公务员薪酬标准确定的原则

张 亚

(淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安 223300)

【管理学】

公务员薪酬标准确定的原则

张 亚

(淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安 223300)

公务员薪酬标准的高低，影响着经济社会的稳定和全面发展。明确公务员薪酬决定的原则对于薪酬确定、调整机制的改革或完善影响极大。为了适应市场经济的发展，促进社会公正，我们应坚持公务员薪酬确定和调整的根本性原则、时代性原则和操作性原则。

市场经济;社会公正;根本性原则;时代性原则;操作性原则

公务员薪酬标准的高低，既影响着经济效率，又影响着社会公平;既影响着经济社会的稳定，又影响着经济社会的全面发展。在当今中国，由于社会机制具有较强的官本位特性，公务员薪酬标准的高低及其确定的原则与机制，对经济社会的影响特别巨大。我们应对公务员薪酬标准确定的原则，特别是操作性原则作具体的分析。

一、公务员薪酬确定的根本性原则和时代性原则

在任何国家，合理的公务员薪酬标准的确定和调整，都必然是符合本国实际的。我国是一个发展中大国，国内的社会矛盾复杂多样，既有传统社会的矛盾，又有现代社会的矛盾，还有社会转型过程的矛盾;既有工业化过程中和商品经济、市场经济发展过程中的矛盾，又有基于或受制于传统经济的中国社会特有的矛盾;既有封闭社会中的矛盾，又有开放社会中的矛盾;更有各种矛盾之间的极为复杂的矛盾。这些矛盾又决定了在西方发达国家影响下，国内不平衡发展的特殊性，特别是经济社会二元或多元结构的特殊性，这也就决定了利益群体结构和规模变化的特殊性，决定着社会矛盾的特殊性，决定着中国公务员制度、特别是公务员薪酬制度形成路径的特殊性。中国社会的特殊性决定了中国公务员薪酬标准的确定和调整必须坚持从本国实际出发这个根本性原则。

强调特殊性，绝不是要否定普遍性。虽然中国社会有其特殊性，但也存在各国工业化、市场经济发展的共性。中国社会的特殊性，包含着大量的处于较为低级发展阶段的特殊性，这与西方社会的特定历史发展阶段具有相似性。中国社会和西方社会虽然具有多方面的差异，但西方公务员制度，包括薪酬制度的一般原则，在中国也是相似的。西方国家经济社会的发展，和我国比较，具有先行性，其国家行政官员和各类公务人员薪酬制度的建立、健全均走在世界的前列，西方社会关于公务员薪酬标准的确定原则和形成、调节机制，包含着对规律的揭示和对规律的遵循，我们不仅可以学习，而且必须学习。

从中国的实际出发，借鉴西方国家的理论和经验，公务员薪酬标准的确定应特别注意遵循时代性原则。社会主义市场经济是中国公务员制度、特别是公务员薪酬制度确立的深层基础。从这个实际出发，公务员薪酬决定就应当而且必须坚持社会主义原则和市场经济原则。社会主义原则和市场经济原则是公务员薪酬确定所必须坚持的时代性原则。

(一)坚持市场经济原则。

坚持以市场标准作为衡量公务员薪酬高低的基本标准，就是要借助于市场机制进行分析、判断与操作。公务员的薪酬水平应围绕人才市场的均衡工资(薪酬)调整。衡量薪酬高低的基本标准就是人才市场的供求关系，就是人才的流动方向和流量大小。如果公务员岗位招不到所需人才，或人才大量流出，大体可说，公务员薪酬低了;如果公务员岗位竞争过于激烈，大体可说，公务员收入高了。当前，关于公务员的收入水平的高低判断，人们看法不一。我们认为，任何较为全面的分析都必须结合市场状况进行，和市场相分离的或不能较好地解释市场基本状况的分析，都是错误的或有着重大缺陷的。而市场已通过持续多年的、不断升温的“公务员热”对公务员收入较低的观点作出了基本否定。

坚持市场经济原则，就必须提高人们走进市场，从事商品生产和经营的积极性。引导人们都想去当官的政策、制度绝不是好政策、好制度。引导人们都想去当官的薪酬政策和薪酬制度也绝不是好的薪酬政策、好的薪酬制度。“博士、硕士，学外语、学化学的，都在机关里做些收收发发的工作。600万大学生都去考公务员，都吃财政，不创造生产力，这意味着社会的倒退。”［1］

坚持市场经济原则，要求坚决削弱官本位体制和官本位观念，任何强化官本位体制和官本位因素的政策、措施，都会强化超经济强制，影响公平竞争，都会阻碍市场经济体制的完善，都会抑制工商业的发展，阻碍生产力的发展，都是倒退的政策、措施。在市场经济中，在一定意义上可以说，金钱不仅代表经济价值，而且衡量社会价值;金钱的投向影响社会的导向。过高的公务员薪酬水平，既会固化官本位体制、强化官本位观念，又会影响人才对各个产业、各种职业的选择，影响科学技术的创新、发展，还会阻碍社会物质资源的合理配置，影响社会财富的合理分配，甚至引发一系列社会问题。因此，在公务员薪酬标准的确定方面，在当前，就是必须严控公务员的薪酬水平。

(二)坚持社会主义原则。

一是要坚持社会平等、公平和正义，这是各种社会主义的共同要求或共有涵义。二是要坚持公有制原则，这是科学社会主义的基本内容和要求之一。三是要坚持有利于经济社会全面发展原则，这是社会主义的根本性要求。(1)遵循社会平等、公正的要求，就社会主义一般来说，人们的收入差距不应过大;就科学社会主义来说，要实现人们政治地位和经济利益的平等，要实现共同富裕。经济领域的公正、平等，既是整个社会公正、平等的基础，又是其最重要的内容和表现。收入分配领域的公正、平等不等于收入平均，但要求控制收入差距，防止两极分化。公务员薪酬标准的确定，应对社会收入分配起积极的导向作用，应符合公平、平等原则，绝不能搞官僚特权。(2)坚持公有制，就必须坚持人民主人原则。为此，就应特别强调民主精神的贯彻和民主制度的完善。民主是社会公正、正义和平等的保证。人民主人原则主要体现在公务员薪酬标准的决定或调整过程中。在我国，共产党是执政党，公务员、特别是高级官员以共产党员为主，因此，公务员薪酬标准的确定，还应体现共产党员超于普通群众的先进性，体现为人民服务这一党的宗旨，体现公务员的献身精神。因此，对于公务员薪酬的标准，从水平高低的确定方面说，应当中等;从调整时间的先后顺序说，应当偏后;从确定、调整的决定主体说，应当是人民，应当是各级人大，应当尊重民意，而不应是官员、公仆，不应是各级政府，不应由政府自行决定。(3)从经济社会发展的要求来说，公务员薪酬标准的确定，应当有利于鼓励人才向生产经营领域流动，鼓励人们从事科学研究，钻研生产技术，而不能激发人们为追逐名利、甚至是谋取特权纷纷竞考公务员。公务员薪酬标准的确定，不仅应考虑人才、人力资源在各项事业中的配置，还应控制行政性支出，保证各项事业中财政经费的投入，从而促进各项事业的协调、均衡发展。经济社会的全面发展，同样要求坚决削弱官本位体制和官本位观念，任何维护、强化官本位体制和官本位因素的政策、措施，都是在维护特权，都会侵蚀人民的权利，影响社会财富的合理分配，都会导致资源，特别是人才、人力资源配置状况的恶化，影响经济社会的全面发展、进步，甚至激化社会矛盾，影响社会稳定。

一种合理的制度，既应该保证结果的公平合理，更应该保证程序、过程的公平合理。公务员的薪酬，应当实行“阳光工资”，但如没有阳光的程序和过程，就不能保证阳光的结果，就不能保证结果的公平和正义。民主是阳光照耀的保证。

二、公务员薪酬标准决定的操作性原则

依据或基于根本性原则和时代性原则，在公务员薪酬标准决定的过程中，我们特别强调要遵循这样一些操作性原则。

(一)企业为本原则。企业是最基本的市场主体，是社会生产力的基本载体，也是最主要的创新主体，坚持市场经济原则，就必须坚持以企业为本。公务员薪酬标准的确定和调整，既要考虑作为生产经营者的企业的负担，又要考虑企业对人才的需要。为此，就要坚持分配引导，通过合理的社会分配制度来引导优质经济社会资源特别是人力资源向生产经营领域流动，以最大限度满足生产、经营和创新的需要。作为社会分配制度一个重要方面的公务员薪酬制度，当然要服从于、服务于这个目标。为此，公务员薪酬标准就不应过高。这在行政机构和行政人员膨胀的今天，更是如此。

(二)薪酬标准平均水平原则。坚持企业为本原则，公务员薪酬标准的确定和调整就应以企业为准，与企业持平，坚持平均水平原则。有人提出应高薪养廉，我们不赞成。因为:(1)这不符合经济社会全面发展的要求。各项制度的改革、完善都应当有利于推进经济的可持续发展和社会的公平公正。公务员的薪酬政策，应当体现收入分配的合理性，通过官员特权的逐步减少、减弱来引领社会公平的发展;(2)这缺乏标准确定的依据。高薪之高是相对而言的，公务员的高薪之高没有客观依据。人们的欲望具有无限性，没有最高，只有更高。面对不断追求更高薪酬的官员，薪酬再增加也不可能达到“高薪”标准，也不足以“养廉”。官员的廉洁，绝不能靠高薪，而只能靠制度、靠民主;(3)这缺乏财力支撑。我国经济发展水平仍然较低，国家的财力十分紧张，公务员实行高薪酬会导致行政开支的增加，必然会加重纳税人的负担，影响经济的发展;必然会挤占其他方面的经费，影响各项社会事业的全面发展，影响整个经济社会的可持续发展;(4)这必然会影响行政规模和结构的合理化，因为公务员薪酬越高，进入动力越强，退出阻力越大;(5)这违背了社会主义原则和共产党的宗旨。官员高薪、高待遇制度实质就是在维护“官本位”。官本位属于封建主义，只有削弱官本位，才能彰显社会主义，才能体现共产党的先进性;(6)实践已证明“高薪养廉”制度、政策的无效与危害。无效，是指没有起到积极作用;危害，是指由此引发出一系列经济社会的矛盾，甚至是极为严重的矛盾。

(三)企业标准原则。如何确定薪酬的平均水平?我们可以学习借鉴美国的经验，将政府职位和企业职位作出等级划分，在此基础上作出政府职位与企业职位对比的参照体系［2］。借鉴国外的经验，从中国的实际出发，我们应特别强调这样几个方面:(1)薪酬水平的平均，不应是全体从业人员收入的平均，而应以企业雇员(职工)的平均收入为标准。中国经济社会具有较为明显的二元结构特征。农业从业人员数量庞大，其文化层次总体较低，和公务员相比，具有较为明显的差距，其收入水平不应成为公务员收入的参照标准。企业主、自由职业者、个体经营者等，不具有雇员性质，其收入不是薪酬收入，不应成为公务员薪酬水平的参照标准;(2)企业高管虽属于企业雇员，但其收入通常与企业的经营状况直接挂钩，具有极强的经营收入性质，而其收入中又往往包含大量的资本性收入，因而也不应参与职工收入的平均;(3)我国垄断企业职工的薪酬水平往往畸高，极不合理，应当加以纠正，因此不能参与职工收入的平均，作为公务员薪酬水平的参照标准。参与平均的企业应是竞争性企业，包括国企、民企和外企;(4)企业职工中的大量操作工人，文化层次较低，薪酬水平也普遍较低，不应作为公务员的薪酬参照标准，作为标准参与者的应是企业的工程技术人员和中低层管理者。而操作工人的薪酬水平应成为行政部门的非公务员性质的工作人员薪酬水平的参照标准。

(四)薪酬调整滞后原则。公务员薪酬水平的提高应坚持滞后原则，即后于其他部门的薪酬调整。(1)从社会主义原则和市场经济原则的贯彻方面说，公务员的薪酬决定必须反对“官本位”。公务员薪酬先调，其他部门再以其为准调整，这就是收入分配方面的“官本位”;而以其他部门雇员的薪酬为标准，这就是“民本位”。坚持“民本位”，就应坚持“先民后官”原则，即坚持公务员薪酬调整滞后原则。(2)从社会分配层次方面说，企业雇员的薪酬总体上属于初次分配，公务员的薪酬则具有较强的再分配属性，再分配应后于初次分配。(3)从操作方面说，公务员的薪酬应坚持平均水平，企业雇员的薪酬水平是公务员薪酬水平确定的依据。依据、标准应当在先，公务员的薪酬调整应当在后。(4)从结果方面看，我国社会仍处在工业化的过程中，还未到达刘易斯拐点，工人的工资增长还未进入高速增长期，如果公务员薪酬先行增加，不会引领工人工资的相应增加，从而导致公务员与工人之间的薪酬差距扩大，引发社会矛盾。

(五)财政支出比重合理原则。公务员的薪酬总额在财政支出中应当有一个较为合理的比重。这是从经济发展、财政收入的实际出发，从薪酬总量方面对公务员薪酬标准的约束。如果薪酬比重过高，财政吃紧，必然要求增加税收，导致企业的负担加重和广大居民可支配收入的减少。如果薪酬比重过高，必然导致财政赤字增加，公务员薪酬增加导致行政支出增加所造成的财政赤字，不利于经济社会的长期发展，是劣性的财政赤字。坚持财政支出比重合理原则，要求对财政收入的增长有一个较为正确、准确的预期，如，大规模的土地收入只能存在于一个特定的时期，缺乏长期持续性。依赖于土地及与土地相关的收入的财政增长，而大幅度提高公务员薪酬标准，是不得当的。

(六)减员提薪原则。公务员大幅度加薪应以公务员的减少为前提。应当先减员，再加薪。随着改革的深化，一方面，由计划经济的大政府向市场经济的小政府转变，公务员也必须减少;另一方面，由于现代市场经济的管理、调控要求与整个经济社会全面发展对管理的要求越来越高，公务员又有增加的压力。在官本位传统严重的条件下，如果我们不下决心控制公务员数量，则必然导致:该减的没有减，或减不到位，而需要增的则超前增、超速增，从而公务员规模不断膨胀，且膨胀速度远远快于经济增长的速度。这样，即使公务员的人均薪酬不变，总行政支出就已大大增加，财政已不堪重负。如果公务员再大幅度加薪，财政压力之大就可想而知了。因此，公务员加薪的前提是公务员人数(绝对或相对)的减少。在中国行政性支出膨胀的条件下，坚持这一原则更为重要。要严控公务员的薪酬总额，公务员加薪应以公务员的减少为前提，而公务员的减少又必须以控制薪酬水平为手段。

(七)小幅调整和多方面协调原则。(1)小幅调整。在社会矛盾极为复杂，对公务员薪酬变化较为敏感的情况下，公务员薪酬标准的调整一定要坚持小幅度原则。这既有利于减少震荡，缓和矛盾，又有利于及时调整、解决问题。有些人喜欢搞“一步到位”，他们往往忽略了这样两个问题:一是一步到位的调整，其幅度通常较大，往往会导致新的问题和新的矛盾产生，导致较大的震荡;二是到位的“位”在哪里是不确定的，在一个动态的社会中，在改革的过程，各种关系都处在较为频繁的调整、磨合过程中，各个方面的“位”应在何处仍在探索。一步到位不可能，只能逐步向应到之位逼近。(2)多方面协调。任何制度、政策、措施都有负面作用，其调整、变化都会导致原有平衡的变化或破坏，在一部分人感到满意时，往往又导致另一部分人的不满。在官本位较为普遍、较为严重的社会中，官动则意味着本动，本动则必然导致整个社会动。公务员薪酬的变化，往往是牵一发而动全身，影响巨大。因此，一定要注意多方面协调、多种措施配套。如公务员的薪酬，特别是养老金增加的同时或增加后必须要增加事业单位和企业人员的薪酬，特别是养老金。否则，在企业退休职工养老金本来就很低的条件下，公务员退休金的增加则进一步扩大了二者之间的差距，使得不合理的状况更加严重。坚持多方面协调原则，不仅关系到平衡问题，也关系到社会公平问题，还关系到财政负担问题。在公务员薪酬调节机制不健全、不完善的条件下，特别是民主决策机制未健全的条件下，更要强调小幅调整和多方面协调原则。

(八)公众参与原则。公务员的薪酬标准问题，关系到经济社会的发展进步，关系到公众的利益。公众的参与，既是权利，也是义务。公务员的薪酬，源于国家的财政支出，公务员作为国家、政府的雇员，其薪酬理应由公众这个“主人”、纳税人决定。公众参与是公民素质提高、社会进步的内容和体现，而公众参与的程度、内容、形式，也是社会民主状况或进步的体现。每个利益群体都有为了自身利益而参与社会博弈的权利，公众的广泛参与是不同利益群体为维护自身利益而相互博弈的基本途径、重要保证。公众参与主要通过两条途径实现:一是参与争议，即公众对公务员薪酬标准决定的原则、薪酬水平、调整方案和具体措施，以及公务员薪酬标准决定的制度、机制、规范的制定进行较为广泛的、深入的讨论、争论。为此，政府及相关部门应提供渠道，保证时间。应提前公布薪酬标准决定、调整和制度建立的方案，并说明理由、原则，以便于人们发表意见，深入分析、讨论、争论;二是参与决定，即公众必须参与公务员薪酬标准调整方案和公务员薪酬标准调整制度的决定。为此，实施何种方案，建立什么样的制度，不能仅由行政部门说了算，必须要得到代表主人意志的人民代表大会或人大常委会批准。作为建立和完善公务员薪酬标准决定或调整程序、机制的制度的决定权只能是人民代表大会，公务员薪酬标准调整的总体方案可以经人民代表大会授权，交人大常委会讨论、决定是否通过，而行政部门的职责则是提出或修改方案，并在人大通过后制定实施细则。

(九)市场博弈与政治博弈相结合原则。公务员的薪酬，从分配角度说，具有初次分配和再次分配两重性。一方面，在市场经济中，公务员属于第三产业中的就业人员，其薪酬，属于社会收入的初次分配，应当通过市场机制实现，其薪酬水平应当由市场的供求关系，即市场博弈来决定。虽然市场机制有着诸多缺陷，但毕竟较为客观，较易为人们所接受。另一方面，作为政府雇员，公务员的薪酬由各级财政支付，又属于社会收入的再次分配，其薪酬水平的高低又必然受政治博弈的影响，或者说直接由政治博弈所决定。公务员薪酬的相对水平既是社会各阶层相对地位的重要表现，又对社会各阶层的地位产生重大影响，必须高度关注。所以，公务员薪酬标准的确定，应当坚持市场博弈与政治博弈相结合原则，即坚持市场标准和民意支撑或公众允许、同意的统一。坚持市场标准，就要坚持企业标准原则;坚持公众允许，就要建立、健全机制，按照程序，交由人民决定。

(十)薪酬形式规范、透明、公开原则。薪酬包括工资、补贴和福利。薪酬形式的规范、透明、公开，是基本的操作性原则。规范，是比较分析的前提或基础。只有规范，才可能保证信息的准确、完整;只有规范，才能对不同产业、部门、单位之间的薪酬水平作出较为准确的比较。透明，这是薪酬(特别是福利)规范的要求，既是规范的内容，也是规范的保证，更是比较分析的前提条件。公开，这不仅是对公务员，特别是领导干部实施有效监督的前提，也是薪酬信息准确、完整的保证。

(十一)程序法定原则。公务员薪酬标准确定或调整的程序应当通过严格、明确的法律加以规范。这既是公务员薪酬确定或调整规范有序的保证，又是其他一系列原则、特别是公众参与原则得以有效贯彻的保证。坚持程序法定，就要通过法律来规范公务员薪酬标准决定或调整的全过程，包括各个方面和各个环节，包括各个利益相关方的权力、权利、义务、职责的界定，特别是权力机关和行政部门的权力和职责。这是公众决策参与权的保证。

西方发达国家普遍对公务员薪酬标准调整程序有着较为明确的法律规定，如美国的《公务员制度改革法》就明确规定:人事管理局、行政管理与预算局和劳工部每年对全国各地私营企业的工资水平进行深入的调查，并把调查结果拿来同公务员的工资水平进行比较，据此向国会及总统提出调整公务员工资的建议，经国会批准，总统发布行政命令实施，从而确保中、低公务员的工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相当［3］。坚持程序法定原则就应深入分析研究和学习借鉴西方国家的经验。

［1］王雷．大学生都考公务员是社会倒退［N］．都市快报，2009-03-11．

［2］刘植荣．美国公务员的工资制度［N］．中国改革报，2006-06-02．

［3］谈炳和．国外公务员的薪酬待遇［J］．当代世界，2008(1)．

Abstract:The public servant's salary level has a great influence upon the stability and overall development of economy and society and also has an impact on the decision;reform and improvement of salary readjust system．In order to adapt to the market economy and promote social justice， we should insist on the fundamental principles， epochal principles and operational principles of salary standard determination of public servant．

Key words:market economy;social justice;fundamental principles;operational principles

Scientific Concept of Development from the Perspective of Capital Critique—Based on of Marx's Economic Philosophy Manuscripts of 1844

HE Jian-jin

(Philosophy Department， Fujian Provincial Committee Party School， Fuzhou， Fujian 350012， China)

Socialism with Chinese characteristics has a close relationship with the return and growth of capital in China．To implement the scientific concept of development， we must confront the problem of scientifically controlling the capital．In Economic and Philosophical Manuscripts of 1844，Marx criticized the three old philosophical thinking of treating capital:Object-oriented thinking， intuitive thinking， purely spiritual abstract thinking， and he established his own unique understanding of the capital that is to understand the capital from the human perceptual activities and practical activities．Contemporary Chinese society exist the problem of underdevelopment and abnormal development， and the three heterogeneity problems of pre-modern， modern， postmodern concurrent．In order to implement the scientific concept of development， we must reject any abstract positive or negative to modern basic principles under the guidance of the capital， against the eternal capital theory and capital theory of evil， and we must oppose the thinking that the capital is eternal or evil．

socialism with Chinese characteristics;capital;national economics;scientific concept of development

The Philosophical Starting Point of Marx's Scientific Integration Theory—Theses on Feuerbach

TAN Yang-fang

(Research School of Marxism，Chinese Academy of Social Research，Beijing 100732，China)

Abstract:This article lists Marx's integration thinking of natural science and humanities and social science from Theses on Feuerbach．From the following three aspects:as natural existence， human is motile;as objectivity existence， human is passive;as social existence， human is the unity of motility and passivity， this article explains that Theses on Feuerbach is the philosophical starting point of Marx's integration theory of natural sciences and the humanities and social sciences．

Key words:Marx;Natural Science;Humanities and Social Sciences;integration;starting point

Should Scientist Bear Responsibility for the Misuse， Abuse， or Vicious Use of Science

LI Xing-min

(Association for the Journal of Dialectics of Nature， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China)

Abstract:On the basis of defining concepts of misuse， abuse， and vicious use of science， and of comparing two opposite views and their reasons whether scientists should bear responsibility for them or not，this paper shows men should not force scientists into bearing direct responsibility for bad uses(by others)．But scientists must possess with a sense of responsibility and a spirit of self-regulation in the scientific researches， and they have to do something．Scientific community should regulate or constrain the scientific researches with a high sense of social responsibility and consciousness， or by taking the necessary preventive measures，or laying down the related rules．The paper finally discusses the ways to resolve misuse， abuse， and vicious use of science．

Key words:scientist;science;misuse;abuse;vicious use;responsibility

Various Researches in Quantum Gravity

WU Xin-zhong

(Department of Scientific History， Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200240， China)

Abstract:Relativity theory and quantum theory are uncompleted physics revolution in 20th century，and quantum gravity is the most difficult physics question in the 21st century．There are three roads to quantum gravity．The first is superstring theory that originated from quantum field theory， and it regards fundamental particles as vibrating strings， while supergravity is non-renormalized and string theory is difficult to understand cosmological inflation．The second is loop quantum gravity that regards space-time as discrete．The third is like Roger Penrose's twister theory that regards causality as fundamental．However， loop quantum gravity and twister theory are difficult to combine with quantum field theory．

Key words:superstring;loop quantum gravity;twister theory

The Salary Standard Principles of Public Servant

ZHANG Ya

(School of Politics and Public Administration， Huaiyin Normal University， Huai＇an， Jiangsu 223001， China)

D035 < class="emphasis_bold">文献标识码:A

A

1007-8444(2011)05-0601-05

2011-05-10

张亚(1951-)男，江苏泗阳人，教授，主要从事政治学、行政学研究。

责任编辑:王荣江