基于市场机制的能源总量控制和节能量交易制度分析

上海市节能监察中心 任庚坡

0 前言

利用市场机制促进提高能源利用效率、抑制能源消费过快增长、减少温室气体排放，已成为世界能源领域关注的热点。市场化手段已经并继续在全球碳减排事业中承担重要角色。欧盟、美国和新西兰等国家实行了不同形式的总量控制和交易制度[1-3]。澳大利亚、意大利和法国等国家实行了不同形式的能效证书制度。“十二五”期间，北京、重庆、上海、天津、湖北和广东六省市将开展碳交易试点工作。从中长期看，建立国内碳交易市场及其配套保障是实现节能减排目标的有效手段。

1 基本概念

1)能源限额/能源总量控制。对某一区域（如省、市行政区域或非行政区域，在制度执行过程中，区域范围可逐步扩大）所规定的能源消费或销售的最大数量，额度由该区域相关行政部门或其上级部门确定。

2)配额。为实现某一区域的能源限额，相关行政部门向一个或多个实体下达的能源限额或指标，规定该实体消费或销售的能源量不得超过指定的数量。

3)配额对象。被要求能源消费或销售不得超过规定数量的实体。配额对象可以是用能企业，规定其最大能源消费量；也可以是供能企业（如电网公司），规定其最大能源销售量。在制度执行过程中，配额对象可逐步扩大。

4)许可证。允许配额对象消费或销售指定数量能源的书面证明，如1万千瓦时电。

5)许可证分配。相关行政部门对配额对象分配许可证的行为。许可证可以免费分配，也可以收取配额对象的费用。单位许可证的价格可由相关行政部门根据实际情况制定，也可以通过竞拍的方式确定。在制度执行过程中，是否收费可逐步推进。

6)能效证书/节能量证书。通过实施节能技改所节省的并经独立第三方确认的能源量书面证明，国外也称为“白色证书”或“白色标签”，我国称为“节能量证书”。

7)二级市场。获得配额许可证的配额对象，在满足自我能源需求后仍有剩余的许可证，可将这些许可证在二级市场上销售给其他配额对象。通过实施节能技改取得了能效证书的配额对象，也可将这些能效证书在二级市场上销售给其他的配额对象。

2 制度分类

设计市场机制的基础是节能量（或能源消耗量）的指标分配机制，以及为进一步的交易（通常称为二级市场）所奠定的基础和监管准备。指标分配机制可归纳为两种方法：

1)许可证制度。要求用能单位对所使用或销售的每单位能源都要获得许可证。

2)能效证书制度。规定用能单位必须通过降低能源消耗，控制能源消费不超过一定的指标；或规定供能企业通过购买其他企业实施能效项目所获得的证书来进行能源的销售。

本质上，许可证制度和能效证书制度的区别在于，许可证制度利用价格手段来实现能效，而能效证书制度直接调动能效投资的积极性。实际上，完全可以根据各地的实际情况和需要，设计出不同于这两种制度的其他形式的市场制度。

3 许可证制度

许可证制度规定了能源消费企业可以购买或供能企业可以销售的能源量限额。“总量控制与交易制度”是一种实施许可证制度的方法，国际上一般用于减排，而不是针对能源消费总量控制或节能量交易，但在这两个领域中，很多问题和经济原理是类似的。

3.1 简化的许可证制度

一种无需二级市场交易的基于市场机制的制度，而且配额对象仅包括电力部门。

1)政策制定部门对电力消费设定限额。许可证的总供给（例如每份许可证代表1千瓦时电）不超过总量限额。

2)最初不用拍卖（或免费分配）许可证，政府管理部门将许可证按照每千瓦时电一份直接卖给用电户。当一个消费者购买了一千瓦时电时，他也要购买相应的许可证。为了简化管理，强制要求电网企业收取许可证费，并上缴到指定单位。

3)许可证的价格由政府部门确定。政府部门及时评审电力消费趋势，按照需求不超过总量限额的目标定期调整许可证的价格（例如每月一次）。许可证的定价可以对所有的用电量和用户一视同仁，也可以针对不同用户类型，按照不同季节或用电时间有所变化。对居民用户，也可以按照不同的阶梯消费采取不同的价格。

4)从许可证销售中获得的收入，重新投入到能效项目或能效电厂项目中。

5)定期检验、更新、完善本制度和政策规定。

3.2 允许二级市场的许可证制度：总量控制和交易

以电力消费总量控制与交易为例，介绍实施这一制度的基本步骤。虽涉及所有的电力消费，但配额对象只有电网公司和大型用能企业，不包括小企业和居民。

1)政策制定部门对一定行业或区域内的电力消费总量设定限额。

2)根据设定的限额，限制总的许可证数量。规定大型企业（配额对象）消费的和电网公司向小企业（非配额对象）或居民销售的每一份电力都必须获得一份许可证。

3)许可证通过竞拍方式出售，所获得的收入用于再投资能效项目。

4)定期检验、更新、完善本制度和政策规定。

3.3 制度分析与成功案例

1)制度分析

从理论上讲，合理实行总量控制和交易制度本身，可以成功实现能源消费的总量控制。换句话说，制度实行将会导致能源价格上涨，直至需求得到有效控制。但是，仅仅依赖价格因素风险较高，代价较大，不利于市场稳定。合理的做法是，将总量控制与交易制度和加大能效项目投资紧密结合，避免能源价格过高，确保社会以成本效益最佳的方式实现能源限额目标。

若许可证初始分配是按照周密计划定期（如按月、按季度）拍卖的方法进行的，那么二级市场就多余了。这是因为拍卖所发挥的作用和二级市场一样：充分考虑许可证的供应量（限额总量）和许可证的需求量（配额对象的需求），决定许可证的价格，在平等的基础上，让许可证在这些实体之间流通，最有效地发挥许可证的作用。而若许可证初始分配不当（如免费发放给企业，不管其能源消费量和能效水平或是否愿意支付费用，这种模式比拍卖方式更应注重公平分配原则），二级市场就发挥作用了，可以实现能耗指标的自由流通，弥补了分配不当的问题。

2)成功案例

美国太平洋西北地区区域温室气体减排项目(the Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)是这一制度最成功的国际经验。参与RGGI项目的10个州同意拍卖绝大部分排放指标（即排放许可证），而不是像以前的酸雨和氮氧化物项目以及第一阶段欧盟排放交易制度那样免费分配给排放企业。通过拍卖这些指标，各州所获得的收入再重新投入到能效项目以及其他温室气体减排措施。每个州可以自己决定拍卖60%～100%的排放指标，将拍卖收入经费的平均74%用于能效和清洁能源项目。该项目产生的大部分温室气体减排成效都来自这些直接投资[4]。

4 能效证书制度

政府机构对本地区设置能源消费或能源销售限额，为配额对象规定义务额度。若其超出了额度规定的指标，则必须购买与超出部分等量的能效证书，每份证书代表一定的通过节能技改实现的节能量。企业可以通过实施节能技改来取得这些证书。

目前在澳大利亚、意大利、法国所实行的制度类似于能效证书制度，印度也在准备推出能效证书制度。国际上实际采用的制度有很大不同，尤其是每个国家制度所覆盖的能源部门不一样，澳大利亚集中在电力部门，而意大利针对所有的能源消费。有些国家允许证书在二级市场上交易，而有些国家则不采用交易制度。

4.1 单一部门的能效证书制度

只针对电力部门实施能效证书制度相对简单。

1)政府部门对电网企业规定年度销售额指标。

2)假如销售额有可能突破年度限额，电网企业要么通过直接投资用电能效项目，要么必须购买代表节能量的证书来实现节能。

3)这些证书可以来自任何注册并由管理部门认可实施了节能技改的单位。管理部门必须对所有开展能效项目的申请进行审查，虽然典型的节能技改可以采取各种简化的审批手续。例如，可以事先确定由于实施典型措施所取得的“认可的”节能量。在澳大利亚和美国一些州的能效证书制度中，就采取这种“认可节能量”的办法。

4)权威部门必须决定哪些类型的能效项目是有效的，认可哪些代理机构，以及如何计量和验证。

5)定期检验、更新、完善本制度和政策规定。

总的来看，这种制度非常类似于要求电网企业为了实现销售指标对节能项目进行投资。在国家发改委2010年发布的《电力需求侧管理办法》中，对电网企业规定了这样的义务，因此可以结合本《办法》，设计一个能效证书制度。

相关经验显示，能效证书制度的问题是由于涉及到资格鉴定、报告、监督和检验，交易成本过高，因此有可能忽略了小型的非典型的节能机会。居民用电领域则反映本制度重视具体的措施，而忽略了“整个房屋的节能”。的确，在上述提到的国家中，能效证书制度强调的措施范围过窄。例如，在澳大利亚新南威尔士州实施制度初期，集中出现了一种经营模式，即为了获得（并随后销售）证书，少数企业不考虑或放弃效能高的电器[5]。在意大利，为了追求短期效益，一些回报期相对较长的节能技改得不到重视，结果造成过分重视小型荧光灯泡，而建筑保温措施被忽视了[6]。

为此，应该考虑将能效证书制度与节能项目（能效电厂）密切结合起来[5]。例如，在制度的设计中鼓励由代理商建立能效电厂的经营模式（为了得到证书），能够让整个能效电厂作为一个整体得到审批，从而降低业务成本。出于类似的原因，新南威尔士州政府部门考虑了“打捆式”的节能技改。

4.2 多部门的能效证书制度

能效证书制度还可以应用于更广泛的经济部门，可以发挥二级市场交易的更大作用，以保证跨部门的成本效益。

1)政府部门决定制度要覆盖的范围，可以应用于所有的能源部门（如意大利模式），但实施难度比较大。

2)管理部门设定能源限额，不仅针对电力部门，还可以覆盖到其他能源部门（如法国和意大利除了电力部门以外，还都对燃气公司规定了限额）。

3)规定配额对象企业必须通过实现节能量（要么通过内部技改，要么通过购买能效证书）补偿超额部分的能源消费。可以通过指定的代理企业建立能效电厂，取得证书，在市场上出售。

4)由于这种机制涉及到多家实体，二级市场更能发挥作用。

5)定期检验、更新、完善本制度和政策规定。

不同市场机制的本质、能效举措和特点见表1。

5 国际经验

1)精心设计，加强管理。

表1 不同市场机制的本质、能效举措和特点

基于市场的机制要得到预期的节能效果，必须精心设计，加强管理。市场机制就像机器一样，一旦建立起来，必须定期维护和管理，必要时，要对市场机制进行修正和完善。本文所介绍的大多数机制，也要经过很多次的修正和完善，以应对各种始料未及的问题。若采用二级市场的交易制度，必须要指定一个机构，授权其对交易进行密切监督，精心管理，必要时对交易指标参数和政策规定进行调整，保证市场的有效运行。

2)二级市场，有利有弊。

参与企业之间的用能许可证和能效证书的交易（二级市场交易）不是基于市场机制的必须的组成部分。有些情况下，交易量甚少或根本没有，例如只对一家企业或者几家占垄断地位的能源企业规定了能源限额。

有些情况下，二级市场交易有利于提高机制的灵活性和系统效率。在管理部门为多家能源消费企业发放许可证的情况下，二级市场交易最有利。在这种情况下，消费企业不能选择要买多少证书（由管理部门发放），需要考虑节约能源的成本支出。例如，根据他们过去能源的使用情况，向100家大型企业发放了能源许可证，在这种情况下，有些企业降低能源使用的成本非常高，而有的企业就很容易。从理论上讲，允许这些用能企业之间进行证书的交易，有利于从总体上以成本效益最佳方式降低能源的消耗。节能代价相对较高的用能企业可以购买许可证，而实施节能技改成本相对较低的企业可以出售剩余的许可证。

但是，一般来说，最好能设计出一套不依赖于大量二级市场交易的方法[7]。假如许可证是通过竞拍的方式来发放的，那么二级市场能够提供的大部分经济效益就已经实现了。同时，应该注意，制度的执行不能对基础行业和支柱行业的发展形成阻碍。

3)抓住关键，明确目标。

在一定行业或区域范围内，对能源消费规定明确合理的总量限额目标至关重要。尤其是，如果选择通过二级市场交易制度，能源限额指标将成为最重要的因素，它决定可交易证书的价值，也决定了参与交易企业的动机。

4)挂钩能效，推动投资。

单靠价格信号来减少能源使用和提高能效是不现实的。从理论上讲，正确实施总量控制和交易制度本身，就能成功实现总量控制的目标。换句话说，假设不允许突破能源限额，能源价格就会上涨，直至需求降低到限额水平。然而在实际中，这些价格会高得无法接受，这是因为电力需求弹性很低，加上消费企业投资节能技改还存在着各种各样的障碍[8]。

成功的基于市场的节能机制是与对能效的直接投资相结合的。为达到这一目的，第一种办法是许可证制度的“再投资”，将许可证销售所取得的收入重新投入到能效项目；第二种办法是能效证书制度，要求企业通过对能效项目进行投资，或通过购买能效证书实现节能目标。

5)局部试点，逐步展开。

虽然世界各国的制度定位有差别，但目前还没有任何一个国家成功地设计出一个全面的市场机制，把所有的能源部门都包括进来。很多国家的政府都把电力部门（或少数几个部门）作为初步的重点，目的是取得实行市场机制的经验，并仔细监测实施效果。随着政策的不断调整和完善，再将范围不断扩大。

6 实施建议

1)模式选择。我国对二级市场交易制度缺乏经验，这种制度要求透明、可信的数据来建立许可证或能效证书的流通体制。因此，建议最好从不依赖于二级市场交易的机制入手，同时，能效证书制度中节能量的审核过于复杂，可考虑实施竞拍方式发放许可证的制度，但应尽量避免单一依赖价格信号来实现能效的投入。

2)“四个结合”。一是市场机制可以和当地的能源、节能、环保等相关规划有机结合，形成合力，共同推进。二是市场机制可以和我国已经建立的能效电厂概念结合起来，能效电厂作为融资和开发能效项目的载体和降低能源消耗的具体措施。三是2010年实施的《电力需求侧管理办法》要求电网企业通过节能技改降低能源消耗，可以考虑将市场机制与此要求相结合。四是若实施能效证书制度，节能量计算可以和产业结构调整、节能量补贴、合同能源管理项目相结合。

[1] http://www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/basic.html.

[2] http://www.epa.gov/airmarkt/progsregs/nox/index.html.

[3]http://www.rggi.org/states.

[4]The Regulatory Assistance Project.The Regional Greenhouse Gas Initiative in the Northeastern United States:Auctioning Emissions Allowance.2008,12.

[5] David J. Crossley. Tradeable energy efficiency certificates in Australia [J]. Energy Efficiency,2008,1(4):267-281.

[6]The Regulatory Assistance Project.A Comparison ofEnergy Efficiency Programsin Existing Homesin Eleven Countries.2010,2:71-77.

[7] http://www.arb.ca.gov/cc/scopingplan/document/adopted_scoping_plan.pdf.

[8]American Council for an Energy-Efficient Economy. Quantifying the Effects of Market Failures in the End-Use of Energy.2007,2:iii-vi.