巴西跨流域调水实践与国际案例比较

［巴西］ J.P.G.安德雷德

巴西跨流域调水实践与国际案例比较

［巴西］ J.P.G.安德雷德

以巴西跨流域调水工程和几个国际大型跨流域调水工程为例进行深刻分析，内容包括这些工程立项时流域的水资源状况、环境法规和制度框架及其对项目建设速度的影响。工程投资大、耗时长、需要获得公众和政策方面的支持，以及应符合国家和地方环保法律的要求等，因为这些是导致公众对工程展开激烈辩论的主要因素。在深入讨论之后，对巴西近年来获得批准建设的里奥圣弗朗西斯科大型跨流域调水工程进行了分析，该工程对东北半干旱地区的经济发展至关重要。

跨流域;调水工程;案例分析;巴西

1 概述

分析了几个精选的巴西跨流域调水案例，并将其同其他类似的国际案例进行了比较。

尽管巴西可利用水资源总量很大，但是，由于不同地区之间的地理特征差异和经济发展不平衡、供水水源与需求分布之间的差异，促使人们对跨流域调水方案产生了兴趣。

回顾分析了国际上一些大型跨流域调水工程，包括巴西20世纪初竣工的两个工程。此外，还讨论了正在巴西东北地区建设的里奥圣弗朗西斯科跨流域调水工程。相关文献分析了影响工程成败的诸多因素，主要包括:基本的法律和体制、管理、用户参与、经济可持续性、财政管理、对流域环境的影响(包括输水流域和受水流域)、补偿措施和工程成本。

2 案例分析

近年来，世界各国在针对大型基础设施项目的环保立法方面取得了重大进展，制定这些法律，是为了避免修建工程时忽略或忽视环境问题而导致重大损失。目前，新建调水工程的报批明显受到环保和法律方面的影响。伍德豪斯(2008年)分析了美国实施《濒危物种保护法》带来的影响，他描述了最近发生在美国西部的几个案例。

(1)按照《濒危物种保护法》的要求，位于科罗拉多河上游地区尚未竣工的阿尼马斯拉普拉塔(Animas－La Plata)工程被迫在设计和施工上作出重大变更，变更后规模大大缩小:取消了非印第安人的灌溉用水，而且允许损耗量也被削减。

(2)联邦的相关机构和州正在对南内华达州水务局提出的地下水调水项目进行审查，以确定在不损害环境条件下的实际可调水量;如果在建设期内出现环境问题，最终批准的调水数量将被进一步削减。

过去建设的许多大型工程不需要像现在这样获得环境方面的许可。文中将引用一些精选案例对关键利益问题进行着重说明。这些案例揭示了人类与自然环境的关系。本文将以一些国际国内跨流域调水工程为例进行分析。

2.1 巴西案例

加拿大光源公司(Canadian Light Company)于1913年在巴西建设了第1个跨流域调水工程，旨在为不断发展的里约热内卢市提供水电。工程包括在塞拉马尔(Sierra Mar)山大西洋一侧建设总水头为300 m，装机容量为1 407 MW的系列电站;从南帕拉伊巴(Paraiba do Sul)河流域向关杜(Guandu)河调水，调水流量为180 m3/s(约为南帕拉伊巴河平均流量的2/3)。南帕拉伊巴河流域面积约57 000 km2，跨越里约热内卢、米纳斯吉拉斯和圣保罗3个州，流域内人口为400万。另外，南帕拉伊巴河还通过一个复杂的调水系统向位于流域外(下游)近800万人口的里约热内卢州首府区供水。流域内共有180个行政区，GDP大约占全国的13%，其水源完全依赖该河流。应该指出，其初衷是为发电，为里约热内卢州首府区提供了足够的水源，推动了首府区的发展。

目前，关杜河为大约1 200万人、7 000个工业企业以及6 000个农场供水。然而，该工程却产生了包括水质下降在内的诸多负面环境影响，据估算，每天有100万m3未经处理的污水排入关杜河。20世纪初开始建设该工程时，既没有对输水流域(南帕拉伊巴河流域)和受水流域(关杜河)进行环境影响评估，也没有对居民(包括后代)将会受到的环境影响进行评估。此外，由于工程规划中没有考虑旱季时为维持足够流量而将面临的困难，结果导致输水流域和受水流域居民之间发生冲突。为了解决这些冲突，1978年成立了南帕拉伊巴河流域一体化委员会(CEIVAP)。2005年，CEIVAP在巴西率先制定了一套新的制度框架，向终端用户收取水资源费。收取的费用将用于南帕拉伊巴河水质改善计划。根据水政策法律9.333/97的规定，城市供水是水资源管理的首要任务，目前，即使是停止发电，也必须对该跨流域调水工程进行维修。

1998～2004年的持续大旱是对CEIVAP的一次严峻考验。首先，面对严重的旱情，CEIVAP不能作出快速有效的应对决策。针对该问题，成立了一个由来自公共部门与私营企业人员组成的专家工作组，工作组成员每周集中一次研究解决制度需求和局限问题。过去，流量调节的决策权主要由电力部门控制，CEIVAP成立之后，做出的决策应能代表更广泛的利益相关者的利益，这就增加了决策过程的压力。在6 a干旱中，水库的调度由工作组决策。随着干旱形势得到缓解，工作组集中的次数变少，但仍继续密切关注着旱情。

另一个跨流域调水工程是锡斯特马坎特雷拉(Sistema Cantareira)，位于东南部地区，1973年竣工。工程从皮拉西卡巴(Piracicaba)河流域(输水流域)向铁特(Tietê)河流域调水，最初的调水流量为33 m3/s，目前，圣保罗都市区及其临近城市共约880万人口需水量的60%由该工程提供。工程包括4座水库(总有效库容为979 hm3)、长27 km的输水隧道，以及1座安装有4台15 MW机组的抽水站，水头为120 m。工程耗资约10亿美元，输水流量为33 m3/s;备选方案(从里贝拉(Ribeira)河流域调水)估算耗资约70亿美元，输水流量为70 m3/s。两者相比，备选方案明显没有竞争优势。

20世纪60～70年代，巴西的调水工程决策过程通常都没有公众参与。因此，1966年开始建设锡斯特马坎特雷拉工程时，并没有考虑补偿输水流域水用户的措施，只是在规划过程中对输水流域的需水量进行了评估。然而，在随后的20 a内，皮拉西卡巴河流域经历了快速的工业发展和城市化，导致流域内水用户之间，特别是与铁特河流域水用户之间，用水矛盾突出、冲突不断。为此，1991年，成立了第1个流域管理委员会，即卡皮瓦雷(Capivari)河、皮拉西卡巴河与容迪亚伊(Jundiai)河流域管理委员会(CPJ)，委员会委员由来自这3个流域的代表组成。2004年，该调水工程换发许可证时(原调水许可证于2004年到期)，CPJ在调整皮拉西卡巴河流域目标的过程中发挥了积极的作用。在与负责管理调水事宜的当地供水公司(SABESP)反复磋商协调之后，最终商定将调水流量调整为31 m3/s，同时商定了干旱期的调度原则。在国家水资源管理局(ANA)的支持和督导下，协商取得了圆满的结果，输水流域以及受水流域的水用户都表示满意。

南帕拉伊巴河工程是巴西最早的调水工程，其调水量占输水流域可供水量的66.7%，就调水流量而言，它也是巴西最大的调水工程，这种情况也只有在20世纪50年代缺乏环保意识的情况下才会出现。事实上，在该案例中，尽管其初衷主要是用于水力发电，但是最终受益更大的却是里约热内卢的供水和很多行业的水用户。坎特雷拉工程的调水量占输水流域可供水量的比例也很大(69.2%)，与南帕拉伊巴河工程(1913年)相比，尽管其竣工时间(1973年)要晚得多，但其反对者也不得不承认，调水是为了满足圣保罗市区的供水需求。在工程建设时，圣保罗就已是一座大都市，之后的快速发展，使其成为一座国际化大都市。

里奥圣弗朗西斯科河工程的结果最为理想，因为调水流量小，仅占输水流域可供水量的3.4%。2000年之后，巴西的环保法律更加严格，与坎特雷拉和南帕拉伊巴河工程建设时期相比，公众的环保意识和参与意识也更为强烈，因此，里奥圣弗朗西斯科河工程的公众讨论持续了8 a。尽管这些工程的开工时间不同，但是都面临一个共同的问题:强烈的调水需求。里约热内卢工程和圣保罗工程为巴西人口密度最大的城市供水，而里奥圣弗朗西斯科则是为了满足巴西干旱最严重地区的供水需求。

圣保罗市和里约热内卢市巨大且不断增长的水与污水管理需求，是巴西大城市面临的一个典型问题，解决该问题需要整合两个层面的水管理:水资源管理和环境卫生管理。20世纪90年代初开始实施的新的国家政策推行环境工程模式，如需求侧管理、水资源保护、水资源灵活配置，以及对供水、水资源管理和土地利用政策的整合等。大圣保罗区的水资源政策加强了对水源的保护，防止城市扩张对水源产生不利影响。在流域与水有关的问题中，城市扩张的影响最严重，也是最难解决的问题。该政策于20世纪70年代中期开始在大圣保罗区实施，1997年，根据国家水源保护法(9.866/97)，对其进行了修订。而传统的分割治理政策是将水资源管理与环境问题，特别是水污染与土地利用问题分割开来。然而，全面实施这些政策可能会面临重大障碍，能否达到预期目标，则取决于市政当局的能力和意愿。当局应强化城市管理，确保对支流流域土地利用的控制和监管。

2.2 美国案例

科罗拉多－大汤普孙河调水工程(C－BT)被认为是穿山引水工程的典范，该工程缓解了美国西部半干旱内陆州科罗拉多的缺水问题。科罗拉多州被南北走向的落基山脉分为东西两个部分，东部为广袤的干旱平原。根据设计，C－BT将由落基山脉西坡汇入科罗拉多河上游的径流引入落基山脉以东的科罗拉多弗兰特山脉(Front Range)和平原区，以解决农业灌溉用水问题。工程于1938年开工，1957年竣工，为30个城镇进行辅助供水。整个工程涉及125个集体水用户，60座水库以及众多的输水运河。尽管初衷是提供灌溉用水，但目前该工程还具有包括城市和工业供水、发电和娱乐等多种功能。然而，近年来，由于水需求发生变化，工程的主要受益者是城市居民和工业用户，而不再是农业。落基山脉西坡地区的降水量约占科罗拉多地区降水量的80%，但是，该州80%的人口却生活在落基山脉东坡的柯林斯堡市、普韦布洛市和丹佛市。

与许多大型调水工程相似，科罗拉多－大汤普孙河调水工程也经历了争吵不休的待批历程。不过与其他工程不同的是，这场争吵显然过于激烈，最后演变成一场全国性的公开辩论。该工程的一个重要特征是，在开工前1 a，成立了北科罗拉多州水保护区(NCWCD)，其职责是按照环境可持续原则实施工程的建设和运行。NCWCD拥有广泛的权力，主要包括与施工单位签订合同、制定水用户收费标准、与联邦机构签订协议并监督协议的实施。工程实施的特定时间有助于理解公共团体参与的作用。20世纪30年代经济大萧条后，美国政府为恢复经济启动了一些联邦项目，C－BT就是其中之一。因此这一特定的时间有利于地方社会团体及政治代表参与讨论该工程的目标和可能的利益。尽管30年代的美国环保法律没有规定收取补偿费，但是为了调节科罗拉多河支流布卢(Blue)河的流量，C－BT不得不向工程受益方收取补偿费，用于建设格林(Green)山水库。同时，NCWCD规定了布卢河的最小流量标准，以确保河流沿岸的生态用水需求。

尽管C－BT实际上为科罗拉多州经济发展提供了巨大的区域资源，但该州西部的一些居民、农业生产者和其他一些企业仍不满意:他们因调水而面临缺水的问题。这表明，大部分调水工程会导致输水区与受水区用户之间持续不断的冲突，因此，对于此类工程应精心规划、鼓励公众参与，同时应公开协商协议的内容。

由上述大型跨流域调水工程可以清楚地看出，根据公众参与要求，开发者和规划者需要深入思考、深谋远虑，花时间(有时甚至是几年的时间)收集受影响群体的意见，对环境因素进行评估。区域发展(通常发生在受水流域)所产生的多用途用水又强化了对跨流域工程的需求。

2.3 澳大利亚案例

在澳大利亚，早在19世纪80年代就不断有人建议:利用雪河(Snowy River)补充内陆默累(Murry)河与马兰比吉(Murrumbidgee)河的夏季流量。这些建议都是采用增加供水的办法来缓解经常发生的内陆干旱。然而一直到60多年之后，也就是1944年，才成立了由州及地方社团代表组成的委员会来评估该工程的可行性，并从各个方面分析了利用雪河进行水力发电的可行性。1949年，地方政府成立了雪山工程管理局负责具有双重目标的雪山工程的规划、建设和财政支持。最终，该工程定名为雪山水电工程(SMHS)，主要用于发电、农田灌溉以及增加澳大利亚东南部的供水量。SMHS于1974年竣工，主要建筑物包括16座水库、7座水电站、1座泵站、长145 km的输水隧道和长80 km的输水管道。目前，该工程为澳大利亚东部地区供电，同时也为墨累河流域及马兰比吉河流域提供灌溉用水。

尽管工程产生了巨大的效益，但是，由于工程规划者未能认真评估环境问题和潜在的负面结果，因此也产生了一些负面影响，包括输水流域流量减少、自然灌溉能力降低，以及受水流域下游出现侵蚀。这两个流域不断出现的环境问题于1992年催生了墨累－达令倡议，政府与当地社团达成协议，制定一个管理框架，以有效、平等、可持续地规划，协调和管理流域水资源。从这份倡议的内容不难看出，由于工程建设时缺少环境管理框架而导致了许多问题，因此解决这些问题必须付出高昂的代价。

3 里奥圣弗朗西斯科工程

3.1 工程概况

巴西大约拥有世界淡水资源的12%，全国90%以上的地区年降水充沛。巴西河流众多，且分布密集，然而，其水资源分布并不均匀。亚马孙河地区拥有全国70%的水资源，但是，该地区的人口只占全国人口的7%。相反，南部地区只拥有全国水资源的6%，但人口却占全国的43%。东北地区则更为严峻，该地区只拥有全国水资源的3.3%，但人口却占全国的29%。此外，巴西的气候特征也很独特:高温，多雨，每年有6个月为雨季、6个月为旱季。另一个特征是其土壤和地质条件不适合储藏地下水。因此，巴西东北地区由于严重缺水又被称为“干旱多边形”，是巴西最不发达的地区，其发展速度相当于全球最不发达的国家。

巴西联邦政府与州政府认为，修建里奥圣弗朗西斯科河跨流域调水工程，会有助于东北半干旱地区的经济发展。早在1847年，就有很多人建议向北部和东部进行跨流域调水。如果工程实施，将造福1200万人，灌溉30万hm2土地，创造大约100万个就业机会，同时可以解决该地区因频繁干旱而导致的生活用水和农业用水问题。里奥圣弗朗西斯科河流域委员会及8个州的代表一致认为，充足的供水非常重要，但是，对所提出的方法公开表示担忧。然而国家水管理机构(National Water Agency，NAA)等部门制定的里奥圣弗朗西斯科河流域战略行动方案将恢复河流活力措施放到了优先考虑的位置，因此，未来的人口增长和社会经济发展需求将不会从根本上损害该流域及其沿海地区的环境可持续性。

尽管政府在1980、1990年和2000年都提出了规划方案，但由于缺少可靠的技术方案和资金来源，潜在利益未得到公众的一致认可，导致里奥圣弗朗西斯科河跨流域调水工程一直没有得到批准。然而，自从巴西全国一体化部于2007年制定了最新的东北地区调水方案之后，情况开始发生改变，该方案被称为里奥圣弗朗西斯科河一体化工程(PISF，里奥圣弗朗西斯科河也被称为“民族团结之河”，因为它将巴西的中部和东北部联系起来)。该规划似乎代表了中央政府的立场，但仍然遭到了里奥圣弗朗西斯科河流经的5个州的强烈反对。PISF从2008年开始建设，旨在:

(1)增加供水，满足该地区4个半干旱州(塞阿拉州、帕拉伊巴州、伯南布哥州和北里奥格兰德州)的用水需求，主要是满足灌溉用水和城市生活与工业用水。

(2)为该地区的现有水库补水，更好地进行水资源管理。

(3)减小流域与人口供水不均而导致的地区性供水差异。

里奥圣弗朗西斯科河是东北地区的主要水源，PISF的目标就是从该河向干旱地区的小流域调水。里奥圣弗朗西斯科河发源于米纳斯吉拉斯州的卡纳斯特拉山脉，流经塞尔希培州和阿拉戈斯州等5个州，最后注入大西洋。河流全长2 700 km，流经地区动物种类丰富，森林茂密，是上百座鱼类品种繁多的湖泊和水库的水源;流域面积641 000 km2，占巴西国土面积的 7.5%;居住人口1 550万，其中70%的人口居住在市区的465个行政区。多年平均流量2 980 m3/s，历史最小流量644 m3/s。北部地区的多年平均降水量为1 900 mm，流域下游多年平均降水量为350 mm。流域上游多年平均蒸发量为500 mm，下游为2 200 mm。

PISF旨在为拥有1200万人口的东北半干旱地区补充城市生活用水和农业灌溉用水。计划从位于里奥圣弗朗西斯科河下游的索布拉廷诺水库调水，该水库的下泄流量为1 850 m3/s，包括了最低环境需水量1 300 m3/s和下游的用水量。为了将拟建工程对环境和水力发电的负面影响降到最低，调水流量被限制为24.3 m3/s，当索布拉廷诺水库达到或超过兴利库容的94%、或达到汛限水位库容时，调水量可以增加到 114.3 m3/s。无论是限制流量24.3 m3/s，还是最大流量 114.3 m3/s，都必须进行分配并储藏到调入区域的水库进行合理使用。根据间歇出现的最大流量计算，到2025年，平均调入流量将达到 63.20 m3/s。另外，里奥圣弗朗西斯科河流域内的调节水库将提供24.02 m3/s的流量。除了输水流域提供的 87.22 m3/s(63.20+24.02)流量之外，受水流域的调节库容可以提供流量77.22 m3/s，这样总流量可达到 164.22 m3/s，完全可以满足预测的2025年需水量164 m3/s的要求。

该调水方案将按照两条路径实施:

(1)北线，将向雅瓜里比河、阿波迪(Apodi)河、皮拉尼亚斯(Piranhas)河与布里吉达(Brigida)河供水。

(2)东线，将向帕拉伊巴(Paraíba)河、墨克索托(Moxoto)河以及阿格雷斯特(Agreste)伯南布哥地区输水。

北线运河的最大输水量为 99 m3/s，东线的最大输水量为28 m3/s。工程包括9座泵站、27条输水渠、8条隧道、35座水库以及2座水电站。

3.2 争议的问题

巴西新的水政策法律明确了国家水资源管理体系，里奥圣弗朗西斯科河调水工程是新的水政策法律颁布之后建设的第一个特大型工程。法律的基本原则对跨流域调水工程会产生以下影响:

(1)水资源属于公共资源;

(2)水资源是一种具有经济价值的有限自然资源;

(3)水资源优先用于居民以及牲畜饮水;

(4)流域是实施国家水资源管理体系的国土单元;

(5)水资源管理应始终考虑其综合利用;

(6)应实施分权管理水资源，政府机构、水用户、地方社区以及民间社团都应参与水资源的管理。

里奥圣弗朗西斯科河受联邦管辖，因此，从中取水需要得到ANA的批准。2005年，ANA已将取水批准权交给了里奥圣弗朗西斯科河流域委员会并向其颁发了证书。

尽管该大型工程可能给该地区的发展带来广泛利益，但是，也会产生包括环境问题在内的各种负面影响。具体包括生物多样性丧失、天然植被遭到破坏、存在引入对人类和环境有害的外来植物种类风险、由于大坝数量增加和库区淤积而影响渔业生产、水文循环改变而导致水损失等。

东线已在萨拉尼格拉(Sarra Negra)生物保护区一侧开始建设，该保护区是巴西第1个自然保护区，未来的施工将截断并破坏这一残存的大西洋森林。这些潜在负面影响的不确定性引起了输水流域内，主要是巴伊亚州居民和企业领导人的担忧:调水之后，里奥圣弗朗西斯科河可能没有足够的水满足流域内社会经济活动的需求，从而给其福利带来不利影响。巴西政府向水用户们保证，调水不会制约输水流域的发展。

能源部门目前是里奥圣弗朗西斯科河的主要水用户。里奥圣弗朗西斯科水电公司(CHESF)是联邦政府拥有的国有企业，目前装机容量为9 973 MW。规划者关心的主要问题是，能否确保CHESF的水电站运行不会因为调水而受到明显影响。事实上，为了满足2010～2015年的发电需要，非常仔细地计算了满足当前发电的需水量。根据考虑历史流量的模拟研究，预计该工程不会对发电产生负面影响，即使是在受到关注的2010～2015年这一关键的水文周期内。

另一个重要问题是该工程对沿岸居民的影响。水电站调节河流流量已有30多年的历史，没有产生过负面影响。然而，预计调水将对水电站运行产生相对较小的影响(3.4%)(平均调水流量 63.2 m3/s除以平均流量1 850 m3/s)。预计河水流量逐渐减少，将不会对沿岸居民的生活用水产生严重影响。但是输水流域反对修建该工程的州和非政府组织却认为，该工程是为大型农场和农业企业输水，受益者是它们，而非该工程支持者所宣称的是普通大众受益;并认为，这将加剧东北地区的社会经济不平等。尽管他们反对修建该工程，但是，输水流域的政府和老百姓也认为，解决巴西半干旱地区和东北不发达地区的缺水问题，需要制定一劳永逸的方案。然而，分歧在于如何实现这一目标。里奥圣弗朗西斯科河流域(输水流域)内的各州希望解决方案对他们的影响不要有拟建工程那么大。

米纳斯吉拉斯州和巴伊亚州(索布拉廷诺大坝上游)的居民主要以务农为生，他们得到承诺:现有的分配水量将不会因为调水而减少。事实上，位于规划调水点上游的大型水库索布拉廷诺水库(有效库容34 000 hm3)目前在调节输水流域的河道流量中发挥着重要作用。只有航运部门和维持河流生态系统所需的水量会对用水提出限制，今后这种情况将会继续维持。据预计，索布拉廷诺大坝下游的水用户不会受到不利影响。况且调水量加上即便是灌溉整个流域所需的水量，也不会超过索布拉廷诺水库年储水量的3%。由于该水库储水量变化很小，不会给下游带来较大的变化。因此，农业用水不会受到影响。

反对人士指出，半干旱地区的问题不是可供水不足，而是现有水资源的分配不合理，目前，该地区大大小小的7万座水库中的储水量为3 700万m3。因此认为，东北半干旱地区的干旱问题，应通过对可供水进行有效管理，而非建设这种昂贵的特大型工程来解决。

3.3 与其他跨流域调水工程的比较

与前面分析过的所有其他工程(无论是巴西的还是国外的)相比，里奥圣弗朗西斯科河跨流域调水工程的最大特点就是在审批过程中严格执行了现有的环保法律的要求。

上述巴西锡斯特马坎特雷拉和南帕拉伊巴河工程，在审批过程中，没有考虑工程建设时河流泥沙及其处置可能带来的环境影响。同时，这两个工程是为特定用途而开发，并没有讨论和规划其多用途用水。锡斯特马坎特雷拉工程的基本目的是增加圣保罗市的供水。南帕拉伊巴河工程的目的是为里约热内卢地区提供水电能源。然而工程竣工后，随着时间的推移，不同用途之间的冲突也随之出现，这就要求出台相应的法律文件加以解决。目前，巴西CPJ委员会负责管理圣保罗市的调水，该委员会也在寻找替代供水水源，以缓解该工程的供水压力。

另外，CPJ流域还制定了补偿措施，资金来源为水用户缴纳的水资源费。2005年确定了输水流域(CPJ流域)水用户的水费单价:批发用户为0.01雷亚尔/m3，终端用户为 0.02 雷亚尔/m3，排放到河流中的污水为 0.10雷亚尔/kg BOD，调水水费价格为0.015雷亚尔/m3，该标准从2006年开始实施。根据NAN年度报告(2009年)，2008年收取批发水用户水资源费1 450万雷亚尔(为29个城镇供水)，终端用户210万雷亚尔(74家工业水用户)，排污费130万雷亚尔，调水用户(坎特雷拉工程的受水流域)1 000万雷亚尔。收缴的大部分水资源费(59%)用于受水流域的污水处理站建设和污水处置。

南帕拉伊巴河工程的建设初衷是发电，现在成了里约热内卢州的主要供水水源。因此流域委员会(CEIVAP)开始向水用户收取水费实施用水管理，建设维持水质和水资源可持续利用的工程。CEIVAP和CPJ委员会在调水工程运行后采取的这些措施，旨在解决工程规划阶段没有解决或没有考虑的环境问题。相反，里奥圣弗朗西斯科河调水工程经过了大多数利益相关者的讨论(包括居民、企业、环境团体、政府机构)，同时根据巴西法律要求召开了公共听证会，充分听取公众意见，使得工程规划者有可能采取措施减小其负面影响。需要强调的是，工程的土建部分已在2008年动工，里奥圣弗朗西斯科河的整治工程也同时开始。

科罗拉多－大汤普孙河调水工程(美国)的建设初衷是发电。尽管工程建设时，美国环保方面的法律法规还不健全，但是各个方面的参与程度却很高，包括政界、议会、专家顾问，以及当地的水用户。尽管环保倡导者们没有参与工程的规划，但在前期就已对环保和补偿问题进行了讨论;在实施阶段，对工程进行了环境影响评估(EIA)，同时与输水流域的居民达成了补偿协议。应该指出，工程的管理模式考虑了可持续性，预算费用包括资金成本、运行成本和维护成本。同样，也确定了里奥圣弗朗西斯科河调水工程的总成本(资金成本、运行成本和维护成本)。确实，该工程的单位成本远远高于巴西其他同类工程的成本，这是因为后者仅仅考虑了成本中的一部分。

根据设计，澳大利亚雪山水电工程的主要用途是为东南部地区提供农业灌溉用水和发电。同样，在其建设期，澳大利亚的环保法规也不是很健全，在审批过程中没有经过环境影响评估，地方社团也只是部分参与了工程的审批。因此产生了各种各样的负面环境影响，用水管理不当且缺少前瞻性。最后，墨累和达令流域经过协商，成立了由政府部门与地方社团代表组成的流域管理机构。

里奥圣弗朗西斯科河跨流域调水工程最终由巴西中央政府的数个部委负责管理。在工程竣工之后，将成立一个由政府部门、捐资人、受水流域、财政支持部门、企业家以及当地居民等方面的代表组成的专门管理机构，主要解决平等、有效且可持续地用水以及保护水质等方面的问题。

4 结论

本文讨论的所有跨流域调水工程，从最初的建议阶段开始，到最终的批准和施工，都经历了全面的规划和广泛的公众讨论，这样的过程常常会持续几十年时间。

目前，随着环保法律法规的不断完善，此类工程的审批程序要比过去复杂得多。法律规定，必须评估和减小这种大规模开发的所有环境影响。因此巴西的里奥圣弗朗西斯科河调水工程与其他工程有所不同，因为该工程经历了环保法律的严格监督。可以肯定地说，所有的公众讨论，无论是技术层面的，还是非技术层面的，都有利于工程的完善和合理确定对输水流域潜在问题的补偿措施。同时，在工程推进过程中，监督执行环保法律的公众讨论和工程审批过程，对最大程度地减小和缓解未来的冲突具有决定性的作用。

案例分析表明，工程开始之初就成立一个管理实体，是成功的关键因素。工程管理组织应包括工程涉及的所有部门的代表及调解人，调解人应有能力解决可能的用水冲突，从可持续发展的角度推动问题的解决。

本文讨论了大型水基础设施建设的环境、政治及经济复杂性，从工程规划阶段开始，到建设和运行，期间往往需要几十年的时间。即使是里约热内卢和圣保罗市区那种明显的无争议的水需求工程，依然存在众多的障碍。主要包括:投资巨大、施工周期长、需要获得公众和政治支持，而且还需要执行国家和地方的环保法律。

但是，正如所看到的，这些问题都可以化解。首先，规划过程必须考虑大的法律和政治背景以及制度框架。此外，规划者必须制定切合实际的沟通策略、建立新的沟通渠道，要明确说明工程的目标、预期的结果以及收益;还必须制定补偿措施，为那些因为工程建设而遭受困苦的人们提供补偿。这些沟通渠道必须包括所有的社会参与人员，这样才可以在公开、透明的平台上化解冲突，这与融资或者确保工程技术的可行性同样重要。

朱庆云 编译自荷刊《水资源管理》2011年第1期

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1006-0081(2011)12-0001-06

2011-09-03