我国农村社区管理存在的问题与对策

徐世雨

(德州学院 历史社会学系，山东 德州 253023)

我国农村社区管理存在的问题与对策

徐世雨

(德州学院 历史社会学系，山东 德州 253023)

通过文献检索和实证分析对我国农村社区管理现状进行了研究。发现目前我国农村社区管理存在思想观念和管理理念落后、管理体制滞后、机制不科学、服务体系不健全等问题，制约了农村社区的建设与发展。提出实施网络治理，构建有利于农村社区发展的组织结构和运行方式，建立科学的管理体制与运作机制，对农村社区建设与发展具有极大的推动作用。

城乡统筹发展;农村社区管理;网络治理

农村社区是社会主义新农村建设的重要载体和平台，将传统的村庄建设转变为新农村社区建设，是推进社会主义新农村建设的有效途径，农村社区建设有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对国家政治稳定和社会发展具有重要意义。由于农村社区建设与管理在全国范围内处于实践与探索阶段，还存在很多需要提高和完善的地方。

一、我国农村社区管理的现状及其存在的问题

统筹城乡发展背景下，村民自治的宏观环境发生了变化，而农村微观管理和组织体制建设出现滞后，因此创新农村社会管理体制势在必行。可以说，构建与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的农村社区管理体制，将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革［1］。目前从农村社区建设的实践来看，人们对农村社区的定位大多是行政村、自然村、村民小组或者是乡镇管辖区。另外还有把农村社区定位为几个自然村或行政村的重新组合。但随着农村社区建设管理的不断深入发展，加上农村社区管理还是一个新生事物，全国绝大多数农村社区都在探索适合新形势下的农村社区管理体制，在农村社区事务管理方面也还存在许多亟待提高的地方。

(一)农村社区管理思想观念和管理理念落后

从农村改革发展30多年来的情况来看，在乡镇建设管理、社区建设管理方面做了大量的工作，并取得了明显成效，广大农村社区干部的管理水平和自身素质都有了较大提高，对农村经济社会的稳定与发展做出了突出的贡献。但是，随着我国乡镇体制改革的不断深入和农村社区组织的不断扩大，与国家实施的统筹城乡发展战略的要求相比，在我国许多农村乡镇的一些社区管理组织、管理人员的观念仍然比较落后，管理人员的工作能力、文化素质、法制观念、服务意识普遍不高;管理人员的思想观念仍然受计划经济体制的影响，仍然沿用传统的行政管理模式，在社区管理中偏重对上级行政部门负责，忽视对社区公共事务的管理和服务。

(二)农村社区管理体制滞后

我国农村还没有形成适合多元化需求的多元化主体结构，以德州市为例，正在建设的农村社区，虽然农村社区的管理组织基本建立起来，其组织架构主要包括社区党组织、社区村委会、村民小组以及专业组织和合作经济组织。从运作的实践来看，目前的组织架构只是一种形式上的，其实质开展工作还存在诸多的问题，这主要是基于目前农村社区正在建设的现状有关，虽然已经建立了社区组织完善了制度，但目前组成社区的原村庄还处于隔离状态，还没有实现功能的融合和社区意识的认同;农村社区管理仍然以村民自治为核心，农村社区管理民主化、制度化方面进展缓慢，也存在着农民参与公共事务管理尚不普遍、参与渠道不够通畅等问题。

(三)管理机制不科学

由于目前我国农村社区管理资源还主要依托上级政府的投资，社会资源的有效投入很少;我国的社会自治和社会建设还很缓慢，“政社不分”现象在农村社区管理中显得更加突出。很多应该是上级政府职能部门该承担的责任和义务，都转嫁到农村社区管理干部的身上，表面上我国在农村社区实行自治管理，实际运行中农村社区表现出了明显的行政色彩，“政社不分”和“党政不分”的现象仍普遍存在。在民主决策管理方面，社区党组织与社区自治组织的职责，仍然分不清楚，从某种意义上讲，社区党组织成为实际意义上的管理主体，除了负责党的组织、制度和思想建设外，对社区自治事务也实施具体的管理，村民自治背景下的党支部与村委会的矛盾依然存在。在社区自治方面，社区自治活动理应由居民委员会负责并报告工作，且重要事情必须经由居民委员会讨论决定，但实际工作中个人因素往往决定一切，群众自治热情不高，有的根本不能代表社区居民的利益。［2］

(四)农村社区服务体系不健全

城市居民通过城市社区享受到了社会保障、社会救助、文化教育、卫生保健、综治警务等公共服务、社区志愿互助服务和市场化的便民利民生活服务和物业管理服务。但农村社区尤其是欠发达地区农村社区服务缺位较多，服务规模小且分散、单一，服务水平不高。农村社区服务供给主体结构和供给方式不合理、服务载体缺乏，政府在农村社区服务上“缺位、越位”现象并存，一些地方政府将本该承担的基本公共服务职能转嫁给村两委或村集体经济组织，或者承担本应由各类市场主体和社会组织可以承担的农村社区服务职能。

二、农村社区实施网络治理模式的必要性

发端于西方的网络治理理论对我国统筹城乡发展背景下农村社区管理有一定启发意义。网络治理概念首先是由美国的威廉·D·埃格斯提出的，他认为网络治理指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等主体广泛参与提供公共服务的治理模式。我国学者陈振明最先对公共部门的网络治理进行了概念的界定，他认为网络治理是指为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门包括私营部门、第三部门或公民个人等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。［3］

与传统的治理不同，网络治理模式主张多元化参与的治理主体和治理过程中分权的理念，各参与主体在开展治理工作的过程中相互依存相互补充，构成纵横交错的网状治理结构和运作机制。一方面最大限度的实现了社区问题治理的无缝覆盖，另一方面也充分调动了各参与主体的积极性，实现了社区资源的最大利用，降低了传统治理模式下以政府为主导的社区治理成本，在实践中具有很强的可操作性。

(一)实施网络治理坚持了以人为本的社区治理理念

社区治理中要坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从社区居民的根本利益出发来治理社区，实现社区公共物品供给的最大化，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。网络治理的最终目标是为了更好更多的创造和实现社区公共利益，通过多方参与协同解决的方式提供公共服务和公共物品。坚持社区居民需求为导向，通过多元主体的参与，一方面可以及时了解社区居民的需求，并根据社区居民的多元化需要，发挥各参与主体的优势回应和满足他们的需求;另一方面社区居民也可以根据自己的特长和优势加入到不同的治理主体中去，在接受别人服务的同时也可以为他人服务，实现了自身价值，实现了政府与公民社会的良性互动。

(二)网络治理模式体现了统筹兼顾的方法论

网络治理倡导多元化主体参与，有效地兼顾了各方主体的利益，保证了各方权益的充分表达。在实施社区治理过程中，充分兼顾各参与主体的利益关系，是统筹兼顾方法论的直接体现。在社区网络治理中坚持主体多元化、治理分权化，组成治理主体中的任何一方都不拥有充足的资源来解决社区的一切问题，各治理主体之间必须彼此依赖，进行沟通、协调，达成解决社区问题原则共识和一致行动，从而在实现共同目标的过程中兼顾各方面的利益。［4］

(三)实施网络治理有利于和谐社区的构建

传统的社区管理方式其主体主要是各级政府，由于管理层级较多，存在着效率低下、运作成本较高的问题，对农村社区公共物品的提供缺乏及时性和针对性。而网络治理强调在治理过程中引入市场竞争机制，可以提高效率、节约成本和公共资源，同时网络治理要求以网络化的组织方式引入多元化主体参与，共同治理社区事务，关注社区居民对公共服务的需求和利益诉求，这样既可以促进农村社区和谐发展的同时，也解决了社会效益与公平的问题，符合科学发展观的基本要义，满足和谐社区的建设要求。

三、我国农村社区网络治理模式的构建

借鉴西方的网络治理理论，创新农村社区管理体制和方法，在农村社区实行网络治理模式，对全面促进统筹城乡发展农村社区建设，提高农村社区管理水平，具有一定的理论指导和实践意义。

(一)树立以人为本、合作治理的农村社区治理理念

全面贯彻落实科学发展观，要牢固树立以人为本、城乡统筹发展的治理理念，加快“服务型政府”和“服务型社区”建设。首先各级政府要树立城乡统筹发展观念，从思想上改变“城乡二元结构”思维模式，让农村社区居民享受与城市社区居民一样的公共物品和公共服务，真正承担起农村公共产品和公共服务供给的主体责任。改变政府施政中存在的重权力轻责任、重管理轻服务现象，强化服务和责任的意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政管理向科学化的公共治理转变。适应现阶段农村社区治理宏观和微观环境变化的需要，针对农村社区社会公共事务日益多样化、复杂化的新形势，改变传统的单纯依靠政府作为农村社区治理和公共物品提供的唯一主体的做法，更新管理理念，走多元化治理之路。

(二)创新农村社区管理体制

要创新农村社区管理体制，必须依据农村社区管理的具体功能，构建多元化的农村社区合作治理组织架构。目前农村社区应该具备的功能:一是公共管理功能。农村社区履行公共管理功能，主要包括社区公共资产管理、社区居民事务管理、环境卫生管理、社区治安管理等。二是社区自治功能。主要涉及到社区自治事务范围。三是社区服务功能。建成乡镇政府服务、社区自治服务和市场化服务有机结合、相互促进的农村社区服务网络。具体内容包括:便民利民服务、社区福利和公益服务、社区医疗卫生服务、科教文卫服务。四是文化组织功能。要把社会主义核心价值体系融入到居民教育和精神文明建设过程中贯穿社区建设各个方面。倡导爱国敬业、诚信友善等道德规范，在社区形成知荣辱、讲正气、促和谐的风尚。加强公益性文化设施建设，组织开展文化娱乐活动，丰富居民的经社文化生活。［5］

基于上述四个方面的功能，结合农村社区的实际，确立农村社区治理的多元主体。充分发挥中央和地方各级人民政府在农村社区管理中的主导作用，一方面为农村社区建设与管理提供法律支持和政策保障，另一方面承担涉及全局性的农村社区公共物品的提供，比如农村社区治安安全等。加强和改进农村基层党组织建设，充分发挥党组织的领导核心作用，一方面加强党的建设，另一方面其主要的职责是监督、保障和协调，监督社区各项工作是否符合党的方针政策和法律规范，保障和协调治理主体各自有序地开展工作。进一步健全包括村民(代表)会议、村民委员会、村民小组、村民议事协商委员会等在内的村民自治组织体系，社区居民委员会主要负责社区内的公共事务的管理，负责社区公共利益的主张和维护。积极有序发展农村各类社区民间组织，如专业合作社、专业经济协会等经济合作组织，志愿者协会、老年人协会、文体协会等社会服务组织，开展农村社区的自助、互助服务，由这些社会性组织负责社区内各种专业性服务的提供和管理［6］。这几个方面之间既有纵向上的领导和指导关系，也存在着横向上的合作关系，构成了农村社区的网络治理组织结构。

(三)改革传统的农村社区运作方式

要建立农村社区网络治理机制，必须改革传统的农村社区运作方式，组成农村社区网络治理的各主体在地位上是平等的，每个主体都有自己的目标，不存在终极性垄断地位的行动者;同时各主体之间是相互依存的，各主体都掌握一定的资源，成为相对独立的决策中心，又都依赖其他行动者的资源，实现各自的目标，追求社区“网络利益”最大化。首先要统筹多种治理手段。统筹政府、市场、社会和社区公众个人，依据及时、高效的原则，合理搭配，综合运用各种手段，以实现农村社区公共产品的有效供给。其次是构建合作治理机制。建立沟通、协调的合作机制，以信任作为合作基础，各治理主体依据自身所具备的资源优势，互相配合、共同协调，在农村社区建设中各尽所能、合作共赢，共建美好和谐社区。第三要完善治理效果评价机制。组成由上级党委政府、第三方和社区居民代表等多元化评价主体，对各治理主体的治理效果及综合治理效果进行全方位的评价，肯定治理效果，发现治理过程中存在的问题，完善治理机制，实现良性互动。第四要建立健全约束机制，各治理主体必须在国家的法律、法规和规章的框架内开展各自的活动，同时为了更好的实现农村社区治理，要建立农村社区自治章程，推进农村社区向规范化高水平方向发展。通过网络治理机制，可以有效整合社区资源，推动社区居民参与社区的公共事务管理，并使社区治理直接处于社区居民的监督之下，从而使社区居民萌生社区意识，产生对社区的认同感、归属感和责任感。

(四)探索公共服务合作供给模式

为了满足社区居民日益增长的物质和文化的需求，必须统筹城乡发展，实现公共服务均等化不仅要求实现资源的公平享受。同时，还必须实现资源的有效供给，实现供求一致的原则。因此，探索公共服务政府、社区、社会合作供给模式，能够有效弥补政府和社区单方提供的不足，还能充分利用社会力量，从而实现资源的优化配置，提高供给效率。同时，还能实现公共服务供求中的信息共享机制，有利于有效公共服务均等化。

依据农村社区公共产品的技术属性和地域特征，对农村社区公共产品进行合理的分类，同时根据农村社区网络治理中各主体掌握的资源，分工负责，合作供给。一是全国资本密集型产品，比如国防、安全体系、义务教育、人畜饮水、农村电网、交通通信、金融体系等由中央政府来提供;地方资本密集型产品如文化场所、社会保障、社会治安、医疗保健等由省级政府提供。二是全国技术密集型产品，如农业气象、农业先进技术的研发等由中央政府提供;地方技术密集型产品，如病虫害防治、新品种新技术的推广和试验、农业技术培训等由地方政府来提供，也可以由社会组织来提供;农技、畜牧、农机等农村公共产品可以通过各种专业技术学会、行业协会等组织提供。三是劳动密集型产品，如村民之间的生产互助、社会互助、资金互助及社区民主和社区自治等活动主要由社区组织和村民提供。［7］

［1］项继权.我国农村基层组织与管理体制的三次变革［J］.理论学刊，2007(11):85－89.

［2］李增元.农村社区建设:治理转型与共同体构建［J］.东南学术，2009(3):26－31.

［3］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:150.

［4］姚引良.网络治理:地方政府践行科学发展观的可行选择［J］.西安交通大学学报:社会科学版，2010(1):46－51.

［5］张国祥.农村社会管理体制的探索与思考［J］.社会主义研究，2008(6):101－105.

［6］冯利民，陈世金，王亦明.河北省农民组织化发展新趋势及支持政策——以农民合作经济组织为例［J］.河北科技师范学院学报:社会科学版，2010，9(3):22 －26.

［7］张润君.合作治理与新农村公共事业管理创新［J］.中国行政管理，2007(1):56－59.

Study on the Question and Countermeasure about the Rural Community Management

Xu Shiyu
(Department of History，Dezhou University，Dezhou Shandong 253023，China)

Through literature search and empirical analysis，the article researched the current management status of rural communities.It is found that there exist a lot of problems in the management of rural communities，such as backward ideological and management concepts，lagged administrative system，non－scientific mechanism，and imperfect serving system，which restrict the construction and development of rural community.It is put forward that implementing network management，constructing an organizational structure and operational mode conducive to the development of the rural communities，establishing a scientific management system and mechanism all have a great effect on promoting the construction and development of rural communities.

coordinative urban－rural development;the rural community management;network management

D632

A

1672－7991(2011)02－0037－04

2011－04－02;

2011－05－04

徐世雨(1967－)，男，山东省德州市人，副教授，硕士，主要从事公共政策分析与基层政府治理研究。