统筹谋划城乡一体化综合配套改革

文｜苏州市农村干部学院 陈述

为深入贯彻党的十七大关于统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的精神，省委省政府决策部署苏州率先开展城乡一体化综合配套改革试点。苏州市委十届十次全会提出的“三区三城”要求，又明确了“把苏州建设成为城乡一体的示范区”。渭塘镇作为苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区之一，按照规划先行、统筹谋划的原则，科学合理实施规划布局，积极推进城乡一体综合配套改革试点。基于这一基本形势，本文主要针对渭塘镇城乡一体化综合配套改革试点的规划、测算、统筹，进行了深入的调研和思考。

渭塘镇社会经济概况

渭塘镇隶属于苏州市相城区，镇域总面积38.56平方公里（含13.14平方公里水面），设8个行政村（含124个自然村）、3个社区居委会，人口7.7万多人，其中外来常住人口4.5万多人，本镇户籍3.19万人。农户8601户，在册农业人口2.55万多人。耕地面积1.33万亩，其中种植粮食470亩、蔬菜种植面积2062亩、绿化面积7800亩。2009年，渭塘镇实现全口径财政收入5.8亿元，地方一般预算收入2.7亿元，完成村级集体收入1.05亿元，农民人均纯收入1.25万元。

从渭塘镇镇村布局现状看，渭塘镇镇区面积9平方公里，建设用地1073公顷，人均建设用地为244平方米。全镇村庄建设用地共3.63平方公里，占渭塘镇总面积的9.42%。行政村建设较为合理，但自然村数量偏多，且分布散乱、占地多，老的宅基地占地面积大，存在用地浪费，配套设施简陋等问题。

规划引领，明确城乡一体化目的要求

规划背景和目的。科学编制镇村布局规划，是推进城乡一体化发展综合配套改革试点工作的基础和关键。为此，渭塘镇邀请了第三方专业机构，完成了《渭塘镇城乡一体化发展综合配套改革先导区镇村布局规划》报告。在规划的引领和保障下，通过科学修编，完善镇村布局。统筹谋划、详细测算，深入开展“三集中、三置换”的工作，完成城乡一体化的目标任务。

规划原则和要求。一是富民优先原则。以广大农民群众的根本利益为规划的出发点和落脚点，让广大农民在改革发展中得到更多实惠。二是保护耕地原则。在保证基本农田不减少，城乡建设用地总量不增加的前提下，利用建设用地置换方式，充分发挥土地经济效益。三是集约发展原则。统筹考虑全镇发展现状，采取“三集中”集约发展。

在基本农田的保护方面，规划保证现有基本农田2.13万亩不减少。在城镇人口规模方面，规划确定渭塘镇远期人口规模为15.4万人。在用地置换上，按照“城乡建设用地增减相挂钩政策”，保证用地整理后建设用地总量不增加，农用地面积不减少。村办工业 “拆一还一”，农村居民点集中安置。

精心测算，有效控制一体化进程

根据城乡一体化发展的总体规划要求，渭塘镇确定了“六个一体化”的发展目标：即城乡发展规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡产业布局一体化、城乡公共服务一体化、城乡就业保障一体化、城乡社会管理一体化。

表1：渭塘镇村庄土地调查汇总表

表2：渭塘镇村级企业用地汇总表

一是根据镇村布局规划加强土地测算。渭塘镇城乡一体化试点区共涉及8个行政村，124个自然村，在册农业人口2.55万多人，拆迁农户总户数为7024户，人口2.72万多人，区域总面积为5.88万亩，其中耕地面积1.33万多亩，农村居民点占地面积5448.2亩，平均每户0.826亩（农村宅基地占地面积2869.3亩，平均每户0.435亩）；工商企业1065家，企业占地7913.9亩，其它占地面积（农村道路、绿化、河道等）3.22万亩。拆迁宅基地面积为5448.22亩。其中预留区拆迁总户数2139户，人口8303人，拆迁宅基地面积1649.1亩；预留区外拆迁总户数4885户，人口18908人，拆迁宅基地面积3799.12亩。

二是根据规划范围加强农房拆迁及安置资金测算。农房拆迁费用需拆迁农户7024户，按现有每户平均补偿37.94万元的标准测算，共需资金26.65亿元；宅基地复垦整治费用按每亩8667元计算，共需资金4721.96万元；安置房及配套设施建设资金，7024户×200平方米/户×1600元/平方米，共需资金22.48亿元；农保转城保资金，2006年12月后，剩余9200人，全部纳入征地保障范围，共需资金2.65亿元（区、镇各半，分12年）；征地成本经测算约3.713亿元。

以上五项合计共需资金55.97亿元。农户购买安置房按17万元/户计算，可回收资金11.94亿元，实施农村宅基地置换共需成本43.18亿元。按可新增3596.8亩建设用地计算，新增建设用地纯收益122.4万元/亩才能达到总体资金平衡。

由于渭塘镇的三产服务业一直较为繁荣，带来了近年土地的不断升值。根据调研，近几年，渭塘的商业用地一般可拍卖到每亩200万元以上，因此，只要政策许可渭塘宅基地置换出来的城镇建设用地有一定比例的商业用地，渭塘镇宅基地置换的资金平衡就可以达到。

三是根据实施计划加强拆迁时间进度测算。2008年，渭塘镇已拆迁户为456户，人口1861人，拆迁宅基地面积327.4亩。2009年，渭塘镇已拆迁户为1130户，人口4093人，拆迁宅基地面积972.4亩。2010年规划拆迁3282户，人口12648人，拆迁宅基地面积2488.12亩。2011年规划拆迁2156户，人口8609人，拆迁宅基地面积1660.3亩。

渭塘镇“三集中”、“三置换”的具体实践

一是加快“三集中”工作。通过生产集中，经营集中，居住集中，提高土地的利用效益，实现城乡一体的局面。

工业企业向规划区集中。渭塘镇在镇域东北及镇域西部建设了两个工业经济发展中心，配套用电用水排污排废，筑巢引凤，将近年新设立的企业全部纳入工业区入驻，共落户、迁入工业园企业314家。对已经在工业区外设立的企业，通过第三方评估企业的生产经营情况，给出搬迁补偿。对租赁厂房的企业，返还未发生租赁费，租金等，妥善安置。对迁建工业区的企业，按照产业规划进行土地挂牌拍卖。

农业向规模经营集中。渭塘镇现有耕地面积1.32万多亩，其中种植粮食470亩，种植蔬菜2062亩，绿化面积7800亩。目前，农户承包地已全部流转出来由集体统一经营，农民全部纳入社保体系，其统一经营的收益，以分红的形式发放给农户。渭塘镇在绕城高速以北规划建设了5000亩都市型休闲生态农业园区，目前，500亩生态蔬菜大棚基地已建成，除集体经营的部分，另分割成10～15亩左右的大棚对外承租。

农民居住向新型社区集中。渭塘镇规划确定了4个集中安置点，分别是翡翠家园安置区682.5亩（含骑河村288.35亩）、渭西村马踏荒安置小区301.423亩、渭南村安置点194亩、钻石路东安置点283.35亩。目前建成的玉盘家园社区居委会，已迁入1304户农户。重点建设2个安置点，翡翠家园安置点占地面积682.5亩，规划住宅3160套，总投资6亿元。已完成投资1.5亿元，交付使用919套。马踏荒安置点用地面积为301亩，总建筑面积24万平方米，总投资3.6亿元。其中一期用地159亩，投资1.9亿元，建筑面积12.7万平方米，可安置农户600户。

二是推进“三置换”工作。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。

集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权。渭塘镇各村通过承包土地、集体资产置换等形式，组建了社区股份合作社8个，入社农户8294个，2009年实行股金分配总额734万元，户均1000元以上。2010年，股金分配总额有望大幅提高。另外，还鼓励群众参股建设物业用房，目标是三年内每户新增物业用房20平方米，每户每年增加物业收入2000元。

土地承包权、经营权通过征地置换成基本社会保障，或入股换股权。经调研，渭塘镇现有劳动力就业人数1.83万多人，其中一产从业223人、二产从业1.37万多人、三产从业4580人。本镇户籍人口3.2万人，已纳入被征地农民基本生活保障人数2.86万人，实现了农保转城保全覆盖目标。其中，2007年纳入1.92万人，2009年纳入9360人，目前享受征地保养金的农村老年人6407人。农村合作医疗保险参保人数2.6万人。通过逐步的征地置换，最终达到养老、医疗社会保险全覆盖，提高城乡居民社会保险水平。

宅基地使用权置换城镇住房，或社区股份合作社股权。渭塘镇依据土地利用总体规划和集镇总体规划，确定了14.4平方公里集中居住规划区，拆迁农房164.95多万平方米，安置用土地1414亩，换得建设用地5448亩。渭塘镇在已经启动的两个试点上都安排了能够满足居住区居民需要的服务业配套用房，提高集中居住点的“含金量”，为股份合作社带来经济收益。在宅基地置换出来的城镇建设用地上，渭塘镇规划了一定比例的商业用地，以期取得社会效益和经济效益的“双赢”。

三是基础配套和公共服务。围绕以集中居住为主体的城乡一体化建设，渭塘镇着力帮助剩余5559名在册农业人口农保转城保，让全镇2.55万多名农民全部享受城保。成立人力资源市场分市场，在加强对高技能、高学历、专业化人才服务力度的同时，为城乡一体化中的进城农民提供全面的求职、招聘、培训、就业指导等一系列服务。成立了“永昌农村小额贷款公司”，积极支持群众就业、创业。总投资2000万元，规划建设占地40亩的创业孵化基地。组建五大融资平台，规范完善基础建设和资金管理。

通过生产集中，经营集中，居住集中，提高土地的利用效益，实现城乡一体的局面。

推进城乡一体化试点的思考和建议

一是继续推进土地管理制度改革，在“三置换”工作上有更大突破。进一步解放思想，通过不断的探索实践和灵活多样的政策运用，取得城乡一体化建设的突破性进展。首先是进一步完善适合现代农业发展的农业土地流转机制，加快推进农户集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房换股、换保、换房工作，实现城市发展、现代农业推进、保障农民利益的三赢；其次是继续实行城乡建设用地增减挂钩方法，保证建设用地不增加，耕地面积不减少，质量不降低，促进土地布局和利用的合理化；第三是继续稳妥推进农村宅基地置换商品房的工作，加快建立农村产权交易市场，规范农村集体资产、农村建设用地等产权交易，进一步激发和释放经济社会发展的内生动力。

二是健全农村劳动力的就业服务体系，社会保障制度一体化跟进。把加快推进农民身份转换作为城乡改革联动的突破口，形成城乡一体的社会就业、失业登记制度，在住房、社保、就业、创业、教育等方面与所在城镇居民享有同等权益，从而减少农民、致富农民。鼓励农民多渠道就业，通过多种形式保证农民得到工作安置，加大从事二、三产业的农民的比例，建立城乡统一的职业培训制度，让城乡一体的职业技能培训真正惠及到农民层面。在社会保障制度上，将农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系，提高保障对象待遇水平，并且要形成稳定合理的幅度调整机制，保证新型农村合作医疗和社会基本医疗保险制度的全面覆盖，提高农村医疗保障水平。

三是继续深化农村金融体制改革，多方筹集保证建设资金到位。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，积极有序发展小额信贷组织，做大做强农业担保，扩大政策性农业保险险种，积极探索农业再保险业务，鼓励建设粮食银行，积极开展土地银行试点，进一步完善农村金融和支撑服务体系。如通过拍卖土地，盘活土地，建立土地出租，转让的市场机制来筹集建设资金；通过建立经营城市的理念，对城镇村庄建设运用市场机制吸纳建设资金；通过建立城镇和村庄的计划专用建设资金；通过争取多方面，专业性的建设扶持资金。并运用到道路、给水、水利、环境治理、土地开发等基础设施建设方面和文化、教育、卫生、社会、福利等公共设施建设方面。