新农村建设视野下的农民政治参与能力拓展路径探析

2011-04-13祝全永

华南理工大学学报(社会科学版) 2011年4期

祝全永

(华南理工大学思想政治学院，广东广州 510640)

一、当前我国新农村建设亟需拓展农民政治参与能力

我国是一个农业大国，农民占我国人口的绝大多数。从宏观整体的视野来看，中国农业、农村和农民的“三农”变迁是中国社会最深刻的变化，是最有历史意义的变迁。而农民的变迁才是其中“变迁之最”。崭新的21世纪中国政治发展能否取得实质性的成果，在很大程度上取决于中国农村基层民主政治能否取得真正的发展，取决于中国农民政治参与行为和政治参与能力的拓展程度和水平。所谓“农民政治参与”，是指农民为了实现自身的利益与要求，通过各种合法和非法的方式和渠道以影响政治过程的行为。改革开放30年来中国农村基层民主政治建设实践表明，农民的政治参与意识明显增强，通过选举活动、接触活动、信访活动、投诉活动、行政诉讼等方法和手段积极参与政治，极大地推进了中国特色社会主义民主政治的持续快速健康发展。然而，当前我国农民政治参与的程度和水平仍然很低，但是比较以前有显著提高，主要表现为基本上是手段性参与，非制度化参与有扩大的危险，非制度化参与、抗议性参与和暴力参与往往合而为一。[1]251-255由于中国农民的现代化历程还比较短暂，再加上种种因素的制约，当前中国农民的政治参与不可避免会存在一些问题。农民政治参与中存在的问题，不仅仅是破坏乡村民主，更重要的是会危及到农村乃至整个社会的稳定与发展。恰如当代美国政治学家塞缪尔·亨廷顿所指出的那样：“政治现代性的来源是城市，政治安定的来源是农村”。“倘若政府要享有一点点安宁，这就需要农村的实质性支持。如果一个政府没能得到农村的支持，就没有安定的可能性。[2]256-257邓小平同志亦曾指出：“农村人口占我国人口的百分之八十，整个政治局势就不稳定。”[3]237

中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”[4]8农民是新农村建设的主体力量和直接受益者，对基层民主有直接认同感，只有充分尊重农民意愿，真正树立农民主体地位，切实保护和落实农民政治权利，社会主义新农村建设才会拥有永不枯竭的力量源泉。反之，如果削弱农民新农村建设中的主体地位，削减农民新农村建设中的主体作用，导致“政府热而农民冷”的现象，新农村建设只会流于形式，最终无疾而终。只有让农民把新农村建设当作他们自己的事业来做，才能使新农村建设爆发出真正强大而持久的生命活力。譬如，韩国“新村运动”就特别注重积极主动创造性地激发农民的主体作用。韩国“新村运动”的历史经验表明，只有农村建设实现了安置由“从上到下”到“由下到上”的转变，实现了由“外发”到“内发”的转变，农村建设才能迸发持久而富有创造性的生命活力。

由上可知，“管理民主”是当前我国建设社会主义新农村的基本目标和要求之一，也是我国建设新农村的体制保障。而要真正实现农村管理民主，积极发挥农民的主体作用，主动推进农村基层民主政治建设，当务之急是规范推进农民的政治参与行为，提升拓展农民的政治参与能力。

二、当前制约我国农民政治参与能力拓展的因素分析

当前制约我国农民政治参与能力的因素主要有政治参与主体因素、客体因素和社会环境因素。

(一)制约农民政治参与能力拓展的主体因素

农民是新农村建设的主体，稳步推进新农村建设的关键在于农民是否具有主体意识以及积极进取的政治参与行为和政治参与能力。那么如何才能真正确立规范农民的主体地位，培育增强农民的主体意识，积极发挥农民的主体作用，从而规范推进农民的政治参与行为，积极提升拓展农民的政治参与能力呢？

首先，我们必须了解农民真实的主体意识以及实际的政治参与行为。农民的主体意识包括农民对新农村建设重要性、长期性的感知(新农村建设感知)，如何发展现代农业、成为新型农民等的基本知识(新农村建设认知)，以及自觉承担建设新农村义务的责任意识(新农村建设意识)。农民的政治参与行为是指农民从项目选择到项目实施，以及项目成果分享这一全过程的介入，即政治参与行为既包括项目实施前的决策行为，项目实施中的执行行为，还包括对项目的评估以及项目发展所取得成果的分享行为(简称项目实施后的维权行为)。[5]138-139

其次，我们必须根据农村人口统计特征对农民进行细分，判断农民的主体意识与政治参与行为，并分析农民的主体意识与政治参与行为的影响因素。在此基础上，根据农民主体意识与政治参与行为的总体状况和内部差异，对特定的农民采取特定的引导政策。[5]138-139政策的科学制定和合理实施有助于实现以较低的政策成本获得较好的政策收益，也是提高政策有效性的根本途径。因此，对农民的主体意识与政治参与行为进行测度和分析是必要的。譬如，近年来，一些学者对我国农民主体意识与政治参与行为进行了调查研究，但多数研究仅是对农民主体意识与政治参与行为的现状进行一般性描述。但是，正如上文所引用的参考材料显示，西南大学经济管理学院王钊和邓宗兵教授在对重庆市新农村建设进行实地调查的基础上，根据调查数据从新农村建设感知、新农村建设认知、新农村建设意识、项目实施前的决策行为、项目实施中的执行行为、项目实施后的维权行为六大方面对农民主体意识与政治参与行为进行测度和分析。旨在解决两个问题：一是测度农民在以上六大方面的总体状况。二是考察不同农民在以上六大方面是否存在差异，即人口的统计特征(性别、年龄、学历、家庭人均年收入、村人均年收入等)对以上六大方面是否存在影响。[5]138-139他们根据以上结论提出如下四条建议：第一，注重培养农民主体意识；第二，重视农民的能力建设，尤其是农民的政治参与能力建设；第三，引导并强化农民的政治参与行为；第四，考虑到农民个体属性的差异，应有针对性地推出相应的政策。[6]11-15再次，必须清醒认识农民政治资源的占有程度直接关系到农民政治参与的程度和水平。目前，作为一个社会阶级阶层群体，中国农民由于其拥有的政治资源太少、接受文化教育水平普遍较低，这直接影响农民政治参与的程度和水平。

政治资源即政治财富。美国著名政治学家罗伯特·达尔认为：“政治资源是一个人可用于影响他人行为的手段。”[7]47政治资源多种多样，最明显的是财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等。在以上几个方面，农民除了人数众多，但非常分散，被称为“原子化”和“一袋马铃薯”，反而没有组织优势。政治体系的力量和权威很大程度上依赖于自己所掌握和分配的资源。因此，谁掌握的政治资源多，谁就能获得更多的话语权，其利益表达就有力量；反之，就会被无情地边缘化，成为弱势群体。农民大多数文化水平低，处于社会底层，至今还在为温饱问题忙碌，缺乏掌握政治资源的经济基础、社会基础与正常途径。

改革开放以来，农民的社会阶层构成和素质构成等发生了巨大变化，但其程度和水平仍然十分低下。大量的统计资料表明绝大多数农民教育文化水平不高，时至2000年我国文盲人口仍有8507万，[8]其中大部分属于农民阶层。“文盲是处在政治之外的，……不识字就不可有政治。”[9]200受教育的程度影响着政治参与的水平和质量，决定着现代民主政治的发展。受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度也高，这在某种程度上强化着教育与政治参与的关系。相反，受教育程度低者在政治参与中往往处于不利地位，他们对现有的比较复杂的政治参与形式很难把握和利用。农民文化素质偏低不仅决定了他们对新的生产方式的排斥，对新思想新观念的冷漠，决定着他们在生产经营上的封建保守，在精神生活上的愚昧落后，而且决定了他们对党的路线方针政策认识上的偏差。教育文化素质不高的直接结果就是低质量的政治素质，甚至是不正当的政治参与行为。这使得农民在较高的政治参与热情支配下易于采取一些非理性的、甚至是违法的政治参与行为。

(二)制约农民政治参与能力拓展的客体因素

在现代民主国家，公民的政治参与需要凭借一整套健全的制度来进行。我国农村基层民主制度不够完善，没有形成健全的政治参与民主运行机制和程序，这是影响和制约农民政治参与的客体因素。这些制度的不完善以及在实践中的偏差必然阻碍农民有效的政治参与，抑制农民管理国家和社会、实现人民当家作主的积极性。现阶段我国农民的制度化政治参与渠道主要有基层人民代表大会制度、村民自治制度和信访制度。这些制度还不够完善，无法满足农民利益表达诉求和政治参与的需要，其主要表现如下三个方面：

一是基层人民代表大会制度还不健全。乡镇人大作为地方国家权力机关，是制度化民意表达的重要渠道。但目前，我国乡镇人大制度在具体的运行中仍存在着问题。如选举中的候选人提名、确定制度还不够完善。此外，乡镇权力配置也影响人大功能的发挥。在乡镇权力结构中，党委地位最高，人大在实质上处于乡镇权力边缘，致使乡镇人大不能对行政权力进行有效的监督和制约；同时也难以反映农民利益要求。乡镇人大作为农民政治参与的常规渠道，由于体制性缺陷而难以充分发挥作用，从而影响了农民政治参与积极性的发挥。

二是村民自治制度还不完善，村民自治组织职能往往还不能充分发挥。村民自治制度是当前我国农民政治参与的重要渠道，经过50多年的发展，我国初步建立了适合农村特点的基层选举制度和村民自治制度。但是，目前在村民自治方面还存在着一些问题。首先，村民自治受到乡镇政府的干预；其次，村民委员会的选举存在着违规操作现象。

三是信访制度还没有从根本上满足农民政治参与的制度化要求。信访是农民为了反映他们的某种愿望和要求，以信件或上访的形式与政府部门所进行的接触活动，是国家化解广泛社会矛盾的一种重要手段。然而，信访本身未必就是解决问题的有效渠道。由于国家治理任务过于繁重，而遗留问题却层出不穷，由于现代科层制普遍存在着推诿、拖延，更由于信访部门在国家权力的设置中并非要害部门和实权部门，信访在实践中更多是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着。事实上，对于农民的信访，只要不发生特别突出的事件，中央及省市信访部门大都做些原则性的答复或批转到县乡政府处理。目前，执政党和政府对干部的政绩考核标准是“上访率”而不是问题“解决率”。由于“上访率”直接影响官员的仕途前程，因此，对于群众上访特别是集体越级上访就被干部视为非常禁忌的事件。面对不断发生的群众上访事件，有的干部将申诉上访的农民视为“刁民”甚至“暴民”；有的则把农民向上级反映问题视为告“黑状”；有的甚至把投诉视为犯罪，导致矛盾激化，刺激了农民越级上访日趋激烈。

(三)制约农民政治参与能力拓展的社会环境因素

农民的政治参与还受到诸多社会环境因素的制约。譬如，经济社会发展状况，民主传统习惯，宗族主义等。在一定的时空背景下，这些因素的负面影响严重制约了农民政治参与的热情，甚至改变了农民政治参与的态度。

1.经济社会发展落后

经济社会发展状况对政治参与的制约作用是最根本的。马克思指出：“权利永远不能超越社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化的发展。”[10]12实践证明，经济社会现代化与政治民主化是携手并进的。经济社会发展层次越高，其政治参与层次也越高。人的经济社会地位和政治参与存在着相当明确的正相关联。也就是说，一个人在社会分层等级中折合的经济地位越高，他的政治参与比率也就越高。在经济社会发达地区，村民积极参与政治选举，反之，在经济社会落后的地区，如果没有任何社会公共产品和公共利益存在，农民对村委会选举就会失去兴趣。

虽然改革开放以来，我国的社会生产力获得了快速发展，人民的生活水平也得以大幅度提高。但是从全国范围而言，农村明显落后于城市，农村的经济社会发展程度不高，大部分农村地区刚刚脱贫，人均纯收入很低。还有些偏远山区，农民尚未解决温饱问题，还在为生计而奔波，无兴趣过问政治。即使参与政治，也是消极被动参与。贫穷成为制约他们参与政治的首要因素。农民对政治资讯的获取能力有限，政治参与意识淡薄，社会政治参与的频度和自觉性都很低。尤其在经济社会比较落后的农村地区，绝大部分中青壮年农民长年累月在外打工，信奉着“打工赚钱、回家过年”的当代中国特色农民的价值追求，他们对本村公共事务知之甚少，回家参与选举的成本过高，难以行使民主监督权利，所以他们几乎处在基层政治生活的边缘，更多地关心脱贫致富，很少问津政治。

2.民主传统缺乏

我国两千多年的封建社会逐渐形成了一种以“臣民意识”为特征的传统政治文化，尤其在农村更为普遍。“臣民意识”是与主体意识相对立的奴性意识、依附心理，它与现代民主政治是格格不入的。同时，人们普遍流露出一种渴望远离政治、摆脱官府的心理趋向。因此，“权力崇拜”与“权力疏远”两种政治心理趋向在当今农村仍有广泛影响。无论是崇拜权力，还是逃避权力，都不是正确的政治参与态度，都不利于农村基层民主政治的发展。

3.宗族主义泛滥

宗氏家族观念是中国封建关系在文化中的沉淀，它在广大农村地区根深蒂固，影响较大。当前我国许多农村，家族势力有所抬头并且甚嚣尘上，有的甚至公开左右操纵选举，现实生活中，农村的很多事情都是由大姓大户中的“强人”说了算。宗族势力的严重干扰已成为导致某些村民委员会质量不高的主要因素。

三、当前我国新农村建设中农民政治参与能力拓展路径探析

农民是新农村建设的主体，稳步推进新农村建设的关键在于农民是否具有主体意识以及积极进取的政治参与能力。目前，如何增强农民主体意识，引导农民积极建设新农村已受到广泛关注，理论界和实践部门对此也提出了许多政策建议。新农村建设中农民的民主政治发展是一个有领导、有秩序的渐进发展过程，本文作者认为要真正确立农民主体地位，制定有效的引导农民积极建设新农村的政策，就必须积极开发提升拓展农民政治参与能力，可以采取如下的路径渐次推进；

(一)经济社会的大力发展

科恩曾说；“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效率的组织，并直接接触他们的代表。”[11]11虽然经济社会的发展并不能直接导致有效的政治参与，但是，实践证明，经济社会的发展与政治参与呈正相关关系。正如美国政治学家塞缪尔·亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值”。[12]174当前，在我国农民政治参与水平还比较低，与农村生产力不发达，商品经济没有充分发展有一定的关联。因此，我国只有大力促进经济社会发展，充分储备了一定的国家和社会资源，才能极大地调动农民的积极性，造就出具有平等、竞争和民主政治参与意识的农民，才能促使农民具备雄厚的经济基础和充分的闲暇时间积极投身政治参与。

(二)目标任务的正确导向

总体来说，当前我国农民政治参与的程度和水平仍然很低，仅仅局限于社区性参与或问题性参与的低层次上。农民政治参与往往缺乏明确的政治参与意识，是自发性的政治参与，而且只有在自己的经济利益受到侵犯时，为了保护自己的具体利益才能实施政治参与行为。因此，当前我国农民政治参与基本上是手段性参与，而不是目标性参与。即我国农民当前根本没有把政治参与当作一种政治目标来追求，只是把它当作维护其正当的经济利益的手段。用政治学术语来讲，这只是政治参与的初级阶段。

鉴于此，首先，我们应该大力培育农民的权利观和义务观，应该帮助农民树立正确的权利观和义务观，使他们在享受和维护政治权利的同时也必须履行政治义务。其次，我们应该提升拓展基层政府依法行政的能力。政府依法行政与农民理性参政，实现社会稳定是一个良性的政治互动过程。一方面要积极提高农村基层干部的思想觉悟和政策水平，从实际出发，理论联系实际，组织和引导他们学习党和国家有关农村的方针政策和法律法规，掌握正确的农村工作方法；另一方面，也要依法严惩那些以权谋私，违法乱纪的干部，剔除害群之马，切实保护农民的切身利益。只有广大干部自觉遵纪守法，真心实意为农民服务，才能要求农民守法。

(三)制度机制的持续完善

只有农民具有了民主政治诉求，具有了政治参与的愿望和要求之后，只有在制度机制上加以保障，才能提高农民政治参与水平。在政治参与和政治稳定的关系上，政治制度化是一个非常关键的因素。政治参与的扩大并不一定总是意味着政治稳定水平的提高。但在政治制度化水平较低的情况下，政治参与往往会导致政治不稳定。随着我国社会主义市场经济的建立，农民的政治参与意识大大提高，可我国政治体制开放性、透明度却明显不够，政治参与渠道也明显不畅，社会不满情绪也因此得不到正当喧泄，正当政治诉求因为没有足够通畅的合法渠道来申诉而被压抑。可以说，在已经持续的农民政治参与过程中，我国农民扮演了积极主动的角色。他们不仅利用原有制度机制提供的参与渠道参与政治，而且通过政治参与不断突破原有的制度机制限制，创造出新的政治参与渠道。因此，要确保农民政治参与制度机制的持续完善，必须从如下几个方面努力推进。

首先，要改革和完善现有的农村选举制度，切实保护农民权益，实现农民权益宪法意义上的平等。只要是适龄合法的中国公民，都应有平等的选举权和被选举权，要增加代表中的农民份额。令人欣慰的是，中共十七大政治报告中首次明确提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议。[13]29同时要加强人大代表同农民群众的密切联系，基层人大代表要及时反映农民要求和愿望，并积极接受农民监督，譬如，当前的人大代表联系户制度值得推广。

其次，要推进和完善农村村民自治制度。村民自治既是新农村建设的题中之义，又是新农村建设的体制性保障。村民自治领域要强调“两个重心”。当前村民自治的理论和实践中，对于民主选举这一重心比较重视，而对民主决策、民主管理和民主监督关心不够。因此需要强调“两个重心”，不能将眼光局限于民主选举这一环节，也要重视保障民主决策、民主管理和民主监督。当务之急是要真正落实农民对新农村建设的话语权。新农村建设方案一定要尊重农民的意愿，听取农民的意见，让广大农民参与制定和选择。

再次，要积极推进和完善信访制度。要引导信访，而不是压制信访。信访作为公民的利益表达诉求渠道之一，无论是对政府来说，还是对公民来说，现阶段都有其存在的价值和必要。当农民的利益诉求通过其他渠道很难实现时，进行的信访不应该被压制，只能是引导其在法律的框架内行动。

最后，要积极发挥大众舆论媒介的权威功能。随着现代信息技术日新月异的发展，大众舆论媒介应在农民的利益表达中发挥愈来愈重要的作用。当农民的权益受到侵犯时，媒介应当利用其影响的广泛性和权威性，为维护农民权益提供话语权和知情权，抨击侵犯农民利益的人，让农民在自己的权益受到侵犯时能够发出自己的声音。同时，随着现代信息网络技术的发展，网络应成为公众意见表达的新渠道和新途径。

(四)组织秩序的有序规范

公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。农民的组织化，是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益和提高自己的社会政治地位而联合起来形成各种经济和政治组织的行动和过程。要使农民政治参与达到组织秩序的有序规范，就必须提高农民的组织化程度。

中国是当今世界上农民组织化程度最低的国家之一。中国至今没有“农会”之类的社会组织的原因是复杂的。主要有两点：一是中国长期奉行“民可使由之，不可使知之”的愚民政策；二是中国历届政府都怕农民组织起来闹事。其实，没有组织的农民更可怕，最难管理。正因为农民没有自己的代言组织——农会，农民才无法行使宪法所赋予的政治权利，无法参政议政，无法管理国家社会事务，从而使农民受到不合理的待遇，这是对农民的政治歧视。正因为中国缺少一个充分反映和真正代表亿万农民的政治利益和经济利益的组织，缺少一个平衡的政治结构，这是许多偏爱城市阶层而损害农民利益的法律政策轻易出台的重要原因之一。

要提高农民的组织化程度，就必须成立农民组织。而且这种农民组织应该是由农民自发组织的、或者是农民在政府的推动和支持下组织的。因此，新农村建设中政府应积极支持农民组织化建设。当然，为了增大改革的可行性和减少改革的风险性，可以优先发展经济组织。在经济组织发展到一定程度，待农民的政治参与意识和政治参与能力都得到增强的时候，再加紧建立农民的社会组织和政治组织。实现从经济组织再到社会组织和政治组织的筹建藉以逐步提高农民的自组织化程度。因此，在组建的农民组织中，既包括经济组织如专业合作经济组织和农产品专业协会，也包括农民自治组织和维护农民权益的农民协会。这些组织承担不同的功能，在经济上，这些组织为农民提供生产、营销、信息、技术、培训等服务，在政治上，国家在制订涉农法律政策时则要先听取这些组织的意见，从而避免伤农法律政策的出台。

(五)政治参与的能力培育

农民个人的政治参与能力包括农民的教育程度、农民个人的政治参与经历与技巧、政治组织能力、政治洞察力等方面。新农村建设中要提高农民政治参与能力和水平，首先应该提高农民的政治文化素质。“受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度和基本素质密切相关，这在某种程度上强化着教育和政治参与的关系。”[14]162-165提高农民的政治文化素质，消除因教育程度和文化素质低而导致的影响农民进行政治参与的种种因素，从而促使农民积极而高质量地进行政治参与。同时，要引导农民以正确的态度对待中国传统政治文化，以公民意识取代臣民观念，消除附庸意识，强化政治参与的主体意识，增强对政治的信任感，从而提高政治参与的能力和水平。其次应该加强教育和培训，帮助农民掌握政治参与的基本知识和技能。最后应该切实加强农村法制教育。通过法制教育，培养农民的法制意识和程序意识，增强他们的制度化观念。同时要对农民政治参与的内容、方式、途径等作出明确的规定，并用法律的形式将其固定下来；必须改变现有的法律在相当程度上流于形式和抽象而缺乏可操作性的现状，细化其规定。

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