论义务教育公共服务均等化政策取向——以山东省为例

陈书全

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

论义务教育公共服务均等化政策取向
——以山东省为例

陈书全

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

公共经济学认为义务教育属于准公共物品,应由政府与市场共同提供。义务教育均等化是基本公共服务均等化的组成部分,是实现教育公平的重要途径。财政助推机制、资源配置机制以及政策实施机制是义务教育公共服务均等化的实现机制。总体上看,尽管山东省义务教育基本公共服务均等化水平在2005年之前有下降的趋势,但却始终保持在 0.8之上,即均等化程度还是较高的,但存在供给差异。实现山东省义务教育公共服务均等化的对策建议:完善财政支持机制保障义务教育公共服务均等化,改革山东省省级以下的财政转移支付制度,继续坚持多渠道筹资发展义务教育的战略思路;优化资源配置机制推进义务教育公共服务均等化,逐步实现义务教育资源配置的标准化,推进城乡中小学教师资源的均衡配置;建立健全义务教育公共服务均等化的政策实施机制,教育政策适当向中西部倾斜,建立与完善监督机制,保证政策的实施效果。

义务教育;公共服务均等化;供给能力;实现机制

一、义务教育公共服务均等化的内涵及其实现机制

(一)义务教育公共服务均等化的内涵

1977年,联合国教科文组织在肯尼亚首都内罗毕召开的高级教育计划官员讨论会上,对义务教育进行了广泛而深入的讨论,认为“义务教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育。“它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神,以实现自己的抱负和获得幸福,并成为一个有益的公民和生产者,对所属的社会发展贡献力量”。义务教育是一个动态的概念。我国目前事实上的义务教育,是指初中 (含初中)以前的所有教育形式。

公共经济学认为义务教育属于准公共物品,应由政府与市场共同提供。单由市场提供义务教育不仅缺乏效率,而且也不能满足人们对公平的要求。基于公平支持政府提供义务教育的论述很多,其中最有代表性的观点有两种:一种是商品平等主义的观点,认为教育是一种自然权利的产品,人人都有权利获得,而且不应该受到社会偏见和家庭预算的约束,教育应当是免费的,至少在初等和义务教育阶段应如此;另一种观点认为,义务教育具有收入分配和再分配的功能。持这种观点的人认为,义务教育阶段穷人的孩子最多,免费提供义务教育,受益最多的是穷人。另外,免费有利于教育机会均等,而均等的教育机会又能缩小收入分配的差距,最终达成社会公平。①[瑞典 ]托尔斯顿·胡森:《平等——学校和社会政策的目标》,华东师范大学出版社 1989年版,第 193页。因为在当今社会,导致收入分配不公的主要原因是劳动收入并非财产收入,而劳动收入又主要取决于人的劳动能力,教育是提高人的劳动能力的一种重要手段。如果义务教育机会的均等没有保障,在非义务教育乃至人力资本市场上就更不可能有公平竞争的机会,原有的收入差距不仅会继续下去,甚至还将进一步扩大。

义务教育是一种准公共物品,其供给存在区域性差异。由于人们对公共物品消费偏好的不同、公共物品的区域性等各方面原因,每个居民所享受到的公共物品不可能也没有必要完全相同,因此,义务教育公共服务均等化并不是不分区域、不分时间段的绝对均等,而是指各地居民所享有的义务教育服务在质量和数量上的大致均等,这种“均等”在不同阶段具有不同的标准。①李华:《城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善》,《财政研究》2005年第 11期。

本文认为,义务教育公共服务均等化是指在义务教育方面有全国统一的制度安排,是全体公民的义务教育机会均等,意味着全体社会成员都能享受到有制度保障的最低标准的义务教育,是要将义务教育的差距控制在社会可承受的范围内,促进社会教育公平。

(二)义务教育公共服务均等化实现机制

基于义务教育公共服务均等化的基本内涵,其实现机制应包括义务教育财政助推机制、义务教育资源配置机制以及义务教育公共服务均等化政策实施机制。

1.义务教育财政助推机制。首先,财政转移支付制度是义务教育财政投入机制的重要内容。由于各地地方政府财力存在不同程度的差异,对义务教育的供给就难免不均衡。因此,通过横向或纵向的转移支付平衡各地财力就成为实现城乡义务教育公共服务均等化的首选,这也是各国在实践中最经常采用的均等化方式。然而,通过转移支付来均衡各地财力并不意味着财力的差异可以作为义务教育差异的借口,财力薄弱地区 (农村)的居民应当享有同其他地区居民同等的义务教育机会和水平,这就需要中央政府的纵向转移支付以及其他地区地方政府的横向转移支付来补充当地政府不足的财力,使各地居民都能够享有均等的义务教育。其次,财政投入机制是义务教育财政助推机制的主要内容。从财政支出的角度来讲,政府对各地义务教育的直接投入是义务教育赖以生存和发展的根本。②周金玲:《义务教育及其财政制度研究》,经济科学出版社 2005年版。不论义务教育的资金来源于何处,政府的财政投入都应当成为其主要内容,这是由义务教育作为准公共物品的性质所决定的。

2.义务教育资源配置机制。义务教育的准公共物品属性决定了其资源配置应由市场与政府共同配置。义务教育资源配置机制,主要是指各级政府或其他投资主体,在一定时期内将所拥有的有限的义务教育资源,包括财力、物力、人力和科技资源等,通过不同的渠道、方式和程序配置到各级各类学校中,以取得好的办学效益。其核心是解决“优化”问题。优化义务教育资源配置包括合理分配义务教育资源、减少义务教育资源的浪费、提高义务教育资源的使用效率和优化科技资源配置。这里的科技资源主要是指闲置或聚集于高校中的智力资源 (人才和知识)和无形资产 (信息、技术、发明和创造)。

政府对义务教育资源的配置,可从宏观上在全国范围内进行,也可以从中观上在教育行政部门范围内进行,还可以从微观上在各级各类教育机构内进行。宏观上主要关注财政支出中义务教育经费所占比重,中观上主要关注各级义务教育资源配置比例是否合理,微观上主要关注义务教育内部资源配置是否合理。

3.义务教育公共服务均等化政策实施机制。新中国成立以来,我国的义务教育事业有了长足的发展,取得了举世瞩目的成就,这与政府所制定实施的各项政策是分不开的。同时,由于各种复杂因素,在义务教育的发展过程中也出现了一些问题,最突出的就是城乡义务教育的差异越来越大,为了消除这种差异,实现城乡义务教育的均等化,要求政府制定具有“农村偏好”的合理政策,实现义务教育资源在城乡之间的公平与合理配置,进而缩小城乡义务教育发展的差距。

政策的正确制定是基础,有效实施是保证。多年来,我国也曾形成过不少有利于农村义务教育发展的政策,但在均衡城乡义务教育方面仍未取得较好的效果,还是政策实施过程出现了偏差。为此,建立行之有效的监督机制是义务教育公共服务均等化政策实施机制的重要组成部分,它能够保证政府所制定的合理政策得到顺利的实施,从而确保为实现城乡义务教育公共服务均等化而制定的政策在实施上的有效性。

二、山东省义务教育公共服务均等化现状及原因

受学龄人口变化和学校布局调整影响,山东省义务教育阶段教育规模继续呈现减少趋势,近年普通初中在校生出现小幅增加。2009年,山东省共有小学 12858所,比上年减少645所;招生 101.8万人,比上年减少 2.8万人;在校生 626.8万人,比上年减少 6.2万人;毕业生 109.5万人,比上年增加2.0万人。普通初中 3118所,比上年减少 93所;招生 110.2万人,比上年增加 2.0万人;在校生 341.8万人,比上年增加8.1万人;毕业生 99.6万人,比上年减少 8.4万人。

义务教育普及率保持较高水平。山东省小学学龄儿童净入学率为 99.98%,小学五年巩固率为 103.1%;普通初中学龄儿童净入学率为 99.95%,初中三年巩固率为 99.20%。

山东省小学专任教师 39.0万人,比上年增加 0.2万人。教师学历达标率为 99.80%,比上年提高了 0.03个百分点。小学生师比为 16.07:1,比上年的 16.40:1有所降低。全省普通初中专任教师 26.0万人,比上年增加 0.5万人。教师学历达标率为 98.62%,比上年提高了 0.4个百分点。普通初中生师比 13.15:1,高于去年的 13.07:1。

综上所述，在维持性血液透析治疗中开展心理护理干预，有助于患者负性情绪的缓解和消除，在改善预后和确保治疗的顺利进行方面存在积极的影响。

2001-2008年以来,山东省各区域义务教育基本公共服务均等化的变化情况呈现先下降后上升的趋势。以 2005年为分界点,之前阶段,均等化指数在平稳下降;之后阶段,均等化指数出现了较大幅度的上升。这意味着,义务教育的基本公共服务均等化水平在 2001-2005年间是逐年下降 (除2004年之外)的。2005年后,山东省各区域义务教育基本公共服务均等化水平又有了较大幅度的提升。横向观察,即每年度内各分项均等化指数比较的结果来看,万人拥有学校数的均等化水平最高,生师比次之,人均教育经费的均等化水平最低,这说明构成每年度义务教育基本公共服务均等化指数的三项指标的均等化水平是存在差异的。

分析山东省义务教育公共服务均等化区域水平差异的原因,本文以万人拥有学校数量和在校生师比例为例。其一,万人拥有学校数量。统计数据显示,2001-2008年间各年度内的具体数值依次是山东的西部地区最高,中部次之,东部最低。③山东省东部地区:包括青岛、烟台、威海、潍坊等 4市;中部地区:包括东营、泰安、临沂、济宁、莱芜、济南、淄博、日照、枣庄等 9市;西部地区:包括滨州、聊城、德州、菏泽等 4市。虽然三地区相应的教育发达程度不一致,但通过对三地区原始数据小学及初中学校数的观察,可以发现这样一个事实,即三地区的人均农村地区面积为西部地区最多,中部次之,东部最低;与城镇学校分布不同的是,农村义务教育的学校大多是一个较大村庄或几个较小村庄就有一所学校,表现为学校规模小、数量多、布局较为分散,这导致了经济落后地区反而学校数量相对较多的“反常”现象。此外,近十年间各地区学校都处在不断合并、整合的改革进程中,学校绝对数量在下降,再加上人口自然增长率下降因素,所以各地区万人拥有学校数是逐年下降的。这一变化趋势是符合我国教育改革的要求的,因为随着社会的发展,教育更迫切需要学校教学质量的实质性提高,撤销、合并规模较小、办学质量水平较低的学校是对较为分散的教育资源的重新配置,是集中力量办高质量学校,符合我国的具体国情。其二,在校生师比例。2001-2008年间各年度内 (2007年除外)的数值依次是西部最高,中部次之,东部最低。由于生师比例是个逆指标,即数值越低越好,所以这一结果是由各区域间的社会发展水平决定的。纵向来看,各地区生师比是逐年降低的 (2007年除外),西部的生师比从 2001年的 20.668降低至 2008年的 16.422,东部的生师比从 2001年的 16.258降低至 2008年的 13.554,同时地区间生师比的差距是在缩小的,东西部生师比的差距从 2001年的 4.246缩小至2.704。这说明,除中部地区学生数量在个别年份出现波动外,各地区学生数量整体上处于下降的趋势;而相比较学生数量的变化趋势,教师数量虽然也在下降,但其下降趋势比较平缓。深入考察师生数量的变化情况,目的在于随着我国人口结构和数量的变动导致适龄入学儿童数量出现了新的变化趋势,高质量的义务教育水平要求生师配比合理,所以学校应该结合学生数量的动态变化来调整所需配比的教师数量。

总体上看,尽管山东省义务教育基本公共服务均等化水平在 2005年之前有下降的趋势,但却始终保持在 0.8之上,即均等化程度还是较高的。首先,进入二十一世纪以来,为了切实落实科教兴国和人才战略,教育部门对义务教育及其改革十分重视,这一旨在优化均衡教育资源,提高教育质量的教育改革,对各地特别是农村地区的中小学校进行整合,这虽然使得各地区间拥有教育资源的差距有所扩大,但这种差距的绝对值始终保持在较低水平。因此,为了保证教育质量,这项旨在针对学校班级学生数量上限的硬性要求的改革措施,有利于教师资源的合理配置。

其次,近年来山东省财政支出不断加大对义务教育的支持力度。依据《义务教育法》的要求,“实施义务教育,不收学费、杂费”。2007年春全国免除农村义务教育学杂费,2008年秋全国免除城市义务教育学杂费。山东省认真贯彻落实《义务教育法》,从 2007年春季开学起,即在全省全部免除农村义务教育阶段学生杂费,对家庭经济困难学生免费提供教科书并提供寄宿生的生活费;2007年秋又在全省进行了免除城市义务教育学杂费试点,比全国提前 1年实现了城乡义务教育全部免除学杂费;2007年秋季开学又免除了全省城市义务教育阶段学生的杂费,并对城市低保家庭免费提供教科书,并补助寄宿生的生活费。这些教育经费的支出,减轻了城镇居民和农民的负担,极大地降低了全省适龄儿童的失学率。此外,随着《义务教育法》和农村税费改革的实施,农民实际收入得到较大的提高,进而有利于农村适龄儿童失学率的降低。

从各项指标的变化情况看,与万人拥有学校数及生师比始终保持在 0.9的较高均等化水平相比较,山东省的人均拥有教育经费的均等化程度还是偏低的,即在长达 8年的时间里,全省人均拥有教育经费的均等化程度一直维持在 0.7水平之下 (从 2001年的 0.6386到 2008年的 0.6806)。这种较大的差异不仅表现在均等化指数这一相对差异上,还可以从人均拥有教育经费的绝对差异上得到更明显的体现,如 2001年西部 586元与东部 1381元之间的 795元的差距,逐年在扩大,到 2008年西部 3015元与东部 6817元之间的 3802元的差距,东西部之间在人均拥有教育经费上的绝对差距增加了3007元,扩大了近 4倍。这些数字突出地反映了山东省地区间教育投入的巨大差异,而这一差异严重阻碍了义务教育基本公共服务均等化的进程,同时也揭示了山东省义务教育基本公共服务均等化不容乐观的现状。因此,为加快实现义务教育基本公共服务均等化目标,未来对教育经费的投入应更加体现公平性。

综上所述,山东省义务教育基本服务均等化程度保持在相对较高的水平之上,并且近几年还有一定程度的提高,但其各项指标的表现仍存在较大差异,特别是教育经费处在较低的均等化水平,地区间的绝对差距在扩大,义务教育基本公共服务均等化的现状不容乐观。

三、山东省义务教育公共服务均等化的对策建议

(一)完善财政支持机制保障义务教育公共服务均等化

1.改革山东省省级以下的财政转移支付制度。

国际经验表明,要实现义务教育公共服务的均等化,加大政府对区域义务教育经费的转移支付力度是必须的。特别是各级政府应当加大教育财政一般性和专项转移支付力度,保证省域范围内在义务教育发展上的相对平衡。①蔡冬冬、关慧:《浅析我国地方公共物品供给的地区差异性问题》,《商业时代》2009年第 15期。因此,要实现山东省义务教育公共服务的均等化,在加大对区域义务教育经费转移支付力度方面应努力把握两点:

第一,强化中央及山东省省级财政对农村义务教育投入责任。义务教育的外部效应决定了各级政府都有承担义务教育经费的义务和责任。现阶段,应完善中央和省级政府的财政转移支付制度,加大中央和省级政府对农村义务教育的投入倾斜,重点保证农村义务教育经费的投入,特别是保证教师工资和维持正常运转的公用经费,通过适当的财政转移支付机制来缩小和平衡城乡义务教育差距,逐步取消城乡分割的教育投入机制,使农村和城市居民享有同等义务教育的权利。

第二,加大山东省对西部地区的义务教育专项转移支付力度。在财政专项转移支付制度设计中,在明确财政转移支付中用于义务教育的比例的基础上,确定不同地区义务教育的标准成本,实行各级政府分担义务教育成本的财政转移支付制度,以保障各级财政投入的使用效率。当前,山东省应进一步完善针对中西部的专项转移支付制度,直接解决中西部地区的义务教育投入长期不足问题。近期应尽快完善中小学校舍和设施设备条件,实现城乡义务教育硬件设施的标准化和规范化。此外,对农村地区尽量多采用非配套性专项补助方式或大幅度降低地方配套比例。

2.继续坚持多渠道筹资发展义务教育的战略思路。

在政府作为义务教育的管理和投资主体的情况下,当前应该努力探索新的义务教育投资渠道,解决中西部地区义务教育经费严重不足的问题。目前可以考虑改革义务教育的筹资方式,让社会各界参与义务教育资源的筹集与分配,扩大教育募捐集资比重。应当完善教育资金捐赠体系,拓展农村义务教育资金渠道形成专门用于农村义务教育的基金。通过制定一系列优惠措施来鼓励企业、团体或个人积极参与这一基金的筹集。

(二)优化资源配置机制推进义务教育公共服务均等化

1.逐步实现义务教育资源配置的标准化。

办学条件标准化是实现义务教育公共服务均等化的重要途径之一。各级政府要将中小学办学条件标准化建设工程列入重要议事日程,结合中小学布局调整,以农村学校和城镇薄弱学校为重点,以中小学校舍安全工程、农村中小学教学仪器设备更新工程、农村中小学“两热一暖一改”工程等为基础,加大投入,努力做好学校图书配备、体艺器材补充、体育场地建设、计算机室及校园网信息化设备、通用技术教室、探究实验室建设等工作。加快教育信息化步伐,对教育信息技术的硬件建设给予重点支持,制定校园网建设发展中长期规划,力争校校联网,建设完善的信息交流平台。加大教育信息资源开发和整合力度,实现优质教育资源共享。

2.推进城乡中小学教师资源的均衡配置。

义务教育资源配置的均衡,除了校舍设施之外,关键是如何尽快缩小城乡中小学教师队伍的素质差距,如何尽快解决农村小学教师队伍老化、结构性缺编等问题。首先应创新农村中小学教师补充机制,提高农村中小学教师待遇,鼓励优秀教师到农村中小学任教,对在县镇以下工作的农村教师,给予适当补贴,奖励性绩效工资的发放向农村一线教师倾斜。其次,大力开展区域教育合作与交流。合作交流形式应该灵活多样,可以是地区间、城乡间、学校间的,内容可以是教师交流、教育互访、资源互通,也可以是实质性的学校合作共建。第三,积极鼓励区域内优质学校与薄弱学校资源合作,组建以优质学校为核心的教育集团、教学联盟,实现优质学校向薄弱学校的辐射、传播,有效地带动薄弱学校发展。最后,要支持鼓励各地划定若干学区的做法,在学区内实行校际结队联动、教师流动,积极推动优秀教师、优秀课程等教育教学资源的共享。

(三)健全义务教育公共服务均等化的政策实施机制

1.实现政策制定的合理性,适当向中西部倾斜。

义务教育政策的调整、完善,对地方各级政府、教育行政主管部门如何运用政策资源,建立健全全省统一制度、统一地区标准、统一预算拨付、统一监管的义务教育均等化的政策体系,制定相关的配套政策,对于积极、高效地推进义务教育均等化的发展具有至关重要的现实意义。同时,建立向中西部倾斜的教育政策,既是山东省义务教育事业全面发展的内在要求,也是国家实现公共服务基本均等化的现实需要。

在政策体系中,核心是制定好课程政策。省教育厅及各教育局应针对目前社会需求、学生愿望及未来发展的趋势,根据国家教育宗旨与法令规章,为解决区域内课程问题,保证国家课程、地方课程、学校课程的有效实施,制定相应的课程政策。课程政策不仅是一个静态的文本,它更是一个动态的过程。除了要关注政策制定之外,更要保证这些政策得到有效的执行。政策的执行是一个复杂的系统工程,在执行过程中会受到很多因素的影响,因此各级政府必须采取各种措施与手段保证课程政策的执行:提高课程政策制定的科学性、培育良好的政策执行环境、健全政策执行的评估机制等。

2.建立与完善监督机制,保证政策的实施效果。

首先,切实加大教育执法力度。省教育厅应成立专门的规范办学行为的督察队伍,完善教育行政执法监督机制,切实加强对违规办学行为的监督。其次,完善山东省县 (市区)素质教育督导责任区制度,切实加强对素质教育督导责任区制度落实情况的督导检查,素质教育督导责任区督导员要成为规范办学行为的主要力量。第三,各级政府及教育行政部门每年要在辖区主流媒体公布随机督导结果,主动接受社会监督,并将其作为年度教育督导的重要内容,作为衡量巩固提高和推进义务教育现代化的重要指标,作为表彰奖励、行风评议的重要依据。最后,实施教育行政问责制度。规范中小学办学行为能否坚持下去,在某种意义上说,关键是能否让违规办学者受到应有的处罚。规范中小学办学行为要强化实施教育行政问责制度。此外,还要加强对义务教育经费的审计监督。为了避免各级政府随意挪用、挤占义务教育经费,必须加强对经费管理使用的监督和审议,各级人大和各级政府的有关部门具有监督的职能,人民群众和新闻媒体也要起到相应作用。在实践中需要有纪检审计部门督察,更需要有群众监督、舆论监督和操作透明。

F810.453

]A

]1003-4145[2011]05-0170-04

2011-01-26

陈书全 (1970—),男,中国海洋大学法政学院副教授。

本文为山东社会科学规划一般资助项目(09CZZJ01)的阶段性成果。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)