行政权力运行监控机制的架构设计与路径选择

颜佳华

(湘潭大学公共管理学院,湘潭 411105)

行政权力运行监控机制的架构设计与路径选择

颜佳华

(湘潭大学公共管理学院,湘潭 411105)

设计行政权力运行监控机制是一项系统、复杂的工程,需要遵循和把握法制与法治相统一的原则、程序与效果相统一的原则以及权力与责任相统一的原则。在此基础上建立行政权力运行监控的风险防范机制、信息传播机制、监控协调机制、绩效考核机制、责任追究机制和法律保障机制是防止以权谋私、保证行政权力沿着制度化和法制化轨道运行的根本举措。

行政权力;运行监控;原则;机制

加快行政权力运行监控机制建设、坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党和政府必须始终抓好的重大政治任务。继党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[1]的命题后,党的十七届四中全会再次强调要健全权力运行制约和监督机制,从而有效推进权力运行程序化和公开透明。而对行政权力运行展开监控是一项系统性、规范性和操作性很强的工作,它需要对行政权力运行的监控体系进行整体把握与系统梳理。因此,按照党的十七大和十七届四中全会的部署,科学设计行政权力运行监控机制的架构、合理建构行政权力运行监控机制的路径,就成为各级政府亟需关注的重要问题。

一、行政权力运行监控机制的设计原则

行政权力运行监控机制是指在合理划分与配置行政权力的基础上,为保证行政权力公正、高效、廉洁运转,通过制度安排而形成的权力监控系统各要素之间相互联系和相互作用的模式及其运作方式。因此,设计行政权力运行监控机制是一项系统、复杂的工程,必须遵循和把握以下基本原则:

1、法制与法治相统一的原则

法制是遵循民主政治的原则,使社会生活法律化、制度化、规范化的思想主张或国家管理体制。法治则是依法治国的简称,是依据法律治理国家的思想主张和管理手段。[2]两者最为本质的区别,在于法制通常要求建立一套体系完整、结构合理、内容科学的法律制度文本,法治则是制定良好的法律文本在现实生活中科学有效的运行与落实。借用亚里士多德所言,法治是“已成立的法律获得普遍的服从”,而法制则要求 “大家所服从的法律是制定良好的法律”。[3]因而,行政权力运行监控机制的法制与法治相统一的原则,一方面要求制定系统、科学的行政权力运行与监控的实体法和程序法,以使行政权力运行与监控变得有法可依;另一方面,要求将制定良好的文本形态的行政权力运行监控的法律制度体系,进一步科学高效的贯彻到行政权力运行监控的现实行动中去。也就是说,行政权力运行监控机制的法制与法治相统一的原则,意味着行政权力运行与监控的 “纸面上的法”和 “行动中的法”的有机链接,从而真正使得行政权力运行与监控“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

2、程序与效果相统一的原则

“程序”的词义是指行政事务按时间先后依次安排的规范化的工作步骤。“效果”则指行政事务由某种力量、做法或行为产生的结果。现代法治经验表明,一套公正合理的行政程序,往往是达到公正合理的行政效果的必要条件,尽管在某些情况下,行政程序对于行政权力运行的约束似乎显得多余甚至不合理,但它在多数场合却能够有效防止恣意,因而成为一种 “必要的恶”。因此,强调行政权力运行监控机制的程序与效果相统一,一方面意味着必须为行政权力运行与监控设置高效合理的运作程序,另一方面要求人们在制造此种程序性的 “必要的恶”的同时,将其限制在合理的范围内,从而有效提升行政权力运行与监控的最终效能,以达到行政权力运行与监控的工具理性和目的理性的有机统一。

3、权力与责任相统一的原则

法治意义上的 “权力”,是指依法获得的能够使他人服从的强制力量。“责任”不仅指主体应尽的义务,而且指未依法履行义务所必须承担的否定性后果。按照现代公法原理,特定权力主体一旦获得某种权力,便同时意味着某种义务,如果权力主体违背此种义务,或者在行政权力过程中恣意妄为,则会依法遭致相应的否定性后果。由此看来,权力本来就与责任紧密相连,诚如法约尔所言,“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方,就有责任。”[4]因此,设置行政权力运行监控机制,当然必须遵循权力与责任相统一的原则,一方面依法明确行政权力运行过程中的权力行使主体的职责和权力监控主体的监控职责;另一方面,如果行政权力行使主体和监控主体违背法律行使各自的职权,国家权力机关和执法部门必须依法裁定其履行相应义务,甚至迫使其承担某种否定性后果,从而以某种潜在的或现实的威慑力量,确保行政权力运行和监控能够正当、有效、连续的推进。

二、行政权力运行监控机制的架构设计

依循行政权力运行监控机制设计的三项原则,从行政权力运行监控机制的实际过程进行考察,至少有六种机制需要我们深入研究,即行政权力运行监控的风险防范机制、信息传播机制、监控协调机制、绩效考核机制、责任追究机制、法律保障机制。这六种子机制之间既相互区别,又保持着内在的逻辑联系。

1、行政权力运行监控机制的基本架构

(1)风险防范机制

是指对行政人员和各个岗位、特别是主要领导干部和人财物管理与使用的关键岗位进行风险识别,从思想道德、岗位职责、业务流程、外部环境等风险维度入手,确定风险发生的机率以及危害程度,从而采取相应措施消除或者减少风险发生的因素,将行政权力滥用的可能性减至最低程度的运行过程。

(2)信息传播机制

是指行政权力的行使主体利用网络、声讯、文件资料等传媒介质向行政系统内部和社会公众发布各种政务信息;行政权力的监控主体之间建立良好的信息传播渠道的运行过程,它是实现内部监控和外部监督有效结合的重要前提条件。

(3)监控协调机制

是指对行政权力监控过程中所遇到的矛盾和问题进行自我调节和处置的组织活动过程,它涉及监控主体之间信息共享、监控行为的相互配合与支持等方面。

(4)绩效考核机制

是指对行政权力的行使者、行政权力监控者的不作为、乱作为以及作为效度等方面进行评定和划分等级的运行过程。

(5)责任追究机制

是指为了坚持权力与责任的统一,同时规范、监督行政权力的合理运行,依据一定的程序对滥用行政权力的行政人员以及未能有效履行监控职责的监控者进行责任认定与责任追究的运行过程。

(6)法律保障机制

是指为了确保行政权力的有序合理运行、推动行政权力运行监控工作的顺利进行,通过法律制度形式明确规定行政权力运行主体和监控主体的职责权限、运作程序、法定效果 (包括违反法律所承担的否定性后果),以使行政权力运行与监控获得法律权威和法律保障的运行过程。

以上六种子机制,能够作为相互联系、相互区分的要素,共同组成行政权力运行监控机制的基本架构。

2、行政权力运行监控机制的内在逻辑

行政权力运行监控的六种子机制,均能够在行政权力运行监控过程中发挥不可或缺的作用,而且它们之所以能够共同处于行政权力运行监控机制的整体架构之内,原因在于它们之间存在着天然的内在联系或逻辑。

风险防范机制是针对行政人员的思想道德风险、制度机制风险和岗位职责风险而建立的,它是对于行政权力运行与监控过程具有前瞻性的科学推测,从而理性 (当然它是一种有限理性)预见和遏制行政权力运行和监控过程可能出现的各种不利因素,达到防患于未然的功效。因此,有效的风险防范机制,能够大大减轻行政权力运行监控的其他各类机制的运作成本与压力,尤其在当前风险社会 (存在更多风险并不断增强)条件下,“预防而非治疗”或者说“风险防范”,已经成为行政权力运行监控必须谨记的首要格言。

信息传播机制则贯穿于整个行政权力运行监控过程之中,并能够有效引导和支持其他机制功能的发挥。因为只有将政务信息准确、及时、全面的予以公开,并且各类行政权力监控主体基于有效的信息甄别、筛选和利用机制,才可能对行政权力运行过程及其效果展开科学合理的判定,从而 (尤其在当前信息社会)有效避免其他各类行政权力运行监控机制陷入 “无米之炊”或遭受 “信息爆炸”的尴尬境地。

在对行政权力运行监控的过程中,由于受体制、利益、环境等因素的影响,会出现各种各样的矛盾和问题,影响行政权力运行监控的效度,这就需要监控协调机制的功能发挥。监控协调机制同样伴随着行政权力运行监控的每一环节和层次,它是行政权力运行监控的各个要素相互衔接、相互配合、相互支撑的重要保障。

为了识别行政权力行使的合理性、判断行政权力运行监控主体的监控效度,就需要运用绩效考核机制,全面、科学、客观地评价各个部门的工作绩效,强化激励效果、最终达到行政权力有序运行的效果。

而绩效考核与责任追究机制又保持着内在的逻辑联系,只有在科学的绩效考核结果的前提下,对行政权力行使者与行政权力监控者的责任追究才有可靠的依据。

最后,无论是风险防范机制、信息传播机制、监控协调机制,还是绩效考核机制、责任追究机制都必须在法律规定的框架下获得保障。也就是说,行政权力运行监控的其他机制只有通过法律对行政权力运行主体和监控主体的职责权限、运作程序、法定效果 (包括违法所造成的否定性后果)作出明确规定,才可能使得行政权力的运行边界、政务公开与信息传播的方式、监控主体的职责、程序和结果运用等等摆脱或然性,或者使上述其他行政权力运行的监控机制不至于成为可有可无的过程,从而以更加确定的和权威的方式防范廉政风险、保证行政权力运行监控工作有序连续的开展。

三、行政权力运行监控机制的建构路径

推进行政权力运行监控机制的建设是防止以权谋私、保证行政权力沿着制度化和法制化的轨道运行的根本举措。其建构路径具体包括以下方面:

1、规范廉政风险评估,健全风险防范机制

开展廉政风险评估管理,是将预防腐败的关口前移到行政权力行使之前,努力防患于未然,以最大限度地降低廉政风险。由于廉政风险评估在目前还未形成科学规范的运作模式,因而鉴于行政权力运行的主要特点以及易于发生权力腐败的主要环节,廉政风险评估应主要着力于以下几个方面:其一,检查行政权力的集中程度和自由裁量空间,科学分解、制衡过于集中的行政权力,适度缩小自由裁量空间或合理量化自由裁量标准,从而避免行政权力简单的集中于少数部门、少数人之手、或者行政人员掌握不恰当的自由裁量权力的情形。其二,基于以往的经验教训,找出行政权力运行的廉政风险点,并确定其风险等级,有针对性的建立一系列行政腐败防范制度,例如重大决策听证制、内部交流轮岗制、风险提示制、民主评议制等等,从而有效降低行政权力运行过程的腐败机会。其三,查找并及时堵塞行政权力的追责漏洞,建立有效严厉的行政腐败惩罚机制,形成真实有效的对于行政腐败的威吓惩罚力量。

2、整合政务信息资源,完善信息传播机制

任何形式的监控的实现首先要求有一套信息获取的渠道,并保证这些信息能够传达到相关部门或在一定范围公开,否则监控就难以展开。[3]。行政权力行使者只有增强行使权力的公开性和透明度,主动公开包括行政决策、行政执行以及执行结果全过程的政务信息,这样才能为行政权力运行监控工作的顺利展开提供保障。目前,行政权力的行使者在政务信息公开的程度、公开的方式等方面具有较大的自由裁量权,选择性地公开信息、故意隐瞒政务信息的现象比较普遍。因此,应当进一步完善政务公开的细则,强化行政权力运行的动态公开。同时,各类监控主体要整合政务信息资源,依托电子政务信息网络,实现行政权力网上实时监控,使各类政务信息在监控主体之间顺畅传播,进而为行政权力运行的监控提供充足的监控信息依据。

3、加强协调机制建设,形成权力监控合力

行政权力运行的监控主体是由各级人大、纪委、政协、法院、行政监察、审计和复议机构、社会组织、新闻舆论机构以及人民群众等形成的比较系统的权力监控网络,这些机构或群体在反腐倡廉工作中无疑发挥着重要作用。但不可否认,上述各种行政权力运行监控主体或监控机制尚未形成充分的监控合力,监控力度不够、效果不佳等问题仍然比较突出。例如,某些监控主体的职责不明、缺乏监控所需的一定程度的独立性、以及相互之间缺乏深入有效的合作与支持等等,均构成削弱监控效果的因素。因此,便需要不断拓宽监控渠道,明确各类监控主体的具体职责,增强监控主体的独立性和权威性,真正把党内监督、专门机关监督、舆论监督、群众监督等监控主体有机结合起来,从而推进各项监控行为的衔接支持力度,形成对行政权力的监控合力,最终提高监控效能。

4、优化绩效考核指标,健全绩效考核机制

绩效考核指标对于识别行政权力运行的临界点、判定行政权力行使者与监控者的责任具有至关重要的作用。在对行政权力运行进行监控的过程中,应当进一步根据政府职能转变的趋势优化对行政权力行使者与监控者的考核指标体系,设立覆盖行政权力的行使者、行政权力监控者的不作为、乱作为以及作为效度等全方位的考核指标,将是否依法行政、是否做到了公开透明,是否按要求查找了廉政风险点,是否制定了有效的防范措施、是否有效履行了监控职责作为重要的考核指标,从而为绩效评定和等级划分确立合理的现实依据。

5、加大责任落实力度,优化责任追究机制

责任追究作为一种惩戒措施,与表彰、奖励制度相辅相成,是行政权力运行监控机制的重要方面,它能够较强地修正行政权力对于正常运行轨道的偏离,保证行政事务沿着正确方向运行和推进。在优化行政责任追究机制的过程中,要注重明确行政权力行使者与监控者的岗位职责,对行政权力运行实施有效制约,并对行政监控责任进行分解落实。其次,要在行政权力运行情况的考核评议基础上,加大对行政权力行使者与监控者的责任落实力度,达到既规范行政权力行使者的行为,又达到增强行政权力监控者的监控责任和意识的目的。

6、推进法制建设进程,完善法治保障机制

我国关于行政权力运行监控的法制体系正逐步走向完善,现已形成由宪法统领的较为完整的行政法制体系。例如,由全国人大制定的行政法律,主要有行政诉讼法、行政监察法、行政审计法、行政复议法、国家赔偿法等等。除上述行政法律之外,还存在国务院制定的行政法规,例如信访条例、城市房屋拆迁管理条例、规划环境影响评价条例,等等;以及中国共产党制定的各种工作条例、工作规划, (例如建立健全惩治和预防腐败体系 2008-2012年工作规划、关于实行党政领导干部问责的暂行规定、中国共产党巡视工作条例 (试行)、党政领导干部选拔任用工作责任追究办法 (试行)等等),国务院各部委制定的部委规章,地方性法规,最高院和最高检作出的行政司法解释等等。上述行政法制体系,对于行政权力的合理有序运行,以及预防惩治行政权力腐败,发挥了重要功能。但是总体来看,不仅行政法制的质量有待进一步提高,例如行政法的法源权威性不足、不完全规范的数量众多等等;更为重要的是,行政法治状况还不尽如人意,一定程度上还存在诸如行政权力运行不透明、行政机关暴力执法、行政机关账外账、行政诉讼人情案等现象。因此,基于行政法制和行政法治相统一的维度,不仅需要完善文本形态的行政法律体系,更加需要提高实践形态的行政法治水准,从而为行政权力运行监控提供静态法制与动态法治相结合的有效保障。

(编辑:惠斌;校对:朱恒)

[1]胡锦涛 .胡锦涛在党的十七大上的报告 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2007-10 -24/205814157376.shtml,2007-10-24.

[2]颜佳华 .当代中国社会转型期政府权力运行机制重塑研究[M].长沙:湖南人民出版社,2009.80-120.

[3]亚里士多德 .政治学 [M].北京:商务印书馆,1983.130-199.

[4]法约尔 .工业管理和一般管理 [M].北京:中国社会科学出版社,1982.10-24.

[5]黄晓辉 .论国家权力监控机制 [J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(2):1-9.

Architecture Design and Path Selection for Monitoring Mechanism of Administrative Power Operation

YAN Jia-hua
(Public Management School,Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105)

The design of monitoring mechanism of administrative power operation is a systematic and complicated project.Therefore,it must follow three basic principles that of unifying legal system and rule of law,procedure and effect,power and duty.Following the three basic principles and inspecting the actual process of monitoring mechanism of administrative power operation,we need to research into six kinds of sub-mechanism including risk prevention,information trans mission,monitoring coordination,performance appraisal,responsibility investigation and legal guarantee.These kinds of sub-mechanism are different from each other,and have inherent logical relations between each other.

administrative power;operation;principle;mechanism

D630.9

A

2095-1361(2011)01-0084-04

2010-10-28

颜佳华 (1963- ),男,湖南茶陵人,湘潭大学公共管理学院院长,教授,博士,博士生导师,研究方向:行政管理理论与实践