“十二五”时期城乡一体化发展的思路*——以黑龙江省为例

曲丽丽，王 敏

(1.东北农业大学 出版中心，黑龙江 哈尔滨 150030；2.东北农业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030)

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出了推进城乡经济社会一体化建设的目标，明确了“走中国特色城镇化”的任务。2009年12月31日，中共中央国务院“关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见”中进一步提出，把城乡统筹发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容。“十二五”时期是城乡一体化发展取得历史性突破的关键时期，要打破城乡之间的分割壁垒，实现城乡经济社会紧密结合并融为一体。本文选择笔者的家乡黑龙江省作为个案探索城乡一体化发展的思路，旨在推动城乡社会经济、生态环境和文化生活等各方面的统筹发展，加快形成城乡一体化发展的新格局。

一、城乡一体化发展的差距

黑龙江省现辖13个地级行政单位，130个县市区，包括64个市辖区、19个县级市、47个县；乡镇合计944个，包括464个镇和480个乡，现有人口3826万人，城镇化率53%。黑龙江省是我国工农业产品的主要生产基地，在我国国民经济中占有重要的地位。在实施东北老工业基地振兴战略以来，社会经济发展很快，经济实力不断增强，同时，受到中国旧体制的影响，城乡发展不协调，存在着明显的城乡二元经济结构问题，严重影响了各生产要素在程序之间的自由流动，制约了经济的发展。

(一)黑龙江省城乡经济发展的差距

从经济发展水平看，黑龙江省城乡经济发展存在着严重的不平衡，农村经济发展和城市经济发展的差距较大。首先，从城乡收入上看，黑龙江省城乡居民收入差距的变化总体趋势是不断扩大的。2009年，全省城镇居民人均可支配收入达到12566亿元，比1980年增加了12146元，增长了28.9倍，年均增长12.4%；农村居民人均纯收入5207元，比1980年增加了4999元，增长了23倍，年均增长11.7%；城镇居民可支配收入增量是农村居民人均纯收入增量的2.4倍，年均增速相差0.7个百分点。1980年我省城乡收入差距为212元，2009年城乡收入差达到7359元，年均增长以13%的速度扩大。城乡居民的收入比不合理，1980～2009年，城乡居民收入比由2.02∶1扩大到2.41∶1，而按照国际惯例，当经济发展水平在人均国民生产总值800～1000美元时，城镇居民的人均收入大体上是农村居民人均收入的1.7倍。[1]其次，从城乡居民消费上看，黑龙江省的城乡消费差距不但没有缩小，而是在不断加大。全省城镇居民人均年消费支出从1980年的361元增加到2009年的9629.6元，增长了25.7倍，年均增长了12%，农村居民人均消费支出从166.2元增加到5388.3元，增长了24.5倍，年均增长11.8%。29年间我省城乡居民消费水平差距由194.8元扩大到5388.3元，扩大了26.7倍。同时，除了消费总量上存在差距外，城乡居民的消费结构也存在着不同程度的差异。2009年城市居民用于食品的消费支出为3397.4元，而农村居民用于食品的消费支出为1331.1元，城镇居民用于食品的消费支出是农村居民的2.6倍；城镇居民的衣着支出远高于农村地区，2009年黑龙江省人均衣着支出分别为1403.7元和345.7元，二者之比为4.1∶1；2009年我省城乡居民人均居住面积分别为24.1平方米和22.5平方米，从表面上看居住面积相差不大，但城镇居民的居住质量远高于农村；城镇居民对耐用消费品的保有量远高于农村地区，2009年我省城镇居民用于家庭设备用品及服务547.9元，而农村为161元，二者之比为 3.4∶1；城镇居民与农村居民在交通运输方面的差距也较大，2009年城乡居民用于交通运输方面的费用分别为922.8元和427.4元，二者之比为2.2∶1；城镇居民与农村居民在文化教育娱乐用品及服务总项支出上的差别有所缩小，2009年我省城乡居民人均娱乐文化教育支出分别为956.9元和496.4元，二者之比为1.9∶1。再次，从城乡居民的就业上看，农民的就业水平低于城市，黑龙江省农村人口多、素质低，就业压力一直较大。2009年全省城镇人口为2123.4万人，占总人口的55.5%，就业人员898.8万人，占城镇人口的42.3%；农村人口1702.6万人，占总人口的44.5%，就业人员978.2万人，占农村人口的57.5%。可以看出农村人口的就业比例高，但由于文化程度上的差距他们从事的职业处于较低水平，且多滞留在农村，大量的富余劳动力得不到转移，就业质量差距较大。从2000～2009年，黑龙江省城镇就业人员由722.8万人增长到898.8万人，年均增长19.6万人，从2000～2001年城镇就业人口下降外(这一年国有企业改革影响经济结构调整)，其余年份都呈增长态势。而从2000～2009年，黑龙江省的乡村就业人员由877.9万人上升到978.2万人，年均增长11.1万人，但是，农村劳动力虽量上占优势，劳动力资源还没有得到充分发挥，大量的剩余劳动力还滞留在农村，就业质量较差。

(二)黑龙江省城乡社会发展的差距

从城乡社会保障水平上看，黑龙江省城乡社会保障水平差距明显。2009年末全省参加基本养老保险920.4万人，比上年增长7.3%，其中职工586.7万人，增长0.8%；离退休人员333.7万人，增长20.9%，参加失业保险471.3万人，增长0.8%。2009年，全省城乡享有最低生活保障的城乡居民之比为1.65∶1，保障标准也相差悬殊。城镇养老保险基本全覆盖，而农村养老保险工作大部分是10年前开展的，农民根据地区不同每人一年缴纳24～240元不等的保费，主要以家庭为主，当时只有部分农民参加；城市失业保险已接近100%，农村则少之又少；最低生活保障城市几乎实现应保尽保，农村刚刚建立低保制度。新型农村合作医疗保障水平低，农村卫生事业虽然有所改善，但仍有绝大多数乡镇卫生院和村卫生所达不到标准。黑龙江省农村医疗支出占生活消费支出的8.7%，而平均补偿的比例仅占30%～40%，实行新型农村合作医疗筹资的水平是每位农民80元(各级政府负担70元，农民个人负担10元)，但由于医疗价格上升较快，农民的医疗负担还是很重，患大病或慢性病的话还是看不起，医疗支出仍是农民的一项沉重负担。

从社会事业发展水平看，农村各项事业发展标准都明显偏低，城市的基础教育资金都是有保障的，列入财政预算，而农村的基础教育资金主要由农民承担。2009年城镇普通中学1109所，农村中学1138所，农村中学的数量虽比城镇多，但在高中部分的数量和师资配置上城乡差距较大，城镇普通中学中有高中383所，农村仅47所；城镇普通中学教师95002人，每校平均教师85人，农村教师47830人，每校平均教师42人。并且，农村学校的基础设施和教学条件、教师待遇和素质也与城市学校有较大差距。从基础设施建设水平看，黑龙江省通村公路建设虽即将完成行政村的通村公路建设任务，但仍有近10万km村内路和屯间路没有实现通畅。乡级以上的公路中的高级和次高级公路仅占17.6%，低于全国平均水平23.3个百分点；村级道路中无路面历程的公路仅占30.5%，雨后通车里程占67.5%。全省只有34%的村能吃上自来水，其中有部分村屯还存在饮水困难，农村不安全饮水人口有900万人，其中还有500万人未纳入国家规划解决的范围。另外，全省还有16个村没有通上电。全省农村505万户，在绥化、齐齐哈尔等西部地区还有140万户的农户住在泥草房里。[2]

二、城乡一体化发展的影响因素

实现城乡一体化是一项十分复杂的系统工程，涉及到体制机制创新、增长方式改变和思想观念创新等诸多因素，不可能一蹴而就，在目前黑龙江省城乡一体化发展的进程中，存在的主要制约因素主要有以下几个方面。

(一)历史因素

新中国成立后，我国照搬苏联的发展模式，选择了优先发展重工业的工业化道路，而发展重工业需要大量的资本投入。当时正处在建国初期，经济基础可谓一穷二白，建设资本严重不足，为保障工业获得稳定的资金投入就必须依赖农业剩余的大量转移。为此，我国做出了三项制度安排，“实行粮棉油等主要农产品的统购统销政策，阻断城乡产品的流通渠道；实行人民公社制度，把农村劳动力限制在农村经济活动中，实行全国范围内的户籍管理制度，把农业人口固化在农村社队”。尽管我国相关历史资料中并没有关于农业资本向工业资本转移的具体数额，但是根据现代学者的估算，从1952～1986年，国家通过工农业产品的价格剪刀差从农业拿走了5823.74亿元，年平均尽182亿元。[3]现在统购统销制度和人民公社制度已经退出历史舞台，但这两项制度让农民低价出售粮食、高价购买工业品，有力地推进了我国工业化的进程，但却严重损害了广大农民的经济利益，直接导致了今天农业的落后和农民的贫穷。1958年1月，颁布《中华人民共和国户口登记条例》，开始对人口自由流动实行严格限制，明确将城乡居民区分为“非农业户口”和“农业户口”两种不同户籍，这种制度将农民与其居住地的关系固定化，限制公民在城乡之间的自由流动，直接造成了城乡隔离。城市从农村吸走大量的土地、资金、资源和人力，而农村人口又被户籍制度滞留在农村，无法向城市转移，加剧了农村“人多地少”的矛盾。

(二)认知因素

城乡一体化发展的观念和认识有待进一步深化。首先，政府意愿是影响城乡一体化的关键因素，政府是否有推行城乡一体化的意愿，直接影响着城乡一体化能否推行及推行的路径和进程。政府推行城乡一体化的意愿越强，城乡一体化推行的可能性就越大，进程就越快；反之，城乡一体化的推行可能性就越小，进程就越慢。政府若具有推行城乡一体化的意愿，它对城乡一体化的认识程度、路径选择和政策力度都直接影响到城乡一体化的进程。[4]其次，农民的观念也是影响城乡一体化的重要因素，农村居民作为实施城乡一体化的主体，受传统思想的影响较严重，把土地作为生活依靠的思想根深蒂固，不愿意离开农村到城市打工，担心到城市找不到合适的工作，发展观念的滞后是阻止城乡交融的重要原因。而一些干部对城乡一体化发展的意识比较淡薄，对城乡一体化建设认识不清，缺乏自觉性和紧迫感，他们将大部分精力投放在能体现自己政绩的工程建设项目上，对于城镇化建设和农村剩余劳动力转移等工作重视不够；还有一些干部没有从农村实际出发，生搬硬套外地的经验和模式，缺乏发展城乡一体化的明确思路和具体措施。

(三)政策因素

改革开放前，黑龙江省作为我国的重工业基地，财政、税收和金融政策都向城市倾斜，使各种社会资源、主要物资和资金都在政府的指令计划下流向城市，造成了城乡二元结构的凝固化。改革开放后，黑龙江省成为我国重要的商品粮基地，是全国经济发展的资源支撑基地，在城市发展工业，在农村发展农业，城乡差距进一步拉大。在公共财政方面，2007年黑龙江省财政支农支出为106亿元，占农业总产值的6.23%，与发达国家30%～50%和发展中国家10～20%的支持水平相距甚远。在税收方面，2006年正式取消农业税之前，农业税是将农业剩余转向工业的重要途径。1978～2002年，我省农业税占地方财政收入的比重从5%上升到7%，农业特产税占地方财政收入的比重从1%上升到9%，从农业中转移出大部分的资金。在金融政策方面，我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策，从1990～2009年，农业贷款从35.7亿元上升到530亿元，占贷款总额的比重从1990年5.1%曾下降到 2000年的2.9%，在2003年国家的一系列惠农政策的支持下，农业贷款占贷款总额的比重才增加到8%。当前，财政支农不足和农民贷款难的现象直接导致了农业发展资金的匮乏，是城乡差距不断扩大的重要原因。

(四)产业因素

目前，黑龙江省的产业发展不均衡，农村的主导产业仍以传统农业为主，产业结构较为单一，产业基本不配套。2009年，黑龙江省农民用于第一产业的支出占经营支出的98.5%，全国为88.6%；第二、三产业现金收入仅占总现金收入的3.2%，全国为22%，而农村产业结构单一是农民收支结构不合理的重要影响因素。黑龙江省的城镇以第二、三产业为主导，产业结构优化升级较快，产业链条长，配套能力较强。按照产业结构发展的演进规律，转移人口的比重应与产业结构变化的比重相协调，在黑龙江省却出现了严重的不协调，黑龙江省1952年的农业产值占GDP的比重为45.8%，农业人口占总人口比重为71.2%，2001年一二三产业就业结构比为50.2∶21.7∶28.1；2004年的农业产值占GDP的比重下降到11.1%，而农业人口占总人口比重却是47.2%，同期，一二三产业就业结构为48.3∶21.2∶30.5，农业产值在GDP中比重的下降份额与农业人口在总人口比重的下降份额相比极不协调，城乡发展的差距拉大。

(五)体制因素

体制因素是制约城乡一体化发展的重要因素。首先，城乡二元体制的改革进程。我国城乡二元体制延续时间长、积累弊端的程度深，传统的体制在诸多方面、以多种方式顽固地发挥着作用。而城乡二元体制改革的进程是城乡一体化发展的基础条件，改革越快、进行越顺利，城乡一体化的发展就越快，反之，城乡一体化的发展就越慢。其次，市场经济体制的完善程度。城乡一体化发展要求完善的市场经济体制为前提，城乡一体化进程中的劳动、资本、技术和自然资源等生产要素在城乡之间的流动和合理配置，城乡产业分工的协作与融合，都对完善统一的市场经济体制及机制具有内在的要求，对城乡一体化进程有着重要影响。再次，城乡发展的一些关键领域的改革，如劳动就业体制、收入分配机制、教育体制与社会保障体制的改革能否有所突破，直接影响着城乡一体化的推进。

三、实现城乡一体化发展的思路

黑龙江省是一个农业大省，工农城乡差距较大，试图采取一种单一措施实现城乡一体化发展是不现实的。城乡一体化发展是一个动态过程，必须在贯彻和坚持科学发展观的基础上，紧密结合黑龙江省城市与农村发展的实际，加快推进全省城乡经济社会发展的“五个一体化”。

(一)促进城乡发展规划一体化

统筹规划是加快城乡一体化进程的前提。要树立城乡一体化的观念，统筹考虑城乡经济、社会、人与自然的协调发展，科学合理地编制规划，实现城乡各类资源的整合。首先，加快市场化进程是促进城乡发展规划一体化的助推器。要推进经济体制的改革与转型，建立完善统一的城乡市场，要改善经济发展环境，建立平等竞争和自由竞争的机制，要打破城乡、地区和所有制的界限，建立综合的市场体系，规范市场行为，实现城乡衔接、工农衔接、农户与市场衔接，实现生产要素从效率低的部门向效率高的部门流动，促进资源的有效配置，充分发挥市场机制的作用。其次，发挥政府职能是促进城乡发展规划一体化的关键。政府要通过公共财政等手段，推动资源要素向农村配置，加大投入力度，调整国民收入分配格局，推动公共资源向农村倾斜，并综合运用财政补贴、投资参股、税费减免和利率优惠等各项政策工具和鼓励措施，引动社会资金投入农业和农村发展。此外，可以借鉴西方国家所有的规划必须通过市民的审议程序，转变政府职能，以人为本，通过强化社会公众对城乡规划和管理的参与和监督，引导、帮助公众去改善发展环境。再次，正确处理政府和市场的关系。要充分发挥市场机制的作用，优化配置城乡资源，转变政府职能，为市场机制提供制度和政策空间，提供市场不能有效提供的公共服务。政府要维护好市场秩序，改革和创新阻碍城乡一体化发展的制度，为个人、企业和社会组织提供良好的外部环境；要从国家、社会的整体利益出发，对市场失效的领域和行为给予限制和弥补，使城乡得以健康发展；要按照科学发展观的要求，建立科学的政绩考核机制，形成政府主导、全社会参与的社会机制，抓好政府的建设和管理，保证城乡一体规划的持续执行。

(二)促进城乡产业发展一体化

产业是推进城乡一体化的基本动力。要打破城市和农村的界限，从体制、规划和政策上解决城乡产业分割问题，以产业发展为保障，调整和优化城乡产业布局和结构，加快城乡产业发展一体化。第一，推进农业现代化是实现城乡产业发展一体化的出发点。要坚持走特色龙江农业现代化道路，切实转变农业生产方式，全面实施千亿斤粮食产能巩固提高与新增1000万亩粳稻基地工程，推进农业机械化、科技化和规模化，提高农业现代化水平。在稳定粮食生产的基础上，围绕“高产、优质、高效、生态、安全”的目标和要求，调整和优化农产品产品结构，提高农产品优质化水平。立足资源优势，因地制宜地建设农产品产业带，提高农业生产布局区域化水平。第二，促进新型工业化是实现城乡产业发展一体化的龙头。要做大做强工业经济，推进国有重点企业股权结构改革，促进企业经营机制转变。推动黑龙江省农产品加工业层次的提升，延长产业链和加工深度，提高企业竞争地位。以现代工业物质技术装备武装和改造传统农业，在资本、技术和信息等方面反哺农业，促进农业的规模化、专业化和集约化，培育壮大农业龙头企业。新型工业化可以借助现代信息技术开展网络远程教育，提高农村人力资源的质量，提升农业的整体科技水平。第三，推进城镇化是实现城乡产业发展一体化的载体。要围绕我省“八大经济区”建设的总体布局，以“百镇建设试点”为龙头，大力实施“两带两群”战略，即用301国道哈尔滨至绥芬河段发达带与黑龙江、乌苏里江沿边开放带上的小城镇和农垦与森工的小城镇群，作为推进全省城镇化的战略重点，加快城镇化进程。[5]采用经济强镇的发展思路，在主导产业、农业产业化、科技园区和商贸市场等方面加快发展，为小城镇建设提供坚实的经济基础。根据小城镇发展的历史脉络，充分展现自然风貌特色，建设特色型小城镇。

(三)促进城乡公共服务一体化

城乡公共服务一体化是实现城乡一体化的基础。要缩小城乡基本公共服务的差距，加大“以城带乡”力度，形成适应农民公共服务需要的公共服务标准体系，让全体公民享受到平等的基本公共服务。一方面，要完善财税法制体系，实现城乡发展资金一体化。建立城乡一体的公共财政体系，完善财政转移支付制度和公共产品专项补助地方配套资金制度，使农村义务教育、医疗卫生、基本设施和社会保障等基本公共产品和城市保持一定程度的均等化。加快税制改革，使中央与地方的财权、事权和税权相匹配，地方财政以不动产税收为支撑，争取农村财力，提高其投入经济建设和发展公共事业的实力。对各部门涉农资金进行整合，把各项用于“三农”的财政资金并入统一资金账户管理，加强预算审计监督，集中用于反哺农村和农业。另一方面，加快新农村建设，推进城乡基础设施建设一体化。要加大投入力度，实施“美丽乡村建设行动计划”，全面推进农村“房、电、路、水、气”等基础设施的建设，推进农村环境综合整治。加快发展农村教育事业，不断完善以县为主的基础教育管理体制，增加对教育的投入。统筹规划，进一步优化城乡中小学布局。要进一步改善农村教师的工资福利待遇，稳定农村教师队伍。要建立公共卫生管理体制，健全农村三级医疗卫生服务网络，加强疾病预防控制机构建设。扎实推进文体惠民工程建设，培育发展农村文化市场，促进农村经济、社会和文化的和谐发展。

(四)促进城乡劳动就业一体化

解决农民的基本权力问题是实现城乡一体化的前提。要建立城乡统一的劳动力市场、土地市场和资本市场，赋予农民与城镇居民平等的权力，实现城乡劳动者平等就业。一是建立和完善城乡统一的劳动就业制度。进一步改革城乡分割的就业制度，改革农村劳动力转移就业的政府投入、市场准入、劳动保护和管理体制，实现城乡就业准入平等、就业后权力义务平等，促进城乡人力资源的良性互动。增强农民创业就业能力，加快推进农民培训方式转型，努力提升劳动力素质，为工业化和城镇化发展提供优质人力资源支持。推动用人单位与农民工依法订立并履行劳动合同，维护农民工的合法权益。二是建立健全城乡统一的社会保障制度。要突破现有城乡分割的格局和重城市轻农村观念的束缚，建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社保制度，并与城市社会保障制度逐步接轨，真正实现城乡社会保障一体化。推进城镇单位和企业职工养老、医疗、失业、工伤和生育五大保险；推进农民社会保障体系的建立，完善社会救助体系，实施公开、公平和公正的救助保障机制，建立长效的管理体制。

(五)促进城乡社会管理一体化

城乡社会管理一体化是城乡一体化发展的保障。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展、建立相关制度方面的作用。一要改革户籍管理制度，提高非农户化水平。要以建立城乡统一的“一元化”户籍制度为突破口，全面提高农民的国民待遇。加快户籍管理立法进程，修订《中华人民共和国户口登记条例》，出台《户籍法》。以身份证取代户籍，赋予农民与城市市民一样统一的公民待遇，实现农民向新型社区居民身份的根本转变。由于各地经济发展条件不同，改革时应审时度势、因地制宜，在国家的宏观调控下，可以允许各地实行不同的方略，逐步推进。二要改革农村征地制度，保护失地农民利益。城乡一体化进程中的园区建设、集中居住和新农村建设等措施都会涉及到建设用地，通过法律确定“公共利益”的范围，规范土地征收行为。为确保农民不会因为失去土地使生活水平下降，应改革农地征收的补偿政策，针对具体情况进行补偿。引入市场机制，调整土地承包经营权制度，建立失地农民的社会保障关系。

参考文献：

[1]黑龙江省统计局.黑龙江省城乡差距现状及缩小城乡差距的对策[EB/OL].(2009-04-01)[2011-08-05]http: //www.hlj.gov.cn/gkml/systm/2009/04/01/010051906.shtml.

[2]马冬君.关于黑龙江省城乡一体化建设的构想[J].黑龙江农业科学.2010(8)：125-129.

[3]韩强.城乡一体化实现路径研究——以莱芫市为例[D].济南：山东师范大学公共管理学院，2010.

[4]郭振宗.推进城乡一体化的条件下及影响因素[J].消费导刊，2010(1)：124-127.

[5]张雅静.对黑龙江省统筹城乡发展的几点建议[J].中国农业会计，2009(12)：33-36.