食品安全突发事件预警中的社会参与机制

詹承豫 刘星宇

(中国政法大学政治与公共管理学院,北京 100088)

食品安全突发事件预警中的社会参与机制

詹承豫 刘星宇

(中国政法大学政治与公共管理学院,北京 100088)

政府失灵、市场失灵与合约失灵是分析食品安全的理论基础。三鹿奶粉事件中就存在着社会参与不足的情况。我国应构建食品安全预警信息平台,保障信息交流的及时准确;加强正向激励,完善食品安全预警社会参与的激励机制;加强行业协会建设,加强新闻媒体监督力度,保障食品安全突发事件预警中社会监督力量发挥应有的作用。

食品安全;突发事件预警;社会参与

食品安全指“食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。当发生“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,对人体健康有危害或者可能有危害的事故”时,就有可能引发食品安全突发事件。食品安全突发事件预警,就是在食品安全风险分析的基础上,通过监测,追踪可能引发食品安全事件的各类因素,通过分析决策、信息沟通等途径,建立起一套针对食品安全问题的识别和预警系统,以期从最大程度上预防食品安全突发事件的发生或降低事件危害。目前,我国食品安全突发事件的预警通常由政府和企业进行,社会多元主体的参与机制尚待完善。

一、政府失灵、市场失灵与合约失灵:食品安全突发事件预警社会参与的理论分析

公民社会理论将社会分成经济领域、公共领域和国家公共权力领域三部分。①何增科:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社 2000年版,第 12—15页。“市场失灵”理论认为市场很难提供具有非竞争性和非排他性的公共产品,一些公共物品存在外部性,厂商垄断造成竞争机制失效,使得市场在诸多公共物品和服务的提供上无能为力。②马庆珏:《中国非政府组织发展与管理》,国家行政学院出版社 2007年版,第 52页。从经济学角度看,作为自主经营、自负亏盈的独立经济体,企业在市场竞争中所追逐的是“效益最大化”。为实现这一目的,企业会最大限度地减少生产成本或采取不正当竞争手段。在食品生产中有时就表现为采用劣质原料、违规使用食品添加剂、违法使用非食品加工用化学原料等,以致引发食品安全事故。政府监管的作用之所以没有充分发挥,一是因为监管力量薄弱,未发现不法行为;二是即便不法行为被发现,经营者为此所付出的成本也远远小于不法行为所带来的收益。

政府失灵理论认为,政府机构官员能力和水平存在的局限会造成公共政策的低效甚或失效。竞争压力和产权约束缺失以及公众监督困难会导致政府高成本低效率;官员个人道德水平的局限会引起权力寻租和腐败,政府在职能不断扩大的同时也逐渐显现出了固有的局限性。在食品安全监管中,一方面体现为多部门职能交叉导致执法争利的局面;另一方面,政府官员自身业务素质和道德水平亦会给食品安全突发事件预警带来阻力。体现为政府工作人员的决策分析水平会影响预警信息分析,寻租行为更纵容了企业的违法,由于食品产业不但能较快增加当地 GDP,还能增加财政收入,促进就业,积累官员政绩。利益刺激之下,政府监管部门有可能宽大处理食品企业的违法行为,从而放纵了不法企业或经营者。

合约失灵理论认为消费者与生产者在产品和服务上存在着信息不对称。“信息弱势一方面体现在消费者对于商品安全信息的无从获取,另一方面体现在消费者无法具有对所有商品安全信息的认知能力。这样的信息不对称便会给生产者坑蒙拐骗制造机会,从而使生产者和消费者之间的合约化作空谈。”①马庆珏:《中国非政府组织发展与管理》,国家行政学院出版社 2007年版,第 55—57页。食品在生产销售过程中的信息不对称现象更为突出,“食品兼有搜寻品、经验品和新用品三种商品的特性。食品的搜寻品特性体现在消费者在消费之前就可以直接了解食品的品牌、包装以及形状、大小等外在内在特性,其经验品特性体现在消费者在消费后能了解到例如香味、味道等食品内在特征,而信任品特征则表现为消费者即便消费后也无法了解到食品相关信息,例如是否残留农药、是否违规使用添加剂等”。②廖卫东、熊咪:《食品公共安全信息障碍与化解途径》,《江西农业大学学报》2009年第 3期。

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”③俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社 2000年版,第 4—5页。治理理论“强调权力的分散并打破单一集团的控制,通过社会自发组织的多元利益和价值群体获得权力平衡,并达到善治”。④王冬芳:《非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道》,中国社会出版社 2009年版,第 11页。它“认定办好事情的能力并不只在于政府的单一权力和力量,也不在于政府是否下命令和运用权威,而在于政府与公民社会之间广泛的社会联系”。⑤俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社 2000年版,第 34—35页。食品安全突发事件预警作为一项公共事务,其治理主体除政府与企业外,理应有社会多元主体的共同参与。作为社会治理的共同承担者,社会公众亲身体验各种社会问题,可以最灵敏地感知食品安全突发事件,对食品安全问题有着最直观的感受与理解。社会组织深入民众,最真实地反映公众的意见,有着政府和企业无可替代的优越性。同时,食品安全预警中的社会参与亦能减轻政府监督的成本。

二、社会多元主体参与食品安全突发事件预警的行为与机制

依据在食品安全预警信息传递过程中发挥作用的不同,我们将社会参与主体分为公民个体、非营利组织、新闻媒体和医疗机构等。

(一)公民参与

食品安全关系到公民的切身利益。消费者对食品安全信息十分敏感,并且由于群体庞大,无论在监督政府还是意见表达方面都有巨大力量。消费者作为亲历者,可以及时将所掌握的食品安全预警信息传达给政府预警系统,同时行使对政府的监督权利。

公民参与预警信息传递与监督。公民处于食品安全预警信息传递的第一环节,其提供的信息的真实性与可靠性较高。“当消费者和经营者发生权益争议时,消费者可通过与经营者协商和解、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁和向人民法院提起诉讼等方式解决问题”。同样,消费者也可向具有公信力的非营利组织如消费者协会传达信息,借助非营利组织向政府传递信息。此外,消费者还可将自己掌握的信息报告给新闻媒体,通过新闻媒体来引发社会和政府机关的关注,加强预警的效果。

公民参与和监督食品安全风险评估。“食品安全风险最大的利益相关者是食品消费者,食品安全风险的最普遍的监督人员也是食品消费者,然而如何能使社会监督能力与政府的行业监管能力有效嫁接,就需要完善多元参与的食品安全风险治理机制”。⑥詹承豫:《中国食品安全风险治理架构研究》,《标准科学》2009年第 7期。因为食品风险专家治理模式也会遇到“无法保证评估结果可靠”、“风险认知存在差别、意见分歧”、“使用的数据样本未必可靠精确”⑦彭飞荣:《食品安全风险评估中专家治理模式的重构》,《甘肃政法学院学报》2009年第 6期。等问题。所以,为使专家与民众达成共识,食品安全风险评估也应该引入一定程度的公民参与。另外,引入公众参与也可以消除来自政府或企业对专家判断的过度影响,增强专家的独立性与权威性,增加专家风险评估工作的公开性和透明程度,使整个风险评估工作更直接地处在公民的监督之下。

(二)非营利组织的参与

非营利组织由于具有“民间性、非营利性、志愿性、组织性、自治性”等特点,其在表达民众意见方面有较强的说服力,其主动性和灵活性强于政府,对于民众的需求察觉更敏锐且更积极,因此在一些公共事务处理上能与政府形成良好的合作关系。我们将此处所涉及的非营利组织分为行业协会与非行业协会的公益或自治组织。

行业协会是“一种主要由会员自发成立的会员制的,在市场中开展活动的、以行业为标志的、非营利性的、非政府的、互益性的组织”。①贾西津、沈恒超、胡文安等:《转型时期的行业协会:角色、功能与管理体制》,社会科学出版社 2004年版,第 13页。在我国通常注册成为社会团体,有着代表、沟通、协调、监督、公证、统计、研究、服务等八项职能。②刘琳:《食品安全的社会监督研究》,中南大学硕士论文,2009年。我国《食品安全法》第 7条规定:“食品行业协会应当加强行业自律,引导食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。”食品行业协会处于食品行业之中,掌握着比政府和公民更多的行业信息,通过对本行业基本情况进行统计、分析和发布结果,研究行业发展中存在的问题,以各种方式将信息传递给政府、企业和社会,为食品安全风险评估提供相关科学数据、技术信息等。

“国务院卫生行政部门应当选择具备相应技术能力的单位起草食品安全国家标准草案。提倡由研究机构、教育机构、学术团体、行业协会等单位,共同起草食品安全国家标准草案。”行业协会可充分发挥其研究职能和专业技术优势,参与到食品安全标准的制定中,在食品安全标准的执行中也应发挥更多的监督作用。同样,“在制定国家食品安全风险监测计划时,应征求行业协会、国家食品安全标准审评委员会以及农产品质量安全评估专家委员会的意见”,这就赋予了食品行业协会参与风险监测和标准制定的权利。最后,当出现食品安全突发事件时,行业协会作为本行业利益的代表者,一方面要代表行业作好危机公关;另一方面,也要以信息提供等方式协助政府开展食品安全预警。

非行业协会的公益组织在食品安全突发事件预警机制中也占有重要地位,其中具有代表性的是消费者协会。消费者协会虽无专业技术优势,法律法规赋予其职能也多为行政性质,但由于其覆盖面广且影响范围大,可以起到联系者和信息传递者的作用。此外,在食品安全风险评估中,当有“公众高度关注的食品安全问题需要尽快解答”时,卫生部可以要求国家食品安全风险评估专家委员会立即研究分析。在这个过程中,消费者协会通过对消费者投诉和咨询进行统计分析,将得到的数据结果传达给行政部门,作为政府判定一个食品安全问题是否正被“公众高度关注”的重要依据。

(三)新闻媒体和医疗机构的参与

无论是公民还是非营利组织,在参与食品安全风险评估和突发事件预警过程中,均会一定程度地依赖新闻媒体。新闻媒体是公民和非营利组织参与食品安全预警的手段和工具,自身亦为监督主体。“大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传,对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。”“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准知识的公益宣传”。新闻媒体的职能通常在于宣传和监督两方面。在食品安全风险评估和突发事件预警中,新闻媒体一方面对公民反映的问题进行曝光,另一方面表达民众的利益诉求。新闻媒体对于公众关注话题有着敏锐嗅觉,因而容易发现“公众高度关注的食品安全问题”。由于其在一定程度上对社会舆论有着导向作用,因此新闻媒体所聚焦的问题也往往会成为公众所关注的问题。当新闻媒体将焦点放到某一食品安全问题上时,不仅公众,政府部门、行政高层也自会注意,从而加强预警中的社会监督,提高信息传递效率。

医疗机构是食品安全突发事件的监测前端,掌握着食品安全问题的第一手数据。食品安全突发事件的一个重要特征是,当食品安全问题出现之后,受害者通常会前往医疗机构就诊,医疗机构在接受患者并发现一定数量相似症状时,会产生警觉,将问题上报。直接来自医疗机构的数据具有很强的说服力,让人直观感受到食品安全突发事件已经造成的危害。由于医疗机构是最先发现食品安全问题的社会组织,所以医疗机构的反应速度直接影响到食品安全预警是否及时有效。

三、典型食品安全事件预警中的社会参与机制分析:以三鹿奶粉为例

2008年 3月,南京儿童医院把 10例婴幼儿泌尿结石样本送至该市鼓楼医院泌尿外科专家孙西钊处进行检验,三鹿奶粉问题浮出水面。5月 20日,一名网友在天涯社区发表了题为《这种奶粉能用来救灾吗?!》的帖子,揭露他 2007年 11月购买的三鹿奶粉存在严重质量问题。6月 28日,甘肃出现一例相似病例,此后全国各地陆续出现相似病例,人们开始将元凶锁定为三鹿婴幼儿奶粉。8月,三鹿集团自检查明不法奶农向牛奶中掺入三聚氰胺后,以合格产品逐步将含三聚氰胺产品调换撤出市场。9月 9日,媒体首次报道“甘肃14名婴儿因使用三鹿奶粉同患肾结石”。不久,三鹿集团发布产品召回声明称,经公司检查发现 2008年 8月 6日前出厂的部分批次三鹿婴幼儿奶粉被三聚氰胺污染。2008年 9月 12日,卫生部要求各地统计因三鹿奶粉导致的婴幼儿患病情况。9月 13日,国务院启动了国家重大食品安全事故一级响应机制,并成立应急处置领导小组,由卫生部牵头,国家质检总局、工商总局、农业部、公安部、食品药品监管局等部门和河北省人民政府参加,共同进行三鹿婴幼儿配方奶粉重大食品安全事故的处理,三鹿集团被责令停产整顿。同时,有关部门对三鹿婴幼儿配方奶粉的生产以及奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各个环节展开调查,质检总局会同有关部门对市场上所有的婴幼儿奶粉进行全面检验检查。最后的检验结果证明,不但三鹿,伊利、蒙牛、光明等知名乳制品均存在问题,整个社会开始陷入了对食品安全事故的恐慌之中。

三鹿奶粉重大食品安全突发事件的深层原因来自多方面,但从事件预警角度来看,社会参与不足也是导致事件预警滞后的重要原因。

公民参与渠道不畅。公民在此次事件中的参与不足表现在三个方面,一是对参与途径不了解,二是参与积极性不高,三是参与渠道不通畅。由于我国参与食品监管的部门较多,公民在发现问题后不知通过何种渠道向何部门反映。例如,“由于一年中先后收治了六例肾结石引起无尿的婴儿,武汉同济医院小儿外科的袁继炎、张文教授通过临床调查,高度怀疑与‘某品牌奶粉’密切相关,却不知去何处反映问题”。可见公民维权和自我保护意识不强,也说明了公众的投诉渠道不畅。2008年 6月,国家质检总局食品生产监管司网站上出现了消费者投诉婴儿因食用三鹿奶粉后身患肾结石,但食品生产监管司到 7月 2日才回复道:“请你提供问题奶粉的详细信息,以便我们调查。”①于芳:《政府危机管理预防预警机制的构建与完善》,《云南行政学院学报》2006年第 4期。可见在公众与有关部门的信息沟通机制方面存在严重不足。

非营利组织参与力度不够。作为与三鹿奶粉事件紧密相关的非营利组织,中国奶业协会和消费者协会的表现并不尽如人意,从日常的食品安全监督和食品安全知识宣传到突发事件的预警环节,均没有发挥出应有的作用。首先,中国奶业协会作为行业协会,事前没有尽到应尽的监督和宣传职能。在三鹿奶粉问题被媒体曝光之后也未见其身影,奶业协会的这种态度与作为既没有将行业带出危机,也没有让消费者得到安抚。其次,此次事件中虽然消费者协会只接到两例投诉,但从《消费者权益保护法》第 32条的规定看来,“投诉事项涉及商品和服务质量问题的,可以提请鉴定部门鉴定,鉴定部门应当告知鉴定结论”。“对损害消费者合法权益的行为,通过大众传播媒介予以揭露、批评”。消费者协会均未做到。

新闻媒体参与滞后。据报道,早在 2008年 3月,三鹿集团便陆续接到泌尿系统结石病患婴儿家长的投诉,到 9月 9日媒体首次报道“甘肃 14名婴儿因使用三鹿奶粉同患肾结石”,其间相隔有半年之久,期间只有《东方早报》明确指出是三鹿奶粉。纵观整个事件,媒体滞后的态度和模糊的报道,引发公众的质疑和不信任也是理所当然。

医疗机构监测机制缺失。医疗机构是食品安全问题的最先发现者。2008年 3月,南京儿童医院把 10例样本送至孙西钊处进行检验时,医疗机构应能发现问题。2008年 7月,接到医院报告的甘肃省卫生厅开始对三鹿奶粉问题进行最初调查。可以看出,目前医疗机构中尚缺乏有效的监测机制。当医院发现问题预兆时,并没有进一步将问题反映到有关部门以供调查。作为食品安全预警初期最重要的组织,医疗机构未能积极参与到食品安全预警中,这对食品安全突发事件预警的不利影响显而易见。

四、完善我国食品安全突发事件预警社会参与机制的政策建议

(一)构建食品安全预警信息平台,保障信息交流的及时准确

在食品安全突发事件预警中大致存在着两种信息,即食品安全信息和预警信息。政府应建立食品安全信息平台,与社会互动交流和进行信息发布。交流可通过电话、网络等多种渠道。这对食品安全的预警有积极意义:一方面,食品安全信息的交流是确保生产经营者、消费者、政府等获得信息、减少食品安全突发事件的关键因素。另一方面,社会在食品安全突发事件预警中的参与主要集中于预警信息采集环节,环节应尽可能减少,也即尽可能减少中间传递者,大大缩短信息传递时间。

作为食品安全突发事件预警社会参与的保障机制,食品安全预警信息平台至少能解决以下几个问题:一是消费者在商品交易中的信息不对称,二是公民在投诉或举报过程中因不清楚政府内部监督体系而不知道向何部门投诉,三是公民在投诉或举报过程中遇到部门相互推诿导致举报受阻。

目前我国尚没有一个统一的食品安全信息交流平台,虽然消费者协会的网站已经在信息发布和接受投诉方面做出了一些成绩,但很多食品安全问题并不适合到消费者协会投诉,例如医生在就诊过程中发现的与食品安全有关的问题。这样一个统一的食品安全信息交流平台将统一接受公民或基层自治组织等任何与食品安全有关的举报与情况反映,打破了部门疆界。对于政府而言,一是能降低获取信息的成本,二是方便了职责分配。此外,政府在通过该平台统一发布食品安全信息时,也避免了各部门单独发布可能出现的矛盾和冲突,从而在一定程度上保证了公信力。

(二)加强正向激励,完善食品安全预警社会参与的激励机制

为使食品安全预警社会参与主体对食品安全问题的揭露和反映有足够的积极性,必须建立一套针对参与主体的预警激励机制。预警激励机制覆盖公民、非营利组织以及医疗机构等各社会参与主体,目的在于方便社会主体参与,降低参与成本,调动其参与积极性。

在关于消费者维权的调查中,14.4%的被调查者有过食品卫生消费投诉的经历,遇到消费问题后,49.2%的受访者“直接找销售方协商”,“29.6%的人认为维权过程繁琐,26.7%的人认为维权效果达不到预期,25.5%的人认为维权成本太高,17.0%的人认为投诉渠道少”。①李欣悦、郭超:《三成受访者称消费维权“太繁琐”》,《新京报》2010年 3月 15日。从以上调查看来,消费者在自身利益受到损害时,大都最先直接找销售方协商解决问题,从食品安全预警角度来看,这很不利于信息的采集。要鼓励公民维权,对食品安全问题进行检举揭发,就必须构建一套激励机制:一是加强公众参与的宣传和教育。政府、消费者协会和其他非营利组织应加强宣传教育,提高公民维权意识。二是简化投诉和举报程序,提高举报奖励额度。从上文所提及的调查结果看来,很多人认为维权过程繁琐、维权成本太高。提高举报奖励额度能鼓励消费者及时举报,而简化投诉和举报程序则是从降低成本角度鼓励消费者投诉。三是确保社会参与的激励效应,保障消费者的利益得以实现,增强社会参与激励的宣传教育和示范效应。

(三)完善行业协会的建设,加强新闻媒体监督力度

重视发挥行业协会的职能,既要充分发挥其在政府和企业之间的桥梁作用,又要发挥其对于行业内部的监督作用。食品行业协会通过提供专业数据和技术的方式来帮助政府进行食品安全风险评估,进行风险监测计划制定,帮助进行食品安全标准制定等。同时,行业协会也要及时向社会提供有关食品安全的信息,以减少信息不对称带来的食品安全问题。

食品安全宣传和食品安全突发事件预警信息传播都离不开新闻媒体。在食品安全事件报道中,媒体占据了主导地位,几乎所有食品安全问题都由媒体在第一时间曝光。要在食品安全预警机制中加强各个参与主体的协作,充分发挥各个参与主体的优势,建立健全消费者普遍监督、行业协会专业支持、新闻媒体宣传教育和食品行业自主管制的立体监督体系,形成有机融和、良性互动的食品安全突发事件监测和预警网络。

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]A

]1003-4145[2011]05-0053-05

2011-02-14

詹承豫,中国政法大学政治与公共管理学院副教授,中国政法大学博士后,中国政法大学危机管理研究中心副主任;刘星宇,中国政法大学研究生。

国家自然科学基金重大项目“非常规突发事件应急管理的法制保障系统 (90924028)”;教育部人文社会科学研究青年项目“中国食品安全风险治理体制机制研究(09YJC810046)”。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)