工程项目总计144个，投资金额累计达近700亿美元，约合4480亿元人民币。其中，2010年三大石油公司并购金额超过300亿美元，约合近2000亿元人民币，创历史新高。2010年三大石油公司海外权益原油近7000万吨，较2005年翻了一番。

今年上半年，国家发改委对中国企业海外投资的政策尺度大幅放宽，从而加速了央企布局海外的进程。今年3月，国家发改委对资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从3000万美元提升到3亿美元，非资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从1000万美元提升到1亿美元，央企境外投资直接适用备案制，不需要经过审批。这意味着央企在参与海外竞购时将免去此前繁冗耗时的政府审批。

然而，对央企境外资产的监管也存在相对滞后的问题，加之境外政治、法律、资金、环境等情况复杂，不确定因素较多，各种问题也不断发生，使境外经营风险加大。据悉，2009年4月，国资委对中国在澳大利亚和新加坡两国的央企境外机构调研发现，央企境外产权管理制度整体不健全，境外投资存在无序竞争、管理人才缺乏、考核体系有待完善等问题。内部控制失灵加外部监管缺失，导致一些“拍脑袋”项目使其境外企业的生产经营活动面临越来越大的风险。

从中航油擅自从事石油衍生品期权交易导致5.5亿美元亏损，到中铝联合美铝投资力拓遭缩水巨亏750亿元；从个人代持境外产权、决策时急于求成，到对进入海外能源领域的敏感性和障碍估计不足、管理缺位、监督失灵……这些都是造成资源型央企海外投资失利或亏损的原因。

随着央企海外项目经营问题的出现，曾一度鼓励其“走出去”的国资委正式发布了《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》，自2011年7月1日起施行。除此以外，据了解，目前发改委和商务部正在共同起草一部《海外投资条例》，成稿后将最终上报国务院法制办。该条例也是我国首部国家层面的境外投资条例。

此前，对于境外国有资产的管理，相关部门主要依据的是1996年颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》和1999年颁布的《境外国有资产管理暂行办法》。面对近10余年央企全球大举扩张之势，这两部条例准则已不能行之有效地监控央企境外投资风险。

《境外资产监管办法》总则开宗明义：“为加强国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）境外国有资产监督管理，规范境外企业经营行为，维护境外国有资产权益，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》及相关法律、行政法规，制定本办法。”

凡事预则立，无规矩不成方圆。国资委颁布的这两项境外资产和产权管理办法，为央企境外资产的有效监管提供了有力的法律保障。

明确投资责任主体

《境外资产监管办法》指出，中央企业依法对所属境外企业国有资产履行下列监督管理职责：依法审核决定境外企业重大事项，组织开展境外企业国有资产基础管理工作；建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制；建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任；按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》规定，负责或者配合国资委开展所属境外企业重大资产损失责任追究工作；协调处理所属境外企业突发事件；法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定赋予的其他职责。

在《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》中，均明确了中央企业是其境外国有资产管理的责任主体。并将从中央企业、国资委两个层面对所属境外企业的违规行为进行责任追究。第一个层面是“境外企业有下列情形之一的，中央企业应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究有关责任人的责任”：违规为其所属中央企业系统之外的企业或者个人进行融资或者提供担保，出借银行账户；越权或者未按规定程序进行投资、调度和使用资金、处置资产；内部控制和风险防范存在严重缺陷；会计信息不真实，存有账外业务和账外资产；通过不正当交易转移利润；挪用或者截留应缴收益；未按本规定及时报告重大事项。第二个层面是“中央企业有下列情形之一，国资委应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究相关责任人的责任”：未建立境外企业国有资产监管制度；未按本办法规定履行有关核准备案程序；未按本办法规定及时报告重大事项；对境外企业管理失控，造成国有资产损失。

“中央企业是所属境外企业监督管理的责任主体”。央企成为责任主体，意味着今后相关责任人要为海外投资的失误买单，即如果由于违规操作造成央企海外资产实际损失的，相关责任人负有不可推卸的责任。这两个管理规定主要是防范决策风险、人为风险和经营管理风险。

但是，目前我国央企的海外投资多以资源性收购为主，投资大风险高回报慢，这与国家战略紧密相连，能够为国内的经济建设提供坚实的资源后盾。如果单纯以盈利与否论投资成败，则可能导致经营者更倾向于在海外谨小慎微、无为而治。

由此可见，即使境外企业没有任何损失甚至最终获得利润，只要操作过程中涉及违法违规等问题，相关责任人的责任就会受到追究。

央企作为投资主体如果没有进行项目可行性评估，如果仅凭一时的冲动和头脑发热，就很容易出现投资失误或失利，甚至造成国有资产流失。现实情况是，央企还拥有很多附属的公司和管理机构，如果央企疏于管理，公司治理机制不完善，就会出现附属机构不经董事会执行机构评估，擅自凭热情“走出去”的风险。因此，国资委在给央企境外投资敲警钟方面起到的作用将是不可低估的。

监管力度的加大，责任主体的明确，责任意识的增强，必将促进海外资产管理水平的提升，规避或预防各种经营风险，使境外投资、经营健康发展。

强化境外出资管理

细化而具体的境外出资管理内容，为中央企业及其重要子企业的出资行为明确了严格的“规定动作”，只要在规定范围内运作，就不会触及“铁丝网”，并能确保海外经营顺利、健康、高效运行。

《境外资产监管办法》明确规定，中央企业应当建立健全境外出资管理制度，对境外出资实行集中管理，统一规划；境外出资应当遵守法律、行政法规、国有资产监督管理有关规定和所在国(地区)法律，符合国民经济和社会发展规划及产业政策，符合国有经济布局和结构调整方向，符合中央企业发展战略和规划；中央企业及其重要子企业收购、兼并境外上市公司以及重大境外出资行为应当依照法定程序报国资委备案或者核准；境外出资应当进行可行性研究和尽职调查，评估企业财务承受能力和经营管理能力，防范经营、管理、资金、法律等风险，境外出资原则上不得设立承担无限责任的经营实体；以非货币资产向境外出资的，应当依法进行资产评估并按照有关规定备案或者核准；境外出资形成的产权应当由中央企业或者其各级子企业持有，根据境外相关法律规定须以个人名义持有的，应当统一由中央企业依据有关规定决定或者批准，依法办理委托出资、代持等保全国有资产的法律手续，并以书面形式报告国资委。

对于离岸公司的管理，《境外资产监管办法》也提出了要求，中央企业应当建立健全离岸公司管理制度，规范离岸公司设立程序，加强离岸公司资金管理。新设离岸公司的，应当由中央企业决定或者批准并以书面形式报告国资委。已无存续必要的离岸公司，应当依法予以注销。

资金的管理，是境外管理的重点内容，《境外资产监管办法》规定：中央企业应当将境外企业纳入本企业全面预算管理体系，明确境外企业年度预算目标，加强对境外企业重大经营事项的预算控制；应当将境外资金纳入本企业统一的资金管理体系，明确界定境外资金调度与使用的权限与责任，加强日常监控；应当建立境外大额资金调度管控制度，对境外临时资金集中账户的资金运作实施严格审批和监督检查。

对于境外金融衍生业务，《境外资产监管办法》规定，中央企业应当加强统一管理，明确决策程序、授权权限和操作流程，规定年度交易量、交易权限和交易流程等重要事项，并按照相关规定报国资委备案或者核准。从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则，完善风险管理规定，禁止投机行为。

外派人员的工资薪酬，一直是标准不一、颇有争议的问题。《境外资产监管办法》要求，中央企业应当建立外派人员管理制度，明确岗位职责、工作纪律、工资薪酬等规定，建立外派境外企业经营管理人员的定期述职和履职评估制度。中央企业应当按照属地化管理原则，统筹境内外薪酬管理制度。不具备属地化管理条件的，中央企业应当按照法律法规有关规定，结合属地的实际情况，制定统一的外派人员薪酬管理办法，报国资委备案。

“中国企业‘走出去’的热情很高。不过，国际知名金融数据Dealogic公布的数据显示，2009年中国企业跨境收购的失败率为全球最高，达到12%；2010年降至11%，但仍为全球最高。相比之下，美国和英国公司2010年海外收购的失败率仅为2%和1%”。国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠介绍说。

据悉，在2008年国际金融危机中，68家央企曝出114亿美元的海外业务巨额浮亏，虽然原因是多方面的、甚至是无法规避的，虽然油气产业的境外投资回报有一个过程，不能急功近利，但还是有需要吸取的教训，有需要总结的经验。为了规避海外经营风险，就要有战略眼光，进行前期项目可行性论证，设置防范陷阱的“监视器”，做出科学的长远预测，练好自身内功，实施全方位监管，千方百计减少投资失误和经营失利。

夯实境外发展基础

企业管理是可持续发展的基础。常言道，“山高皇帝远”、“将在外军命有所不受”。从这些年走出国门的境外企业发生的问题看，境外企业管理显得尤为重要。只要搞好企业管理，筑牢境外发展根基，方能经得住各种风浪的考验，无往而不胜。

《境外资产监管办法》指出，境外企业应当建立完善法人治理结构，健全资产分类管理制度和内部控制机制，对其运营管理的国有资产承担保值增值责任；依据有关规定建立健全境外国有产权管理制度，切实加强境外国有产权管理；加强投资管理，严格按照中央企业内部管理制度办理相关手续；加强预算管理，严格执行经股东（大）会、董事会或章程规定的相关权力机构审议通过的年度预算方案，加强成本费用管理，严格控制预算外支出；建立健全法律风险防范机制，严格执行重大决策、合同的审核与管理程序；遵循中央企业确定的融资权限，非金融类境外企业不得为其所属中央企业系统之外的企业或个人进行任何形式的融资、拆借资金或者提供担保；加强资金管理，明确资金使用管理权限，严格执行企业主要负责人与财务负责人联签制度，大额资金支出和调度应当符合中央企业规定的审批程序和权限；选择信誉良好并具有相应资质的银行作为开户行，不得以个人名义开设账户（所在国（地区）法律另有规定的除外），境外企业账户不得转借个人或者其他机构使用；按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定和企业章程，在符合所在国(地区)法律规定的条件下，及时、足额向出资人分配利润；建立和完善会计核算制度，会计账簿及财务报告应当真实、完整、及时地反映企业经营成果、财务状况和资金收支情况；通过法定程序聘请具有资质的外部审计机构对年度财务报告进行审计，暂不具备条件的，由中央企业内部审计机构进行审计。

上述11项管理要求，每一项都是严格规定，如果违犯其中一项，都是违规行为，甚至会触犯法律，招致经营风险。同时，这些要求都是企业的基础性管理工作，是境外企业必须认真做好、长期强化的工作。

国资委提供的数据显示，截至2010年底，中国企业投资设立的境外企业超过1.5万家，非金融类对外直接投资存量2588亿美元，境外企业资产总额超过1万亿美元。其中，国有企业占据了半壁江山。“走出去”的企业越多，资产规模越大，对企业管理的要求就越高，我们必须高度重视，切实抓好“三基”工作，夯实境外业务可持续发展的根基。

资产监管任重道远

中国石化中原油田是国内较早“走出去”的石油企业，目前海外市场分布在苏丹、沙特、也门、哈萨克斯坦等10多个国家。 图为在也门施工的中原物探队员工与当地雇员在野外荒原进行勘查施工。胡庆明 东方IC/供图

《境外资产监管办法》还对“境外企业重大事项管理”做出了规定，中央企业应当依法建立健全境外企业重大事项管理制度和报告制度，加强对境外企业重大事项的管理。同时，要求明确境外出资企业股东代表的选任条件、职责权限、报告程序和考核奖惩办法，委派股东代表参加境外企业的股东会议。境外企业如有“增加或者减少注册资本，合并、分立、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式”、“年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案”等8大项内容，应当按照法定程序报中央企业核准。“境外企业转让国有资产，导致中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的，应当按照有关规定报国资委审核同意”。境外企业发生有重大影响的突发事件，应当立即报告中央企业；影响特别重大的，应当通过中央企业在24小时内向国资委报告。

在境外国有资产监督方面，《境外资产监管办法》规定，国资委应当将境外企业纳入中央企业业绩考核和绩效评价范围，定期组织开展境外企业抽查审计，综合评判中央企业经营成果。

对外经济贸易大学FDI研究中心卢进勇认为，两个办法的出台不可能包治百病，也不会一劳永逸。对于责任人的认定有待进一步明确化，对于惩罚措施有待进一步具体化，这些都是后续工作中需要解决的细节问题。另外，这两个办法还受到一些因素的制约。首先，企业经营随时都有风险，尤其是在海外，况且风险与收益又是成正比的，因此不可能靠这两个文件杜绝所有风险，也不能因为这两个文件而削弱了央企海外投资的积极性。第二个制约因素是考核年限的问题。国内是一年一考核，但这对于境外企业来说并不适用，因为有些海外企业的项目或业务的盈利周期可能长于一年。鉴于此，考核时间应当考虑拉长，对于某些企业可3年或5年进行定期考核。

专家建议，除了法律上的保障，为了更好地规避境外投资风险，央企应多做实体经济业务，大力发展实业，少做或不做虚拟经济业务；同时做好基础性工作，选好境外企业的高层管理人才，标准是有责任心和事业心、业务能力强、作风扎实廉洁。

境外企业应该以这两个监管办法的颁布施行为契机，开展一次全方位、大规模的境外国有资产运营情况检查，认真开展自查自纠，进一步理顺境外经营管理体制，完善规章制度，健全监管机制，优化管控模式，规范境外企业经营行为，严防国有资产流失，促进境外企业经营管理水平的提升，进一步增强国际竞争力。