海关在推动港口经济发展中的定位选择

■梁兴英

海关是随着港口的发展而发展起来的，海关与港口经济的发展息息相关。港口对外贸易逐步扩大，海关业务也随之扩大；港口功能逐步健全，海关工作也就有了更大的发展空间；而海关的不断改革发展，又推动着港口经济的繁荣兴盛。一部海关发展的历史，同时也是一部港口发展的历史，正所谓 “港兴关兴”、 “关荣港荣”。基于海关与港口经济发展的密切关系，积极探索海关在推动港口经济发展的作用以及定位选择，以使海关工作更好地适应港口经济发展的现实需要，推动港口经济的科学发展，是一个不仅具有理论意义、更具有实践意义的重大课题。

海关与港口经济的关系

（一）海关与港口经济的关系

海关是国家进出境监督管理机关和开放口岸的规划审理部门，海关工作与港口经济的发展密切相关。一方面，港口经济作为开放经济，其发展繁荣为海关的设立提供了经济基础和客观需要。海关的职能就是对进出境的货物、物品进行监督管理。可以这样说，哪里有进出境货物物品，哪里就有开放经济，哪里就需要海关监管。港口作为开放经济最活跃最集中的节点，无疑成为设立海关的首要选择。这从海关的源起和地理布局可窥一斑。我国近代海关起源于港口城市。1684年，清康熙帝废止禁海令后设闽海关于厦门和福州，我国沿海口岸开始了以 “海关”命名的边境管理机构的历史。改革开放以来，通过经济特区和先行开放的沿海港口城市的带动和促进，我国沿海地区的经济迅速繁荣，海关监管的进出口货物90%以上都是从港口城市进出境的。因此，海关在机构设置、人员配置、业务发展等方面始终向港口城市倾斜和支持。改革开放以来，我国海关新增机构绝大部分位于港口城市，港口城市海关机构的监管业务量占全国海关的90%以上，这是海关服从国家经济发展全局、服务港口城市和临港经济、区域经济发展的充分体现。另一方面，海关作为上层建筑，对港口经济的发展又发挥了其特有的能动作用。海关通过严格监管，营造了公平公正的进出口贸易环境，确保了贸易秩序和安全；通过不断提高服务水平，满足进出口贸易便捷高效的需求，为港口经济的发展加入了助推剂；通过贯彻落实国家宏观经济调控政策，因势利导，使港口经济沿着健康、有序、可持续的轨道运行。再次，港口经济的不断发展，尤其是新型的港口功能的拓展、临港产业的发展等等，也对海关的监管理念、监管技术、服务水平提出了新的要求，推动海关不断深化各项业务改革，制定新的发展战略并逐步推进，不断完善各项监管技术，提高监管服务水平。

（二）海关推动港口经济发展的几种典型模式

作为国家重要的执法监管部门，促进港口城市和临港经济、区域经济的发展，始终是海关把关服务的重点领域。近年来，海关推动港口经济发展主要有以下三种模式：

一是构建便捷高效的通关环境，推动港口物流发展。海关通过实施分类通关、网上付税、无纸通关、提前报关和快速转关等便捷通关措施，进一步提高港口物流通关效率；通过实施 “5+2无假日”工作制度，实现港口物流全天候顺畅运转；通过推行多点报关、一个窗口办理等服务措施，进一步降低物物流报关和运转成本。

二是发挥保税物流政策功能，推动保税物流发展。通过支持出口加工区、保税仓库等的建设，构建多元化的保税物流网络和仓储物流监管体系；通过拓展出口加工区保税物流功能，使出口加工区功能从原来单一的保税加工，拓展至集保税加工、保税物流、研发、检测、维修及售后服务等功能，吸引大型保税物流企业入驻，拉伸物流产业链条，膨胀临港物流发展。通过支持保税港区建设，充分发挥保税港区口岸、物流、加工等功能，使港口在发展为国际枢纽港的同时，建设国际物流中心，发展贸易、海运、海运代理、货代、仓储、商展及金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。同时，也能产生聚集效应，使多个跨国公司的物流中心集结在同一保税港区内，带动区内仓储业、运输业、贸易业、金融业和信息业等多种服务业发展。

三是通过积极参与大通关建设，为临港产业的发展提供优质保障。推动电子口岸建设，实现网上通关，建成集电子政务、电子商务、电子物流于一身，跨部门、跨行业、跨区域联合作业和信息共享的口岸公共信息平台，使口岸通关、物流、商务管理实现电子化、信息化。通过形成一套能满足即时生产、零库存、网上订货、小批量、多批次以及集装箱门到门运输等新型生产经营方式的加工贸易监管新制度和全新的管理手段，以适应经济全球化进一步深化和国际产业全球范围转移的形势，推动临港加工贸易蓬勃发展。

海关推动港口经济发展的优势条件和制约因素

海关作为守护国家经济大门维护国家经济利益的执法机关，在推动港口经济发展中，既有政策、组织、经验等方面的优势，同时也存在监管资源、服务能力、科技手段、体制因素等方面的制约。

（一）海关推动港口经济的优势条件

一是政策优势。海关作为国家进出境监督管理机关，处于改革开放的最前沿，接触到的是国内国外两个市场。同时，制定进出口货物监管政策属于海关事权，海关相关政策的实施，对港口物流进出的效率和成本具有重大影响。而港口经济必须依托物流才能得以发展，相较于其他部门，海关对促进港口经济发展具有更多的政策优势。

二是组织优势。我国现代海关起源于港口城市，港口作为货物进出口活动最为频繁、对外贸易最为活跃的运输节点，海关业务数量最多、最为集中。为了推动港口经济发展，也为了便利海关监管，海关机构通常集中在港口城市，按照港口的分布情况进行布局。例如，烟台市根据港口分布就设有烟台、蓬莱、龙口、莱州四个海关，这为有力推动烟台港口经济发展提供了组织保障。

三是经验优势。我国现代海关起源于港口城市，1864年清康熙皇帝废止了禁海令，在厦门、福州两地设立海关，我国沿海口岸开始了以海关命名边境管理机构的历史。新中国海关是1949年10月25日正式成立的。新中国海关的诞生，标志着彻底结束了由西方列强控制中国海关长达90年的屈辱历史；标志着中国海关进入了一个崭新的历史时期。改革开放以来，海关积极创新思路，深化改革，提高服务水平和质量，在推动港口经济发展方面，成效卓著，经验丰富。

（二）海关推动港口经济发展的制约因素

一是人力资源的制约。人力资源是海关监管资源中最主要与最活跃的因素,也是海关事业可持续发展的实践者与推动者。但是，目前随着国家压缩控制公务员编制后，基层海关人力资源不足的情况非常突出，业务量急剧增长与人力资源不足，成为影响海关推动港口经济发展的不利因素。

二是服务能力的制约。随着全球政治、区域经济一体化进程的不断加快和我国改革开放的不断深入，国际经济贸易往来日益扩大，新型贸易方式和物流方式层出不穷。同时，随着涉外经济体制改革的深化，海关不仅要面对传统的国有企业、股份制企业，还要面对在合作、结算、贸易、生产等方面实行多种新型运作方式的跨国企业，要求海关监管必须要适应不同贸易方式、不同类型企业的不同需求，这些都对海关的服务能力提出了新的要求。

三是科技手段的制约。当今世界是一个科技日新月异、飞速发展的时代，伴随着科技的创新，国际间物质流动、信息流动、人才流动及资金流动等变得越来越便利和快速，经济全球化或世界经济一体化大大加强了。虽然海关经过多年的科技投入，已经从手工作业过渡到了计算机系统作业，但伴随着科技发展而产生的新的问题，如跨国公司依托技术手段在全球范围内组织生产、贸易、投资的先进经营方式，以及由于互联网兴起而产生的网上流通、交换等的网络经济，都需要海关继续加大科技投入，创新监管模式，更好的推动对外贸易的健康发展。

四是体制因素的制约。改革开放以来，海关进行过多次机构调整和资源整合，从单纯依靠机构和人员数量增长的外延式发展模式向加强自身建设、提高把关服务水平和能力的内涵式发展模式转变。但对外贸易的迅猛发展、国际国内经济形势的不断变化，使海关在快速发展的过程中，一定程度上存在体制不顺的问题。如监管资源相对分散，一线监管与企业分类、风险管理以及后续稽查等环节之间缺乏完整有效的综合治理框架，监管资源未得到有效整合。监管对象点多面广，业务门类繁杂，海关监管机构众多，管理资源重复投入，管理链条拉长，人力资源紧张的问题日益凸显，削弱了海关监督管理和推动港口经济发展的实际效能。

海关在推动港口经济发展中的定位选择

随着国家十二五规划的全面实施，我国港口城市，特别是沿海大型港口，作为进出口贸易的枢纽，对区域经济乃至整个国民经济的带动作用将更加明显。为了进一步适应经济全球化形势下港口城市和港口经济、区域经济发展的战略需求，海关必须找准定位，树立并落实科学的治关理念，解放思想，开拓进取，不断推进港口经济的发展。

（一）在监管理念上，坚持把关与服务并举、监管与促进统一，充分尊重企业需要，主动服务，个性化量身制定监管模式

纵观我国海关的发展历程， “把关”与 “服务”两者之间的关系经历了由片面强调一方、割裂另一方到两者辩证统一的认识过程，经历了四个时期。

1949年至1978年，“把守国家经济大门”。新中国建立在一个满目疮痍、半封建半殖民地的旧中国基础之上，百业待兴、百废待举，同时国内外的敌对势力和敌对分子又时刻威胁着新生的政权，进行生产资料私有制的社会主义改造更是前无古人的业绩。海关在把守国家经济大门、加强经济保卫的同时，也必须提高警惕，加强政治保卫工作，防止国内外敌对势力的渗透、颠覆和破坏。这一时期，海关对港口经济的服务理念并没有被提及。

1979年至1999年，“促进为主”。 随着改革开放这一基本国策的提出，我国对外开放的步伐逐步加快，党和国家的工作重心逐步转移到社会主义现代化建设上来，并采取了一系列进一步解放思想、促进改革开放的方针、政策和措施，这为港口经济的发展带来了新的生机和活力，我国迎来了新一轮港口建设的热潮。从20世纪80年代到90年代，全国新增港口吞吐能力6亿吨,港口吞吐量达到22亿吨。海关也适应经济发展的需要，改变传统的翻箱倒柜、精检细验等 “防范为主”的指导思想，提出 “促进为主”的指导方针，建立了海关与管理对象之间的合作伙伴关系，同时解放了人们的思想，极大的促进了这一时期港口经济的发展和腾飞。但在这一阶段末期刮起的走私风暴，也说明 “促进为主”的方针逐渐暴露出其局限性。

1999年至2001年，严格把关。由于国家经济体制加速转轨，经济社会结构、利益格局和思想观念急剧调整、分化和快速转变，利益的驱使使走私现象较为凸显，尤其是港口城市，凭借独特的地理优势、运输条件成为走私的主要通道。1998年以来查获的发生在湛江、厦门、汕头的三大走私案，偷逃国家关税达到了398.7亿元，震惊国内外。与此同时，深圳、浙江、杭州、惠州、武汉等诸多港口，走私势态也异常严峻。走私的猖獗，对我国经济造成了严重的侵害，市场秩序被扰乱，民族工业被挤压，社会上对海关执法的客观公正性颇有微辞。在这种情况下，海关工作方针改为 “依法行政，为国把关”，对外积极展开打私风暴，对内严惩执法腐败，取得了世人瞩目的成绩，重塑了海关形象，但通关效率不高的问题也有所显现。

2002年至今，把关与服务辩证统一。随着世界经济一体化进程的推进，特别是加入WTO后，我国的经济发展与国际社会的联系越来越密切。当前我国经济发展对外贸易的依存度较高，对外贸易的发展如何，直接关系到国民经济的发展速度。因而采取有效措施扩大出口，增强民族产业在国际市场的竞争力，加大外贸增长对经济发展的贡献率，确保经济的稳定、协调、快速增长是全社会的共同职责。海关在这种形势下，顺应国家的大局，提出 “依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针，要求正确处理 “把关”与 “服务”的辩证统一关系，在 “把关”的同时，必须将 “服务”作为海关工作的出发点和立足点，不可偏废任何一方。这一工作方针既改变了单纯讲依法行政、为国把关给人的片面性误解，也避免了单纯讲服务、讲促进给执法行为造成的误导，具有较强的科学性，为港口经济的迅猛发展注入了新的活力。

用辩证唯物主义 “一分为二”的观点来分析，不同历史时期的海关执法理念的提出，都是由其特定的历史背景条件的，都是适应当时社会经济发展形势的需要的，但透过海关发展的历程，以发展的眼光来看，人为割裂 “把关”与 “服务”的辩证统一关系，片面强调一个方面、忽视另一个方面的观点，都是带有很大局限性的，也容易导致海关执法出现 “左”或“右”的倾向。只有正确认识两者之间的关系，牢固树立把关与服务并举、监管与促进统一的监管理念，尊重企业发展需要，才能更好的推动经济社会的发展。

（二）在监管空间上，打破海关监管的行政区划，实现海陆空全通、点对点直连，最大限度地满足企业物流便利化需求

进入21世纪以来，全球范围的产业结构调整节奏加快，经济全球化趋势进一步发展，区域经济合作空前活跃。现代物流的发展，产供销供应链和 “零库存”、 “零距离”、 “零运营成本”等管理方式相继出现并日益成熟，形成了跨地区、跨部门、跨行业的新的生产方式，冲破了行政区划，打破了国家界限，这就需要海关的监管工作必须适应物流运作规律，实行顺势监管。而目前海关同其他机关一样，在机构的设置上存在地域区划的问题，在不同物流节点上的海关监管机构对物流都负有监管职责，监管资源重复设置、监管手续繁琐等问题一定程度上对物流的高效运转形成梗阻。如传统的海关监管模式中的转关运输货物，起运地和指运地海关都负有监管职责；存在两次申报、两次监管的问题，不仅浪费了海关监管资源，也影响了物流效率和成本。而要改变这种状况，适应物流运作规律与经济区域化、全球化发展的要求，就需要海关在监管空间上彻底打破行政区划的限制、打破海陆空的限制，借助全国交通骨干网，合理设置进出物流路线与节点，合理定位各节点海关机构主要职能，科学配置海关关际间监管资源，将业务流程由传统的一个海关内部延长拉伸到进境起至办结海关手续为止，将由一个海关内部业务流程为主到关际协作的区域通关、乃至全国通关为主，实现海陆空全通、点对点直连，推动港口物流顺畅高效运转。

（三）在监管方式上，改变 “平均用力”式的监管模式，强化风险管理理念，进一步提高海关监管的针对性和有效性，最大限度地方便合法进出

风险管理的提出始于20世纪30年代，其动因是由于上个世纪30年代的世界经济危机使人们开始思考如何采用科学的方法减少或消除风险给人类带来的灾难性影响。1950年，美国加拉格尔在题为 《费用控制的新时期：风险管理》的调查报告中，首先使用风险管理一词，使得风险管理有了新开端。到上个世纪五六十年代，风险管理以科学的形式发展起来，形成了独立的理论体系。

海关工作中引入风险管理，始于上个世纪90年代。究其原因，是因为海关外部执法和内部管理中存在风险。一是外部环境的不确定性，如企业在报关时可能如实申报，也可能不如实申报，对它的行为海关不能确定；二是海关内部的不稳定性，如海关执法人员可能依法办事，也可能不依法办事。尤其是随着国际贸易迅猛发展，监管作业量不断增长与海关管理资源相对不足的矛盾日益突出，海关面临的风险进一步被放大。同时，现代信息技术的应用，贸易方式、企业生产和经营方式的变化，现代物流管理的出现，这些都对海关的监管方式和服务水平提出了更高的要求，要求海关既要提高通关效率和服务水平，又要有效防范和控制在这种条件下所承受的风险，履行把关职责。这就势必要求海关打破传统思维，在现有的人力资源和内外部条件基础上，从提升管理水平上寻求突破口，风险管理的引入也就顺理成章。海关风险管理的主要目标不是消除一切风险，而是将风险控制在可接受的状态下，改进海关决策、管理水平，实现海关有限管理资源 （即海关的人力、物力和财力）的最佳配置，以使海关行政执法的 “产出”最大化和最优化，从而达到严密监管与高效运作这一两难悖论有机协调，促进对外经济贸易的健康发展。

目前，以风险管理为中心环节的现代海关制度已基本建立，风险管理的理念已经贯穿到海关执法的全过程。在监管方式上，已经改变了传统的“平均用力”、 “全面过筛”的监管模式，建立了一整套由风险信息收集、风险分析及识别、风险处置及反馈、成效评估及改进等环节构成的业务管理制度。目前海关正在推进的大监管体系建设，特别是作为其重要实现载体的分类通关改革，已经完成试点准备。所谓分类通关是指海关通过科学运用风险管理的理念和方法，以企业守法管理为核心，综合企业类别、商品归类、价格、许可证件、贸易国别、航线、物流信息等各类风险要素，按照风险高低对进出口货物实施分类，在通关过程中采取不同的管理要求和管理程序，实施差别化作业的通关管理模式。这一全新的通关模式充分体现了海关对企业 “守法便利、违法惩戒”的管理原则，为守法的低风险企业大大节省了通关时间，降低了通关成本。

（四）在监管手段上，努力推动实现通关作业全程电子化、信息化，最大限度地提供高效通关服务

当前信息技术的发展正导致一场前所未有的信息革命，信息技术正深刻地影响着国际经济和对外贸易的发展。要适应这一新的形势，推动港口经济又好又快发展，就必须实现海关监管的电子化、信息化。我国海关从1978年开始信息化建设，是国内最早使用计算机技术的政府执法部门之一。近年来海关的信息化应用已经基本实现了电子海关、电子口岸的应用格局。电子海关，指覆盖全国海关各项业务，连接海关各部门、各地区海关，以通关作业网络化、物流监控的智能化为主要特征的海关管理信息系统平台。

一是通关作业网络化。建成了连接海关总署、全国46个直属海关单位和700多个海关业务现场的海关三级虚拟专网，实现了通关业务现场各作业环节之间、业务现场与直属海关之间、海关与海关之间的联网应用。通过业务现场各作业环节之间的联网，形成了全程的连接，环环相扣，即互相支持又互相制约的信息化作业流程。特别是2004年投入使用的H2000系统，取代了原来H883系统，成为海关信息化建设新的里程碑，H2000系统成功推广，使全国海关建立了统一的通关作业模式、作业流程、作业规范，进一步实现严密监管、高效通关、规范作业，保证全国海关执法的统一性，使我国海关行政执法能力有了一个跨越式发展。

二是物流监控智能化。其一是计算机技术与现有集装箱检查设备、GPS卫星定位、电子闸门、电子车牌、摄像监控等一系列技术设备相融合，对进出境运输工具、货物重量、状况和位置信息等进行自动核对，实现对货物全程、全方位、不间断的监控；其二是通过与港口仓储、运输、理货等相关企业联网，及时采集进出境运输工具以及荷载货物的出入、装卸、存放、移动等各种信息，建立电子底账，作为海关通关管理的支持数据，实现物流数据联网判别以及自动处理。电子口岸，这个平台集中存放了有关进出口企业的信息流、货物流、资金流等电子数据，为公安、工商、税务、海关、外汇、外贸、交通、质检等国家行政执法部门提供电子数据交换和联网核查，同时也向企业提供网上办理报关、报检、核销、出口退税、网上支付等等在线服务。到目前为止，与海关实现联网作业的国家部委局已经达到16个，具体应用项目已经有20多个。

参考资料

1.盛光祖.发挥海关把关服务职能作用，促进我国港口城市长远发展[EB/OL].〔2006-04-19〕http://www.zhoushanport.com.cn/news/shownews.asp?id=346.

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3.杨成勋.“两化融合”构建和谐海关——IT提速新海关发展之路[J].中国信息化.2009，（16）：23-34.