县权改革路径探索:公开民主破解用人顽症

张羽 伍晓阳

为加强对县一级，特别是对县委书记权力运行的制约和监督，2009年3月，中央纪委、中组部选取河北省成安县、江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区等3个县(区)开展县委权力公开透明运行试点，拉开了中国县权改革的序幕。

古往今来，县级政权一直都是国家政权的基础。然而，让人忧心的是，近年来发生在县级政权尤其是县委书记身上的腐败案件屡见不鲜，分析这一现象，权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督是其中主要原因。试点县(区)在一年多的实践过程中，针对上述突出问题大胆改革，探索县级权力公开透明运行的新路径，其经验对全国其他地方具有重要借鉴意义。

“县权”，最重要的就是用人权和决策权。三县(区)在试点过程中着力探索如何正确、有效地行使这两项权力，促进县级执政能力建设。

公开民主破解用人“三大顽症”

三个试点县(区)规范县级用人权，以“阳光用人”和票决，有效破解了选人用人过程中存在的一言堂、暗箱操作、买官卖官等顽症，从而有效提高了选人用人的公信度。

“县委书记在用人方面容易搞一言堂，但是每个县的科级干部多达数百人，县委书记不可能全部熟悉，一言堂难免导致用人失察或用人腐败。”成安县委书记张臣良说，推进县委权力公开透明运行，必须规范用人权，以“阳光用人”打破县委书记的一言堂。

为消除一言堂现象，试点县(区)各出高招。“睢宁实行了干部调整党内预告制度。每次调整干部都会提前将调整意见向各位常委预告以征求常委们的意见，绝不搞突击调整”。睢宁县委书记王天琦对记者说，在后备干部选拔上，睢宁县实行“X+1”选拔制度，“X”是根据乡镇和单位大小确定1到3个名额，然后根据差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的原则，通过单独写票、保密投票、现场公布结果的方式，确定后备干部人选；“1”则是由单位党组织对实绩突出但未进入“X”的同志直接提名。2008年以来，睢宁县通过这种方式确定了391名后备干部。成都市武侯区则以健全干部动议机制杜绝临时动议调整干部的可能。武侯区委书记刘守成说，通常只有在四种情况下才可以调整干部：一是换届，二是机构改革，三是因退休出现岗位空缺，四是班子运行中出现不团结或干部受处分等情况。

为化解选拔任用干部过程中存在的暗箱操作问题，三个试点县(区)通过推进干部选拔任用过程公开透明，将干部选任过程置于干部群众监督之下，得到了广泛的信任与支持。

成安县出台了审查意见公开、社会旁听和全程通报等三项制度。“在县权公开试运行之前，我老是担心在用人方面把握不好，有压力。现在好多了，因为成安县注重公开透明和群众参与，让群众为县委选用干部把关，这给我们用人提供了一个很好的平台和保障机制，便于更好地选用干部。”张臣良说。

与成安县相比，干部调整情况说明制度是睢宁在选用干部上的一个鲜明特点。每次调整干部后，睢宁县委组织部门都会通过集体谈话将干部调整原则、调整思路和酝酿过程向全体领导干部解读，切实做到公开用人。成都市武侯区则通过干部“调整动议”机制、“选拔任用”机制、“干部考察”机制和“干部票决”机制来健全干部选拔任用公开透明机制。

记者在调研中了解到，三个县(区)均对干部选拔任用实行票决制，同时注重以群众参与、监督为干部选任工作把关，确保选用的干部不但组织认可，还能让群众满意。

成安县对民主推荐的干部，组织单位全体人员和有工作关系的群众进行测评，对得到1/3不赞成票的干部取消考察资格。在干部试用期满后，组织单位人员和群众代表进行试用期工作表现和业绩的民意测评，1/3群众不同意的不能按期转正。年度考核时，在民意测评中有1/3群众不拥护的会被列为淘汰对象。

在睢宁县，干部的工作怎么样，群众的评价更重要。睢宁实行的民意问责制直接将干部作风和实绩交由群众来评议，可谓“干部好不好，群众说了算；干部干不干，按群众意见办”。在2010年1月份开展的“软环境治理专项评议”中，睢宁县群众评出县规划局和国土局等“最不满意的单位”，结果相关单位的13名责任人被问责，其中有7人被撤职。2010年5月，睢宁县委又举行评议会，对群众评出的“最不满意站所”“最不满意部门”和“最不受欢迎的单位”负责人，分别做出了处理决定。

规范决策流程降低“决策风险”

2009年，成安县群众向县委提出了供暖气和煤气的要求。作为一项民生工程，供双气需要1亿多元资金，县财政无力投入，只能招商引资，并需要给被招的企业优惠政策。这一过程存在诸多风险，决策预警机制随即启动。张臣良说：“投资多少？给什么优惠政策？给到什么地步？这些决策如果单靠书记、县长来做，是有风险的。我们按照县权公开的决策流程，召开常委会讨论，征集四套班子和群众的意见，并把所有的决策、实施的内容和过程通过各种渠道公示。”目前，成安县已供暖气面积50万平方米，供煤气1万户；招商来的两家企业共投资1.2亿元，政府以土地补偿。

这件最终各方皆大欢喜的事情，得益于县权公开的决策流程，它使得在重大决策中干部规避了风险，群众得到了实惠。

决策过程往往环节众多，每个环节出现问题都可能导致决策失误、贪污腐败、伤害民生。在实施县委权力公开透明运行过程中，试点县(区)逐个排查权力运行风险点，提前做好风险预警，使权力运行能够科学透明。成安县在排查县委权力运行中共找出风险点200多个，睢宁县组织专门课题研究，梳理运行脉络，明确了十个权力运行重点环节，总结出决策与实施过程中的五大风险：决策失误的风险、暗箱操作导致腐败的风险、权力寻租破坏公平的风险、效率低下的风险、伤害民生影响社会稳定的风险。

决策权被县委书记一个人或少数人控制，很容易出现决策失误或腐败。睢宁县委书记王天琦说：“我们也走过一些弯路。以前我们搞高新技术产业，甚至要搞动漫，但实践证明这些并不适合我们这个没有相关基础的县。决策不能违背发展规律，脱离发展阶段。”睢宁县在开展房地产市场专项整顿时，发现一个楼盘没有任何手续，群众交了钱拿不到房子，王天琦说：“这背后的原因就是暗箱操作和权力寻租。”

三个试点县(区)的书记均认为，决策和操作失误大多数会伤害民生，甚至影响社会稳定。为了规避权力风险，减少决策和实施的失误，三个试点县(区)做了积极的探索。

首先，用县委权力公开透明运行，来保证决策准确。睢宁县研究重大决策和与群众利益相关的问题时，规定全委会、常委会、党委(党组)会必须有一定数量的党员、群众代表列席旁听，广泛接受社会监督，进一步提升决策的民主性、科学性、准确性。同时，明确每半年召开一次全程直播的县委常委会和全委会。目前，睢宁县已对全委会进行了三次现场直播，会上，县委书记、县长分别就民生、治安、交通等群众关心的问题接受了党员、群众代表质询，现场作答，现场直播。县权公开透明运行，有效避免了过去决策不民主的状况，把决策失误的风险降到最低。

其次，建立重要项目、工程、资金议决权和否决权分离制衡机制，规避权力寻租和贪污腐败。睢宁县明确规定有关重要项目、工程、资金的事项先由相关职能部门提出方案，再经政府常务会议决通过后交由县委常委会审议。县委常委会只保留否决权，如審议不通过，交回相关职能部门重新制订方案，而不参与方案的修订，人大对审议通过的决议事项执行情况进行监督，形成了部门提案、政府议决、县委审议、人大监督的权力运行构架，解决了县委、县政府角色定位不清、职能分工不明的问题。2010年9月25日第十四次睢宁县委常委会上，由政府常务会提交的关于梁集镇景湖安置小区的建设意见，由于侵占了睢宁发展空间，不符合睢宁长远发展需要，县委常委会予以否决，交回县规划局重新研究方案报政府常务会审议。王天琦说：“必须强化否决权的设计，这相当于一道闸门，可以形成有效威慑，使权力没法用来寻租，有效减少腐败。”

再次，事前做好风险评估和预警，才能使决策和实施更加有效和顺利。武侯区委书记刘守成说：“比如我们在搞拆迁时，先要做法律和信访维稳的风险评估。由区法制办牵头做法律风险的评估，由区信访联席会议领导小组做信访维稳的风险评估。评估结果有三种情况：风险很大建议暂缓，跟国家法律法规有抵触建议调整；风险比较大但是可控；没有风险。然后再根据评估结论决策和实施。”睢宁县根据职权重要程度、行使频率和问题发生几率，突出节点控制，引入民调评议机制，进行风险等级评估，制定防范预案，降低决策风险。

最后，禁止县委直接参与行政事务，由直接参与向监督管理转变，消除了打招呼、批条子等县委干涉部门事务的现象。睢宁县规定县委“五个不决策”，即未经调查研究论证不决策，未经集体讨论研究不决策，分管常委和部门意见不成熟不决策，有异议、分歧较大的不决策，不直接决策土地、规划、招投标等具体事项。

三位县(区)委书记最大的感悟就是：做有利于群众的决策风险最小，把群众利益放在首位是决策的最重要依据。重视民生、重视群众利益也是试点成功的重要原因。成安县三年来共搞了68项工程，都是民生工程；睢宁县2010年1月至10月，城建完成拆迁93万平方米，是上年同期的3倍，没有发生一起因拆迁而引发的越级上访闹访事件。自试点以来，三个县(区)没有发生一起围堵政府事件及其他恶性群体性事件，越级上访事件批次和人次均大幅下降。

拆除“围墙”创造融洽干群关系

县委权力的公开透明运行，促进了舆论“监督场”的形成，同时也拆除了县委、县政府与群众间无形的“围墙”，融洽了干群关系。

在成安县委、县政府大门两侧，32块公开栏清晰展示出县党政领导干部的照片、职责以及手机和座机号码，排在第一个的就是县委书记张臣良的照片与介绍。办公楼内每间办公室门口的墙上，一个个明示卡显示主要党员干部的姓名、照片、职务和分管工作。

在成安县委大院里，记者遇到了5位前来反映问题的村民。他们根据公开栏上的信息，拿着材料自行穿过大门，“我们要找书记，问一下土地补偿为啥还没发下来”，说话间，几个人已走进县委、县政府大楼。到中午，当记者完成对张臣良的采访与其一起走出大楼时，一位老大娘快步迈上台阶，一把拉住他的手说：“张书记，我儿子重病家里又没钱，您可要帮我想想办法啊！”

成安县打破了“一个单位一套院、一个领导一间房”的传统机关办公模式，推出集中办公、透明办公、开门办公和互动办公等“通透式”办公形式，加强县委与群众的联系，提高服务效率。“老百姓谁都认识我，他们进得来门，找得到人，办得成事，这就打破了以前和群众之间那堵无形的围墙。”张臣良说。

成安县通过打破“围墙”建立良好干群关系，睢宁县则利用手机、网络等新媒体，创造新的通透办公形式，加强与群众的互动。在睢宁县委的短信平台，记者看到仅2010年11月8日这天，发到王天琦手机上的短信就有44条。而在西祠胡同“睢宁论坛官方版”“睢宁同乡部落官方版”“徐州论坛”等和睢宁有关的网络论坛上，每天也都有十几条网帖直接向王天琦反映问题或寻求帮助。桃园镇桃李村村民汤从胜，在11月8日那天给县委书记的手机上发了短信，他说：“王书记，8月份在岚山侯庙蔬菜基地，我听了您振奋人心的讲话，备受鼓舞，回家后即承包了本村20个大棚。”

“老百姓要跟我交流，或是反映问题，只需一个电话、一条短信或一个网帖。”王天琦在接受记者采访时说，睢宁县充分运用现代科技手段，使得政风热线、短信平台和网络成为新的监督载体。

改革为县级政权带来新气象

记者在采访中了解到，经过一年多的实践，成安、睢宁和武侯大部分党政领导干部认为，改革明确了权力界限，保证了权力的规范运行。他们总结出改革给县级政权带来的新气象，使我们对下一步全国范围内的县权改革充满信心。

第一，明确了权力界限，保证了规范运行。依据党内有关文件和制度，县委书记张臣良的主要职权被确定为27项，而在这27项主要职权中每一项职权的行使，都要依据相对应的职权运行流程图，以规避职权运行过程中的随意性和人为因素的干扰。张臣良认为，相对于过去县委书记往往一个人说了算的情况，县委权力公开透明运行明确了一把手的权力界限，规范了权力运行的程序，从而保证了权力在公开透明的环境中运行。对此，刘守成更有着自己的理解：“既然大家都知道权力的界限和行使流程，这从某种意义上来说对县委书记也是一种解脱。”

第二，强化了监督制约，促进了决策民主。县委权力公开透明运行使权力的各个环节都暴露在阳光下，这既有利于提高重大决策的科学性和民主性，也能最大限度地发挥党员群众和社会各界的监督制约作用，增强干部的自律意识，从源头上遏止了不正之风。成安县专门出台了《中共成安县委常委会监督县委书记的实施意见》等文件，以规章制度加强对县委书记的监督和制约；睢宁县实行“一述双评三监督”制度，要求县委书记和其他县委班子成员定期述职述廉(一述)，公开接受党内和党外评议员评议(双评)，公开接受专门机关监督、群众监督和舆论监督(三监督)，从而进一步丰富完善了监督方式。王天琦说：“在这样一个全方位监督制约的体系下，即使我想徇私舞弊，也不太可能。”

第三，促进了班子团结协作，带动了队伍风清气正。记者了解到，在三个试点县(区)，权力公开透明运行首先要做到的就是县(区)委书记的权力公开透明运行。在一把手示范的表率作用之下，试点县(区)的班子成员严格自律，以诚待人，形成了团结协作的精神，凝聚力、战斗力增强。同时，在县(区)委书记和班子的带动下，各级干部包括基层党员干部廉洁自律意识也大大增强。据睢宁县委常委、纪委书记唐健介绍，2010年1～10月，睢宁涉及投诉科级干部的信访量同比下降了69.5%，举报科级干部的短信同比下降了75%。“以前武侯区委纪委每年都会收到群众对选人用人工作的举报，区委权力公开运行以后，几乎没有再举报的。”刘守成说。

第四，密切了党群干群关系，提高了党的公信力。縣委权力公开透明运行的推进，有效消除了群众对干部和重大事项决策过程的神秘感与隔阂感，从而密切了党群干群关系，提高了党委、政府在人民群众心中的公信力。江苏省委组织部副部长盛克勤认为，县委权力公开透明运行一个直接的效果就是县级党委班子和书记把权力真正当成为人民服务的责任，县委与群众的联系越来越密切，在人民群众普遍关心的问题上，县委书记和班子也会更加慎重。而随着对重大事项的参与度、知情度和满意度越来越高，党的公信力在人民群众的心中也越来越高。■