水利工程定额管理发展探析

孙湘琴

（浙江省水利水电勘测设计院，杭州 310002）

定额管理是投资管理的基础，长期来，定额管理工作在水利建设中发挥重要作用。今年，中央明确要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，加大公共财政对水利的投入，力争未来10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。将水利作为公共财政投入的重点领域，水利工程投资管理必将得到各级政府的高度重视。本文针对水利发展新形势和经济全球化及目前定额管理现状，结合国外发达国家管理模式，探讨分析定额管理持续发展的途径。

1 定额管理现状

（1）人员配备。国家计委计标 ［1986］288号文提出 “各部门、各地区要建立并健全工程建设标准定额工作的专职管理机构，充实力量，逐步形成本部门，本地区的工作体系”的要求，从部到省相继成立定额站，目前水利部水利建设经济定额站设在水利水电规划设计院，各个省定额站基本上设在水利厅建设管理部门，但人员配备不足或没有专职人员。

（2）定额管理重点。当前，定额管理主要为制订、修订水利工程建设造价计价依据。水利定额及取费标准一般由相应管理部门组织人员或委托设计单位集中时间制定，它反映的是一定时期内的社会生产力发展水平。水利部2002年以水总 ［2002］116号文颁布了 《水利建筑工程预算定额》、《水利建筑工程概算定额》、《水利工程施工机械台时费定额》及 《水利工程设计概 （估）算编制规定》，2005年颁布 《水利工程概预算补充定额》。大部分省份制定地方定额，浙江省颁发 “2010计价依据”。江苏省颁发 《江苏省水利工程预算定额》（2010版），广东省也已进行编制新定额。部分省以部颁定额依据配套地方取费标准。

水利工程定额和费用标准是水利项目投资确定的重要依据，涉及到水利工程各阶段投资的控制。虽然定额在项目实施阶段从指令性文件变为指导性文件，从目前招投标市场的实际情况反映，水利投标企业在编制投标报价还是以现行的定额、编制规定为依据，基本没有企业定额。合同中变更单价的确定，费用索赔等也常常用到地方现行计价依据。因此，定额及费用标准对投资确定、工程招投标、施工合同履约等各个方面起着积极的保障作用，对规范和维护水利建设市场秩序、促进水利建设事业发展显得十分重要。

（3）制约因素。当前定额管理制约因素主要表现在：一是人员配备不足或没有专职人员制约定额管理工作的开展。二是更新周期较长，定额更新相对滞后，需要10年左右时间。在这一过程中，施工手段和施工方法日趋先进，市场条件不断变化，一定程度上影响水利工程投资确定的准确性。三是定额站工作主要侧重定额的制定，与造价管理联系不紧密，定额站之间，定额站与施工、设计、监理、建设等单位没有建立有效的交流平台，影响定额管理水平提升。

2 发达国家的管理模式

目前世界上的工程造价的计价方式存在着日、英、美等几大主流模式，而工程量清单计价法是通用的原则，实行完全的价格竞争。以市场为取向的工程造价管理改革并不反对定额中的消耗标准部分。

（1）日本的工程造价计价模式。日本的工程造价管理类似我国的定额取费方式，由日本建设省制定并颁布的 “建筑工程标准定额”相当于我国各行业定额，每一细目 （单位工程）以列表的形式列明单位工程的人、材、机械的消耗量及其他经费，并不断进行修改和补充以适应建筑及环境的不断变化，实行动态管理。日本对政府投资的项目与私人投资项目实行区分。对政府投资项目，直接对工程造价实行全过程管理，各级政府都掌握有自己的劳务、材料、机械单价。

（2）英国的工程造价计价模式。英国的工程造价管理体系已相当完善，政府颁发工程量计算规则，并定期公布各种价格指数。一般情况下由业主工料测量师编制的工程量清单，承包商的工料测量师参照工程量清单进行成本要素分析，根据企业的经验，并收集市场信息资料对每一分项工程都填入单价进行报价。

（3）美国的工程造价计价模式。美国对于工程造价计价的标准不是由政府部门组织制定的，也没有统一的工程造价计价依据和标准。其计价定额、指标、费用标准等，一般是由各大型工程咨询公司制定。各地的咨询机构根据本地区的特点，制定出单位建筑面积的消耗量和基价，由此作为所管辖项目的造价估算标准。此外，联邦政府、州政府和地方政府根据各自积累的资料，参考各咨询公司的相关资料，制定相应的计价标准，作为工程项目费用估算的依据。

分析世界发达国家的管理模式，特别是日本政府投资项目的管理方法，针对我国水利施工企业普遍没有企业定额、咨询公司和行业协会缺乏权威资料的现状，有一套完善的、科学合理的水利工程定额和费用标准对水利建设市场是十分必要的，在经济全球化的今天，借鉴发达国家的经验，更需要积累资料，完善工程量清单计价，引导企业制定企业定额，实现国际接轨。

3 定额管理可持续发展途径

（1）定额管理常态化。目前具有一套完善的、科学合理的水利工程定额和费用标准对水利建设市场仍然十分必要。但水利工程施工中的新技术、新工艺、新材料不断涌现，设计、施工、验收规范不断更新，劳动生产率和材料机械消耗水平不断提高，最低工资水平不断调整，各项法律法规和税收政策的出台，这就需要专职人员经常关注市场变化，收集、分析工料机消耗量，及时编制补充定额，实现常态化管理。有了平常的积累，可以缩短定额更新和编制时间，改变滞后现象。改革水利定额站的运行机制，解决了及时性，才能充分发挥水利定额管理的作用。

（2）建立信息交流平台。有效的信息网络建设非常必要。目前相对静态的管理难以应对复杂多变、竞争激烈的市场，滞后的数据收集与管理阻碍着工程造价动态控制进程，数据资料由少数个人掌握或没有进行统一的归类和信息化，得不到及时和充分利用。各级定额管理部门要建立多渠道的信息平台，包括发布权威的水利工程造价信息平台；各级定额管理部门间交流平台；定额管理部门与设计、监理、施工企业要建立沟通平台；造价从业人员交流平台等。及时掌握动态信息和实际需求，定额管理动态化才能有效实现，定额和费用标准才能符合实际，从业人员的专业水平才能得到提高，从而满足不断发展的水利工程建设的需要。

（3）定额管理与造价管理结合。水利工程定额管理工作是工程造价管理的基础，工程造价管理工作贯穿项目决策、设计、招投标、施工到竣工决算全过程，两者相辅相成，在各阶段的造价管理和控制过程中，能不断发现定额、标准的不足之处，从而促使不断补充、完善、定额和费用标准，一套科学合理的计价依据，使造价管理工作行之有效。

（4）完善工程量清单计量。统一水利工程建设招标投标中工程量清单的编制和计价方法，提高水利工程工程量清单编制和报价质量，规范水利工程建设招标投标活动，国家标准 《水利工程工程量清单计价规范 （GB－50501－2007）》已经建设部第625号公告批准颁布，于2007年7月1日起实施。

因各省有各自的定额或费用标准，为了更好的贯彻执行 《水利工程工程量清单计价规范》，定额管理部门，应在遵循 《水利工程工程量清单计价规范》（GB 50501－2007）的编制原则、方法和编写形式的基础上，结合地方水利工程造价计价依据，形成统一的工程量计算规则，编制 《水利工程工程量清单计价办法》。

（5）引导制定企业定额。定额管理部门还要帮助和引导承包商、咨询机构建立企业定额，形成发达咨询业。英国的工程造价管理体系相当完善，没有统一的定额，工程量计算规则就成为参与工程建设各方共同遵守的计量、计价的基本规则，企业都充分利用了以往类似工程的经验和数据，并收集市场信息资料进行报价。咨询机构利用自己积累的资料，为政府、企业提供技术支持。《工程量清单计价规范》颁发，标志着我们逐步向发达国家的工程造价计价模式靠拢，目前清单编制还不够规范，形成统一的工程量计算规则是发展方向，由于技术力量和工作重心等原因，承包商并没有建立自己企业定额的动力和愿望，管理部门积极引导研究制定企业定额，推行实物计价法，与国际逐步接轨。由于我国缺乏必要的基础资料，很快实施还不太现实，可以先在利用外资和国际招标的工程中使用，再逐步推广。

定额管理工作的持续发展是实现水利跨越式发展的基础保证。管理工作任重而道远，健全管理机构，加强与造价管理相结合，实现管理动态化，建设信息平台，引导制定企业定额，不断提升定额管理水平。

［1］邹苏华 .新时期公路工程定额管理发展探析 ［J］.公路，2010，（4）：238－240