船舶监督管理存在的问题及对策

2011-04-14交通运输部规划研究院郑学文王世伟

世界海运 2011年8期

交通运输部规划研究院郑学文王世伟

船舶监督管理存在的问题及对策

交通运输部规划研究院郑学文王世伟

通过分析目前国内在船舶监督管理方面存在的法律法规不健全、监管部门的考核机制不完善、监管工作信息化与科技应用水平不高以及监管队伍结构不合理等主要问题，研究并提出加强船舶监管工作的主要对策，为中国航运发展提供安全可靠的保障体系，促进航运业的健康有序发展。

船舶；监督管理；海事执法

水上运输具有较高风险性，在保护人命安全和水域环境、减少财产损失方面，作为海事监管工作的重要组成部分之一，船舶监督管理发挥着越来越大的作用。在科学发展观的指引下，如何转变经济发展方式，实现经济平稳较快发展的目标，水上运输将继续发挥重要作用。水上运输活动的安全主要涉及人、船、环境三方面影响因素，如何通过加强船舶监督管理实现水上运输活动的安全，是值得我们深入思考和探讨的问题。

随着我国水上运输行业的飞速发展，在新的经济社会发展形势下，船舶的安全监管工作面临新的压力和挑战。在船舶建造、船舶安全配员和船舶适航要求等诸多方面，对船舶自身的要求和管理要求日益提高。随着国际海事组织（IMO）大量新的国际公约、规则或修正案的制定和生效，对各缔约国的港口国监督工作的执行标准越来越严格，检查手段也越来越先进，监察力度逐渐加大。在新形势的要求下，各营运船舶的船旗国也必须承担应尽责任，切实履行有关公约和规则的要求，从而确保本国航运贸易的发展与全球航运业接轨，实现健康发展。当前，我国经济处在加快发展的重要阶段，航运业和船舶制造业也随之快速发展，截至2010年底，我国拥有水上运输船舶达到17.84万艘，净载重量达18 010.86万t。2010年全年内河、沿海和远洋运输完成的货运量分别为18.86亿t、13.23亿t和5.81亿t。快速发展的水上运输使海事部门的监管任务大幅增加，在新时期的发展形势下，能否切实履行交通运输部党组提出的“三个服务”的要求，促进水上交通运输又好又快发展，对海事部门的监管工作是一个新的挑战。

一、中国在船舶监督管理工作中应当解决的主要问题

应当清醒地认识到，我国在船舶监督管理方面与发达国家相比还存在一定的差距，还存在以下几个方面的主要问题亟待解决：一是法律法规不健全。一些国际公约的义务性条款在国内化过程中缺少制度性安排，责任不清，程序不明；部分制度性文件过于陈旧，层次偏低。二是针对监管部门的考核评估机制不完善。由于海事部门对于船舶监管工作的执行情况缺乏评估和督查环节，造成一些单位监管越位或缺位现象时有发生，影响了政策、法规的贯彻执行力度。三是信息化和科技应用水平有待提高。船舶监管信息化工作仍处于转型时期，历史数据和信息质量低，而新的数据信息尚未形成规模。先进的科技手段应用于船舶监督管理的理念尚未完全统一，应用程度和效果不明显。四是监管队伍结构不尽合理。船舶监管队伍中人员流动快，但后备人才储备计划不系统，人才培养机制不健全，适任考核不完善，缺乏领军人才。

二、加强船舶监督管理工作的对策

1.加强基层海事执法管理

（1）加强对涉水工程和重大活动的船舶管理。在辖区内有重大、特殊工程或水上活动时，基层海事处执法人员应做好相关水域的安全保障工作。基层海事部门应当在有关行政许可的要求下，按职责严格审批辖区水域内的水上水下施工作业及活动，根据不同工程活动的特点，制定管理制度和规则办法，主动作为，监管前移，作好重点工程的安全保障工作。由于水上交通运输涉及监管面较广、船舶交通复杂，基层海事执法人员应当加强与工程建设方或活动组织方、其他相关管理部门及地方政府之间的沟通协作，科学制订船舶安全预案和航运安全保障方案，合理划定水上安全施工作业区或水上活动区，根据需要建立航行警戒区，并广泛利用各类媒体进行航行通（警）告的发布和公告。针对影响重大的工程建设及水上活动，基层海事部门应当指定专人负责监督和管理，确保该水域船舶通航安全。

（2）加强船舶配员的管理。基层海事处执法人员应对监管船舶的配员情况定期进行检查，防止船舶配员不适任或者伪造相关证件等情况发生，确保船舶配员安全。在针对持假证上岗等违法行为的整治过程中，首先应该做好宣传教育工作，海事部门可以向各船公司、航运管理机构和船员发放宣传材料，通过网络等媒体形式开展宣传工作。在有关法规的要求下，基层海事机构应当通过派出海巡艇登临检查、在船舶靠泊码头及船闸处登船检查等方式，加强对辖区水域船舶配员及应持证书的检查，严格查处持假证上岗的违法行为。此外，为了提高检查效果和服务水平，应当重视对基层海事处相关执法人员的教育培训工作，从检查方式、管理程序、处罚规定和准则、鉴别假证的方法等方面提高海事基层执法人员的执法能力。

（3）重点加强对油船、危险品运输船等船舶的管理。油船、危险品船作为水上交通安全监管的重点对象，基层海事处执法人员尤其应当重视对上述船舶的监管工作。海事执法人员应当依据辖区水域内的油品、危险品运输的特点和发展趋势，制定并出台相应的检查规则和管理办法，规范危险货物运输船舶的申报流程，提高签证标准，针对集装箱载运危险品，坚持“先申报、后监督装箱、最后严格管理签证”的方针政策，确保在海事执法人员的现场监督下进行危险品装卸作业。针对油船运输，执法人员应当加强对船舶适航性的安全检查，例如消防设备的数量和布置是否符合安全标准，洒水降温系统是否正常可用，油船载重量是否超过安全标准等。同时应当针对油品、危险品的不同特性，制订完备的应急反应预案，以有效应对船舶运输过程中可能出现的油品、危险品险情。

（4）加强对渡口渡船和旅游观光船艇的管理。对于辖区内存在渡口和水上观光旅游项目的基层海事处，相关执法人员必须重视并加强对渡口渡船和旅游观光船艇的监督管理，可以通过视频监控系统（CCTV）的远程监视与执法人员现场监管相结合，提高安全意识，增强执法人员责任感，不断提升渡船和旅游观光船艇的安全检查力度，避免群死群伤等水上事故的发生。基层海事部门应当积极协调地方政府及渡口营运方和旅游主办部门，有效落实渡口和旅游观光船艇的安全监督管理责任制，切实提升渡口及水上旅游安全。

（5）提高船舶监管信息化和科技的应用水平。通过先进科技的应用，缩小国内和国际航行船舶在船舶航行安全技术水平上的差距，及时引进国际上成熟的设备技术标准，加速推进先进科技在国内航行船舶上的应用。稳步推进船舶电子签证的应用工作，认真总结并改进船舶“一卡通”的功能，提高船舶签证效能。

2.加强对地方船公司的监督管理

（1）航运管理部门必须严格把关，切实履行组建新公司的审批程序，重点考虑新建船公司以下几个因素：一是公司的上层管理人员的综合素质情况，如文化程度、专业技能、管理经验和工作经历等；二是必须认真考核公司的船员情况，船公司应该配备公司运营所需要的适任的船员，确保船员的素质和数量；三是所购船舶的船龄等基本船况应满足《老旧船舶管理规定》等相关要求，避免老龄船舶超期营运。

（2）在船舶监督管理过程中，船舶检验部门严格履行应尽职责。在船舶入级检验、年检等检查过程中，船检部门应该遵循“公平、公开、廉洁”的基本原则，严格按照有关规范及标准要求，核查船舶的安全状况是否满足营运要求，保证检查力度。

（3）海事管理部门应严格管理船舶登记制度和安全检查制度。特别是在对老龄船舶和二手船的管理方面，海事主管机关必须严格审查，对于不符合规定和标准的老旧船舶，除取得船舶安检部门颁发的特别证明外，一律不准其登记注册。对于技术状况较差、不能满足营运安全要求的船舶，应当禁止其继续从事营运行为。海事部门应该重点加强对地方船公司老旧船舶的船体强度、动力装置、应急消防设备、救生设备等方面的检查工作，相关检查人员一旦发现船舶存在缺陷，应该立即责令其限期纠正。海事管理部门还应当建立老旧船舶管理数据库，针对重点监管船舶建立管理档案，实现对老旧船舶等重点监管船舶的跟踪管理。

3.加强对“黑名单”船舶的监督管理

（1）加强登船检查。各海事机构应对到港的重点跟踪船舶实行严格的船舶安全检查，且不必受有关6个月不再安全检查的限制。实施检查时，可适当增加登船检查人员。首先应复查前期检查时发现的缺陷是否已经纠正和妥善处理，对于新发现的问题应根据具体情况从严处理。对于按照要求应当在开航前纠正的缺陷，必须在开航前进行复查，经检查合格后方可允许开航。对未能按海事机构要求纠正缺陷或发现其他违规行为的，应根据有关规定进行严肃处理。

（2）严把签证监督关。海事管理机构应该从源头上做好签证的把关工作，认真检查船舶应当携带的相关证书和证件。对于重点跟踪船舶，应该及时向上级汇报，并派遣执法人员对其进行全面检查。如果检查结果不符合规定，而船舶未及时对相关缺陷进行整改，海事机关不得审批其签证。

（3）密切跟踪船舶动态。综合运用船舶自动识别系统（AIS）、船舶交通管理系统（VTS）、船舶远程识别与跟踪系统（LRIT）等现代化船舶监控技术以及电话、传真等传统手段，加强对进出监管水域的船舶动态的掌握和实时跟踪。被列为重点跟踪船舶的有关船舶应当主动提前向海事主管部门报告其进出港动态，海事部门可以利用甚高频通信系统（VHF）等通信手段保持与有关船舶的通信沟通，实现对船舶的全方位监督和管理。