公共产品供给中农民权益保障政策执行问题研究

韦彩玲

(华中师范大学管理学院,武汉 430079）

·经济探求 ·

公共产品供给中农民权益保障政策执行问题研究

韦彩玲

(华中师范大学管理学院,武汉 430079）

农民权益保障问题是解决三农问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。近年来,党中央出台了一系列保障农民享有公共产品权益的政策。这些政策较大程度减轻了农民负担,带给农民实惠;但政策本身与政策对象的需求存在偏差、政策调整存在滞后性、政策执行中缺乏监督、资金不足等政策执行中的瓶颈问题凸显。为此,需要通过提高政策质量、加强政策执行的财力资源、优化政策执行主体等措施优化政策执行过程,提高政策效能以保障农民享有公共产品的权益。

公共产品;农民权益;政策执行

一、公共产品供给中农民权益保障政策概述

十七届三中全会为农民权益保障提供了良好的政策依据和制度空间。近年来国家制定了一系列具有里程碑意义的政策,采取了一系列具有划时代意义的重大举措。一是全面取消农业税、牧业税、农业特产税,终结两千多年来农民种地缴纳税收的历史。二是农业补贴制度。粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等开创直接补贴农民的历史先河。三是全面推行农村义务教育“两免一补”政策,实现真正意义上的农村免费义务教育。四是普遍建立新型农村合作医疗制度,减轻农民看病就医的负担。五是全面建立农村最低生活保障制度,构筑困难农民基本生活的最后一道保障线。六是加快农村水电路气等基础设施建设,改善农民的生产生活条件。上述六个方面保障农民权益政策基本构筑了保障农民享有公共产品权益的政策体系,初步搭建了保障农民权益的制度框架。

近年来,根据各地实际情况推行各项供给农村公共产品的措施。具体包括:农田基本建设、农产品运输绿色通道、低收入农户创业银行、基础设施、特色产业,五保户集中供养、农村困难群众住房救助、政策性住房保险、新型农村合作医疗,康庄工程、千百工程、生态村建设、新农村建设 1+3行动、小河流域治理、千万农民饮水工程、广播电视村村通、农村电网改造,规模化畜禽养殖沼气工程、富民攻坚计划,农村污染治理、沃土工程等诸多具体政策。这些具体的措施从不同方面加强了农民享有公共产品的权益。

二、公共产品供给中农民权益保障政策执行存在的问题

公共产品供给中农民权益保障政策的实施在总体上取得了较好的成果,但在实际的运行中也出现一些问题。

1.政策本身与政策对象的需求存在偏差

一些政策的方向与用意都很好,而在实施中却发现政策执行的效果并不是很理想。比如,粮食直补政策是想借直补来激起农民种粮的热情以提高农民种植的积极性,而政策执行远没有达到预期的效果。农户也在算一笔账,如果他们到附近打散工,一天也能挣一百元左右。而且农民均反映目前农业生产资料的价格较高,而农产品的销售价格相对而言比较低,两者价格的“剪刀差”使得大部分农民觉得外出打工比种粮务农更划算,这在某种程度上说明按目前的粮食直补政策,还是难以激起农民种粮的积极性。

粮食直补政策是国家鼓励粮食生产、提高农民种粮收益的重要举措。但是,政策实施之后,我国粮食增产的速度并没有加快。2004—2008年,国粮食增产率基本处于下降的态势。所以,粮食直补政策有待改进,使政策真正地切合农民的真实需求。

新型农村合作医疗制度是一项非常好的政策,但农户自愿参保率并不是很高。新型农村合作医疗制度在实际运行中存在比较突出的问题有:一是报销起点、报销比例以及报销的封顶线的制定缺乏科学的依据。按规定,凡是住院费用达到 500元起付线即可按标准进行报销,而且不限制次数,每人每年累计报销最高限额为 3万元。但是,在现实中有一些农民患者实际花费的医药费高达 10万元。这样,大多数患病农民能得到的报销数额很低。对于一些患重病、疑难杂症的农民来说,这些医保补偿只是杯水车薪,对农民实际帮助有限,不能真正体现保障农民权益的功能。二是报销范围较狭窄。按规定凡为交通事故、其他意外事故和因矫形手术所发生的医疗费用均不在报销范围之内。如农村幼儿因先天兔唇实施矫形手术未能享受农村医保,交通事故给农民带来人身和财产的伤害与损失,均不能报销。三是报销的住院医药费用中不包括检查项目的费用,但是对于某些参保的患病农民来说,检查费用有时大大高于医药费用,为此他们得到的相应补偿非常少。这些问题使得农户并没有实实在在地享受该政策给他们带来的实惠。

从农业直补政策和新型农村合作医疗制度执行的效果可以看出,政策的方向和用意很好,但由于政策没有真正切合农民的现实需求,从而影响了政策的执行效果。这也从另一侧面折射出政策制定需要从政策对象的立场来考虑政策方案,这样制定出来的政策才可能符合政策对象的真实需求,从而有利于解决实际问题。

2.政策调整存在滞后性

政策的稳定性是公共政策目标得以实现的一个重要前提,但这并不是说政策的出台就一劳永逸。相反,政策会随时间、环境的变化而变化。政策调整是政策过程中不可缺少的环节。

村民普遍反映,目前的农村社会保障水平较低,未能发挥保障功能。典型的例子是农村居民最低生活保障制度 (农村低保)的保障标准偏低。低保户反映,每月 35元的低保金多年来没有调整,在目前物价高涨的情况下,这样的保障标准很难维系基本生活。低保标准应依据基本生活必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定,并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化而不断调整。因此,有关部门应及时提高低保标准,充分发挥其保障功能。

3.政策执行中缺乏监督

政策监督是公共政策执行的重要手段。监督的目的在于根据政策目标所确立的监督标准,发现政策执行行为与标准行为之间偏差的信息,采取必要措施,及时纠正有悖于政策目标的错误行为,以实现政策的预期效果。目前政策执行中的监督机制很不健全,主要表现在:一是上级部门监督的缺失。上级部门监督力度不够,监督内容片面,监督方式单一。就监督力度不够而言,市县两级党政部门缺乏对乡镇政府的政策执行情况进行监督的机构,他们的巡视调查等行为仅仅停留在“看看材料,听听汇报”等形式方面。就监督内容片面来说,考核政策执行部门只注重政绩,往往关注对基础设施等可见性或硬性基本公共服务的监督,忽视对教育文化等隐性或软性基本公共服务的督查。就监督方式来讲,上级部门主要采取质询、听汇报、查台账以及走访等方式对政策执行情况进行监督,政策监督往往流于形式。二是政策对象监督的缺失。政策执行好坏直接影响政策对象的利益。村民作为政策对象,理应充当最重要的政策监督主体。然而现实却恰恰相反,村民对政策监督严重缺位。村民监督存在的最大问题是村民监督渠道不畅。由于政策对象与政策执行主体在资源、权力等方面的不对称,村民只能通过选举投票、上诉上访以及消极抵制等方式来表达对政策执行的不满,实现对政策执行的间接监督。这些监督方式不管是从成本角度还是从便利性角度考虑,村民个体都难以承担,而且受个人能力限制,监督行为和监督结果很难影响政策执行。因此一般情况下村民极少采取这些方式进行监督。监督渠道的不畅通、监督结果约束力的缺乏在较大程度上催生了政策执行的异化。

4.资金不足是政策执行最大的瓶颈

政策执行是一项复杂的活动。在政策执行中存在的最大困难是资金不足。公共产品供给中农民权益保障政策主要是为了保证农民享有基本的公共产品,而任何公共产品的供给都需要一定的财力资源。长期以来,我国农村公共产品实行的是财政外部供给制度。由于“城乡分治、一国两策”制度安排,我国在公共产品供给上实行两套不同的政策。城市所需要的公共基础设施,如水、电、路、学校、公共图书馆、医院等均由国家和政府提供,而本来应该由政府提供的或由政府与农民共同承担的农村的公共基础设施却完全或绝大部分由农民承担,国家仅给予适当补助,造成农村公共产品供给陷入严重的资金短缺困境。

目前,许多农村公共产品供给政策的引导方向是好的,但由于资金方面的扶持力度不够,政策就很难取得良好的效果。基层政府工作人员和村干部主要反映,农村基础设施建设方面资金短缺现象较为严重。据了解,诸如康庄工程、千百工程、兴修水库等政策在实施中普遍面临的是资金困难,许多村庄的整治项目陷入难以持续、中途停顿的困境。笔者了解到现实中基础设施建设的费用筹措主要来源于中央拨款、地方配套资金和村民集资三方面。国家财力不足,地方政府也根本无法承担沉重的建设费用,这样由于资金不足最后所开展的建设工程要么是偷工减料的“豆腐渣工程”,要么是工程搁浅。因此,资金的严重不足最终影响了政策的执行效果。这一问题值得政府及相关部门深思。

5.基层政府执行政策缺乏规范性

在政策执行组织内部,政策是以自上而下的方式运行。基层政府是最直接的政策执行主体,为了能因地制宜地执行政策,他们被赋予一定的自由裁量权。然而这也无形之中滋长了以权谋私的行径,影响了政策执行的效果。据了解,对于新型农村合作医疗,政府普遍把农民的参合率作为工作政绩评估考核的主要标准,为更能显示“政绩”,相关部门使用行政手段强迫农民入保。一些县市由于完不成上级下达的指标,便指定定点的医院或乡镇干部垫资上缴合作医疗保险费,但大部分县市在垫资时未指明具体垫付对象,因此农户在生病时也未能得到好处,更有甚者,出现了垫资者开假发票套取新型农村合作医疗资金的情况。

笔者还了解到,目前支农惠农项目的管理比较松散,在项目的确定上也比较随意,人为操作的空间较大。据某些村干部透露,相同的项目却因村干部的公关能力不同而所获得的补助不一样。这种现象在村庄规划和农田水利等生产设施建设方面尤为严重。这些项目获得政府部门资助的多少在很大程度上取决于村干部对各种权力资源的挖掘能力和对上级的公关能力。这类现象严重影响了政策的公平性,致使政策的战略意图很难落实。

6.农民参与意识薄弱,积极性不高

根据政策执行的互适模型,政策执行是执行主体与政策对象之间复杂的互动过程。广大村民民主权利意识不强,不关心村集体事务,不涉及到切身利益不会主动去了解政策,更不愿主动参与到政策执行中。村干部是最基层也是最直接的政策推行者,他们普遍反映,村民不理解、不支持、不配合经常使他们的工作陷入很大的困境。农民参与的被动地位使得农民无法反映自己的意见或者建议,容易导致执行主体在政策实施中得不到相应的信息反馈,进而影响政策执行效果。

三、影响公共产品供给中农民权益保障政策执行的因素

政策执行是在复杂的支持系统中进行的社会活动,受到诸多因素的影响与制约。

1.政策本身

政策执行的效果与政策本身的质量密切相关。史密斯模型认为,影响政策执行过程的主要变量之一是理想化的政策。高质量的政策是政策有效执行的前提和基础。高质量的农民权益保障政策的标准包括多方面因素,但最基本的因素是政策本身要切合农民的真实需求,给农民带来真正的实惠。如粮食直补政策和农民低保政策,由于政策本身与农民的现实需求存在偏差性,或者政策的调整远远滞后于现实情况,从而导致政策未能解决农民的实际问题,严重影响了政策效能。而作为农村义务教育的“两免一补”政策却备受农民欢迎。“两免一补”政策是近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。在农村,因家庭贫困很多农村小孩上不起学,许多八九岁的小孩还未上学,或者小学还未毕业就不得不辍学,外出打工。“两免一补”政策无疑给农村带来了福音。用村民的话说就是“人人有书读,个人有学上”。“两免一补”政策直面农村的现实问题,切合了农民的实际需求,给农民带来了实实在在的好处,解决了农民的实际困难。

2.政策执行主体

政策执行主体直接关系到政策执行的成败。政策执行实质上是执行主体运用公共权力与目标群体在互动中对利益加以选择、综合、分配和落实的过程。在政策执行中存在着国家利益和地区利益、部门利益和个人利益的冲突与整合。现在正处于计划经济向市场经济转变的过渡期,利益主体多元化的格局正在形成,从而激发了政策执行主体的利益意识。利益的驱动使得部分政策执行者以权谋私,扭曲政策。

公共选择学派认为,政府一旦形成,其内部的官僚集团也是“经济人”,也会有自己的利益。基层政府人员同样会按“经济人”假设行事,追求自身利益的最大化。近年来不断有报道,新农村建设由基层政府主导,地方政府官员大搞政绩工程,对经济建设非但没有起到促进作用,还使得农民承担了政绩工程的成本,劳民伤财。诸如此类的情况并非鲜事。“上有政策、下有对策”,“有利就执行,无利就变形”等均表明政策执行主体会影响政策的有效执行。

3.政策对象

政策的有效执行需要政策对象的积极配合和主动参与。一方面,政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致,基于双方在政策上的共同利益,彼此须经过说明、协商或妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式;另一方面,政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。因此,政策的有效执行需要农民的积极参与。农民应积极配合政策执行主体,参与到政策执行环节,并及时反馈相关的建议或意见,双向互动有利于提高政策效能。

四、对策建议

保障农民权益是农村工作中的一个突出且重大的问题,当前亟须采取相关措施来优化政策执行过程以提高政策效能。

1.提高政策质量

按照史密斯政策执行的模型理论,理想化的政策会影响政策的有效执行。也就是说,高质量的政策是政策有效执行的前提和基础。“政策的有效执行是以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量的政策为基本前提的,而高质量的政策则需要有科学的民主决策制度作保障”[1]。

第一,建立农民需求决定供给的决策机制。当前,我国农村公共产品供给的决策机制主要是自上而下的行政管理体制,政府是农村公共产品供给的决策者和供给者,根据公共选择学说,政府内部的官僚机构及其工作人员也是根据“经济人”假设行事,他们也会选择自身利益最大化,从而会干扰到政策质量。

当然,根据阿罗不可能定理,对于纯公共产品,期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可能的。所以在一定程度上,对受益范围广泛的纯公共产品而言,自上而下的公共产品供给机制是必要的。但对于准公共产品而言,自上而下的公共产品供给机制则偏离了公民的偏好,导致无效的结果。相对于改革开放前的集体经济,农民对农村公共产品的依赖已大大地增强,与农民利益息息相关的农村公共产品绝大部分属于准公共产品。因此,村民一般不会隐瞒对该类公共产品的偏好,市场机制也会发挥一定的功能,在很大程度上可以解决搭便车问题。另外,布坎南和科斯同时也指出,小规模的社会相对于大型社会而言更可能出现自愿遵循行为约束或自愿提供公共产品的情形。所以,准公共产品应采取自下而上的供给决策机制才能达到高效的结果。那么,作为保障农民享有公共产品权益的政策,理应建立农民需求决定公共产品供给的决策机制以提高政策质量。

第二,及时调整和完善政策。政策需要随着执行环境的变化而作适当的调整,这就要求政策系统要不断地作出调适,因地制宜、与时俱进,在发展中确保政策目标的实现。政策调整的根本目的在于确保政策沿着正确的轨道实施下去,最终达到预期的目标。而在政策的实际运行中,发现了相关政策未能及时地随着环境的变化而变化。比如农村低保标准一直以来都未进行过调整,而现行的保障标准相对于目前的物价而言偏低,这在很大程度上使得政策未能充分发挥社会保障功能;新型农村合作医疗制度的保障范围狭窄,保障水平较低,保障功效不太明显,等等。这里凸现的问题说明这些政策已不能满足农村的需求环境,应尽快作出适当的调整。

政策总是基于特定的社会问题,以特定的时间和条件为转移的。任何政策都有一个完善的过程,在这个过程中要进行局部的修正和补充,哪怕之前是效果很好的政策,它在执行中也会遇到新的问题。因此,高质量的政策要求政策制定者和执行者根据实际情况灵活地补充修正以至完善政策,从而保证政策适应变化的环境,从而更好地解决实际问题。

2.扩大政策执行的财力资源

“仅有执行政策的权威和主要工作人员的承诺是不够的,充足的装备、物资设备以及其他的支持设施也是必需的。”[2]根据政策执行的系统模型理论,政策资源是关键变量之一,是政策有效执行的根本,其中财力资源是政策执行顺利进行的经济基础和物质保障。

第一,加大国家对公共产品的投入。农村公共产品的供给是一项庞大的工程,需要雄厚的财力作为后盾。国家是公共产品的供给主体,因此,国家理应承担供给农村公共产品的大部分资金。当前,重点是加大对农村基础设施建设的投入。“目前全国仅 1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电,但电价普遍是城镇的两倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有 207个县无公共图书馆,68%的乡镇没有文化站”[3],诸如此类,农村基础设施的供给现状令人担忧。根据公民权理论,在现代国家,凡是拥有某一民族国家的国籍就获得该国的公民身份。农民作为国家公民,理应享受平等的国民待遇。在享有公共产品的待遇上,农民应该享有与城市居民一样的公民权利。因此,国家亟须加强农民享有农村公共产品的权益。从目前来看,国家需要加大对农村公共产品增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围。按照城乡基本公共服务均等化明显推进的要求,在经济社会发展和国家财力增强的基础上,切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,充分维护农民享有公共产品的权益。

第二,更新财政理念,整合各种财力资源。自分税制度改革以来,基层政府的事权越来越大,却没有相应的财权与之匹配,结果造成基层政府“事多财乏”,基层财政困难。同时,近年来随着农村税费改革的深入,基层财政进一步萎缩,因此,当前亟须完善公共财政体制,设置好合理的财政分配比例,使得财权与事权相匹配,保障农村公共产品的资金供给。同时,地方政府也应当更新财政理念,积极整合各种资源,实现地方财政制度创新,广开“财”路,建立多渠道的资金筹措机制。

3.优化政策执行主体

政策执行主体影响政策的有效执行,因此,必须优化政策执行主体。建立自我完善机制、监督约束机制和考核激励机制,切实提升政策执行主体的工作水平和工作能力,确保政策的有效执行。

第一,强化“公仆”意识。前文已阐述由于基层政府部门及其工作人员也是理性“经济人”,他们也会按照“经济人假设”行事,追求自身利益的最大化,导致政策执行被扭曲。因此,需要激励政府工作人员,强化他们的“公仆”意识,树立大局意识、责任意识、服务意识、效率意识、效能意识,一定程度上限制他们的自利动机,使他们明确公共政策的公正和效益的价值目标。同时,把执行力纳入公务员的培训、考核、晋升和奖惩中,把执行力建设与行政文化建设结合起来。

第二,强化监督。基层政府由于其自身特点,往往出现“上级不好监督,同级不愿监督,下级不敢监督”的状况,加强对政策执行部门的约束要切实强化以下三方面的监督:一是市县级政府的有关监督机关要在信访、检举和投诉的渠道上加以完善;二是鼓励新闻媒体多把触角深入到基层,加强其舆论监督作用;三是要充分发挥农村自治组织或服务对象在监督基层政府行为方面的作用。

第三,建立并完善公民参与的绩效评估机制。当前,由于行政不作为、乱作为、假作为带来的执行力缺失的情况比较普遍,推诿扯皮、形式主义、以权谋私等种种执行不力的现象造成了严重的后果。因此,要建立并完善公民参与的绩效评估考核机制,导入公民考核、公开评议等制度,进一步促进基层公务员工作作风的转变与服务意识的提高。因为“公民作为基层政府的服务对象,与其他评估主体相比,对基层政府的绩效则有着最直接最真切的感受,公民参与是基层政府绩效评估不可或缺的一个重要环节”[4]。从一定意义上说,挑剔的顾客 (公民)有助于老板 (政府)增强服务意识与责任,提高政策执行力。

[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策 [M].北京:人民出版社,2002:290.

[2][美 ]卡尔帕顿,大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法 [M].孙兰芝,胡启生,等,译.北京:华夏出版社,2001:215.

[3]姚玉琳.新型农村公共产品供给体制的重构与创新[J].安徽农业科学,2009,(32).

[4]彭国莆.地方政府绩效评估研究 [M].长沙:湖南人民出版社,2005:160.

F320

A

1008-8520(2011)01-0017-05

2010-11-03

韦彩玲 (1984-),女,广西柳州人,博士研究生。

[责任编辑:梁桂芝 ]