论陆源海洋环境污染防治的区域性法制框架＊

王 慧,黄 晶

(1.上海海事大学法学院 上海 200135;2.上海海事大学海商法研究中心 上海 200135)

论陆源海洋环境污染防治的区域性法制框架＊

王 慧1,黄 晶2

(1.上海海事大学法学院 上海 200135;2.上海海事大学海商法研究中心 上海 200135)

研究表明陆源海洋环境污染是导致海洋污染的主要因素,从世界范围看,70%～80%的海洋污染来源于陆地活动而非船舶。有关陆源海洋环境污染的规则主要体现在区域性的法律框架之中,海洋污染采取区域治理方法具有一定的优势,因为区域中各国的利益、传统和价值观比较接近。在治理全球陆源海洋环境的过程中,联合国环境保护署扮演了极其重要的角色。

陆源海洋环境污染;区域法制框架;联合国环境保护署

1 陆源海洋环境污染的概述

控制和预防海洋污染是保护海洋物种及其生态系统的前提条件,控制海洋污染是确保海洋环境健康的主要措施。尽管影响海洋环境的污染源较多,但是大多研究证明陆源海洋环境污染(land-based sources of marine pollution,LBSMP)是导致海洋污染的主要因素[1]。从世界范围看,70%～80%的海洋污染来源于陆地活动而非船舶。工业和生活点源排放来自于农业、林业、采矿和城市发展等分散地流入河流、河口和海洋的径流污染,这些污染一方面属于农业化学品所导致的污染;另一方面属于工业行为所导致的污染。

陆源海洋环境污染主要是由人类在陆地上和海岸带上所从事的行为所导致,这些行为主要包括日常生活行为、工业生产行为和农业生产行为。导致海洋污染的污染物主要包括塑料垃圾、营养物质、重金属、沉淀物、石油和放射性废弃物。但是人们难以确定陆源海洋环境污染的所有污染源,因为陆源海洋环境污染本质上较为复杂,不仅陆源海洋环境污染的污染源较多,而且陆源海洋环境污染的污染源数量较多和难以发现。总的来说,陆源海洋环境污染包括点源污染和非点源污染,后者最为难以确定。

陆源海洋环境污染导致的环境危害后果不仅体现在公共健康、食物资源、海洋物种的多样性及其健康和生存等方面,而且体现在对休闲娱乐和美学欣赏等方面。陆源海洋环境污染不仅会给一国的环境带来损害,而且会给区域环境和全球环境带来负面影响。但是,长期以来,陆源海洋环境污染并没有得到应有的重视。陆源海洋环境污染之所以没有受到人们的重视归因于以下因素。①从技术层面来看,陆源海洋环境污染导致的环境损害及其因果关系难以确认,因为陆源海洋环境污染的各种污染源带来的污染物具有累积性和潜伏性特征。②从经济层面来看,控制陆源海洋环境污染会导致工业部门承担两种成本,一是转型成本,即工业部门采用污染技术等需要的成本;二是回收成本,即投入每个单位产出上的成本会增加。各国往往出于国际竞争的考虑,不愿控制陆源海洋环境污染。③从法律层面来看,一方面控制陆源海洋环境污染会涉及国际法商的主权原则;另一方面由于陆源海洋环境污染涉及的污染面较广,所以难以制定一个合理的控制陆源海洋环境污染的分界点。

2 陆源海洋环境污染防治的区域法制框架

有关陆源海洋环境污染的详细的、可操作的规定主要体现在区域性的法律框架之中。如,第一个专门调整陆源海洋环境污染的公约当属1974年的《巴黎公约》。海洋污染采取区域治理方法具有一定的优势,因为区域中各国的利益、传统和价值观比较接近。所以,各国达成政治、经济、社会和文化合作比较容易[2],1974年,由14个西欧国家达成的《巴黎公约》是世界上第一个控制陆源海洋环境污染的区域性法律框架。

2.1 东北大西洋海与《保护东北大西洋海洋环境公约》

1991年制定的《保护东北大西洋海洋环境公约》(以下简称《OSPAR公约》)替代了《巴黎公约》,成为保护东北大西洋海洋环境的主要协定。《OSPAR公约》第2条吸收“预防原则”和“污染者付费原则”等新的概念纳。《OSPAR公约》由于将预防原则第一次适用于陆源海洋污染,所以扩大了该公约所调整的陆源污染物的范围。但是,有人指出:“用《OSPAR公约》较为模糊的条款和一些政治宣言(政治选择、行动计划等)来替代1974年公约,这样做可能会拖延陆源污染控制的进程”[3]。此外,《OSPAR公约》要求充分利用最新的技术和最好的实践,包括最佳可得技术 T,最佳环境实践(best environmental practices)和清洁技术、重视科研合作项目。《OSPAR公约》第6条规定缔约国应该定期检查海洋环境品质并对海洋保护措施进行评估。

为了进一步保障《OSPAR公约》目的的实现。《OSPAR公约》设有缔约国大会,大会通过的建议(Recommendations)、决定(Decisions)和行动计划(Action Plans)可以进一步完善《OSPAR公约》。此外,《OSPAR公约》部长宣言、国际东北海会议(INSCs)、欧共体指令也是进一步落实《OSPAR公约》的重要手段。

OSPAR缔约国大会创设了工业工作组(Working Group on Industrial Sectors)作为一个讨论和协商用综合的方法来解决工业点源污染海洋环境的措施的平台。INDSEC建立之后,OSPAR缔约国大会已提出了若干建议,如关于BAT的建议和最佳环境实践的建议。1992年OSPAR缔约国大会制订了针对有毒物质的行动计划,1996—1997年OSPAR缔约国大会制订了有关危险物质控制的行动计划。

1992年召开的部长会议所制定的《埃斯比约宣言》,同意在2000年之前将有毒污染物的排放控制到对人没有伤害的程度。1998年召开的部长会议所制定的宣言(以下简称《1998部长宣言》),宣布在2020年之前清除一切污染物,该宣言包括了有限次序设定和风险评估,针对陆源污染采用新的措施。《1998部长宣言》通过了1998—2003行动计划。《1998部长宣言》规定委员会对各国提交的行动计划报告和相应的措施的有效性进行审查。此外,该宣言还建立一个守法机制,相伴执行报告制度和绩效评估程序[4]。

此外,国际东北海会议(INSCs)和欧共体指令也成为《OSPAR公约》的有益补充,这对于确保《OSPAR公约》目标的实现具有重要的意义。比如,1997年在挪威奥斯陆举行的会议建议采用生态系统管理方法(ecosystem approach)来保护海洋环境。为了将国际公约纳入缔约国的国内法,欧共体通过指令的方式确保《OSPAR公约》的实现,如欧共体颁布了有关限制点源污染的指令。

2.2 波罗的海与《赫尔辛基公约》

为了保护波罗的海的海洋环境,1974年由7个波罗的海沿岸国家共同签署了《赫尔辛基公约》,公约签订的目的是保护波罗的海水环境免遭各种形式的污染,《赫尔辛基公约》是世界上第一个采用综合措施来控制区域性海洋污染源的区域协定。此外,针对波罗的海的海洋环境保护,还通过了一系列的建议、行动计划和方案。

为了确保《赫尔辛基公约》的执行,该公约设立了《赫尔辛基公约》委员会(HELCOM)(有时被称为波罗的海海洋环境保护委员会),它是一个政府间的组织,在赫尔辛基常设有一个国际秘书处。委员会工作的参与者不光包括各成员国的代表,一些国际政府组织和非政府组织的专家也被邀请成为活动的观察员。赫尔辛基委员会的角色就是加强缔约国之间的合作,监督《赫尔辛基公约》的执行,针对《赫尔辛基公约》的状况提出建议,制定相关的环境污染控制标准,设定相应的环境污染控制目标。《赫尔辛基公约》同时规定了损害赔偿条款和争端解决条款,进而确保公约的有效实施。

由于1974年制定的《赫尔辛基公约》存在一定的缺陷,并未能成功地保护波罗的海的海洋环境。所以,1990年在瑞典召开的首脑会议上,1974年的《赫尔辛基公约》被修订。修订后并在1992年通过,并于2000年生效。修订后的《赫尔辛基公约》(以下简称1992《赫尔辛基公约》)反映了国际环境政策以及环境法律的发展,如,修订后的《赫尔辛基公约》要求将预防原则、污染者付费原则和环境影响评估等纳入波罗的海的海洋环境保护制度当中。

为了控制陆源海洋污染,1992《赫尔辛基公约》第1条将内水规定在《赫尔辛基公约》的调整范围之内,第2条第2款对陆源海洋污染做了具体的规定。1992《赫尔辛基公约》为了有效地控制陆源海洋污染提出了以下要求:使用最佳可行技术和最佳环境实践来控制陆源污染、制定具体的应对措施和标准、采取排污许可证制度。同时,为了加强各国的合作,1992《赫尔辛基公约》要求各国就污染控制进行公告和协商,相互之间进行信息交换和报告相关环境事宜,对陆源海洋环境污染进行信息披露等。

此外,为了更加有效地控制陆源海洋污染,《赫尔辛基公约》委员会提出了若干建设性意见。虽然这些建议没有法律约束力,但是它们有助于公约目的的实现。如,1988年的宣言要求在1995年之前将陆源海海洋环境污染物减少50%。1993年,《赫尔辛基公约》委员会制定了波罗的海联合综合环境行动计划(baltic sea joint comprehensive environmental action program),并让相应的工作组(Task Force 1993-2012)具体负责该项目的实施。

最后,为了应对1992《赫尔辛基公约》在执行方面所存在的缺陷,《赫尔辛基公约》委员会于1999年决定在《赫尔辛基公约》委员会下设立新的如下部门:跟踪环境政策发展的策略小组、监督和评估环境状况的小组、设计污染减少措施的小组、保护自然和生物多样性的自然保护和海岸带管理小组。

2.3 联合国环境保护署与区域海洋保护计划

事实上,在解决陆源海洋环境污染方面,联合国环境保护署(以下简称UNEP)起到了不可或缺的作用,其不仅提议制定区域性的海洋环境保护公约,而且承担了主要的准备性工作。可以说,自UNEP创设以来,UNEP将海洋环境保护作为其工作重心。1974年,UNEP发起了一系列针对各个地区海洋和海岸带污染的研究,并开始实施区域海洋保护计划(regional seas program,RSP)。

区域海洋保护计划不仅关注海洋污染的后果,而且重视导致海洋环境污染的原因,它通过综合性的海洋和海岸带管理方法来应对海洋环境污染。区域海洋保护计划针对污染较为严重的污染者进行监督,对拟定的控制措施进行研究,对污染源、污染量、污染水平和污染后果同时进行国家、地区和国际层面的研究。

迄今为止,UNEP共颁布了11个区域海洋保护计划(RSP)。每个区域海洋保护计划都包括了相应的行动计划,所有的行动计划均包含以下内容:①针对海洋污染控制和海洋资源的保护和管理制定相应的区域协议、指引和行动(regional conventions,guidelines and actions);②针对海洋污染的现状、污染源和污染趋势,以及污染对人类健康、海洋生态系统构成的影响进行评估;③针对海洋和海岸带资源的保护、发展和管理所造成的环境影响加强合作;④为了让发展中国家参与海洋和海岸带资源的保护、发展和管理,对发展中国家进行教育和培训[5]。虽然区域海洋保护计划在创设行政、科学、政治和金融机构方面获得了成功,但是它在控制海洋环境污染方面的成功并不明显[1]。

UNEP发起的协议为控制陆源海洋污染提供了法律框架,这些协议通常要求各国负有义务采用措施预防海洋污染,各国加强污染治理合作,各国监督海洋污染,进行环境影响评估,交换信息,提供技术和资金援助,进行纠纷解决。协议创设资金和行政框架来执行区域行动计划。但是,为了更加有效地控制陆源海洋污染,大部分海洋环境保护协议建议采用议定书的方式来控制陆源海洋污染。迄今为止,与此相关的议定书有1980年的《雅典议定书》(The Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution form Land-based Sources 1980),1986年的《基多议定书》(The Protocol for the Protection of the East Pacific Against Pollution form Land-based Sources 1983.1986),1990年的《科威特议定书》 [The Protocol for the Protection of the Marine Environment(of the Kuwait Region)Against Pollution form Land-based Sources 1990],1992年的《布加勒斯特议定书》 [The Protocol for the Protection of the Black Sea Marine Environment(of the Kuwait Region)Against Pollution form Land based Sources,1992,1994],1999年的《阿鲁巴岛议定书》(The Protocol Concerning Pollution from Land-based Sources and Activities in the Wider Caribbean Region 1990)。

作为保护地中海的《雅典议定书》是第一个根据联合国RSP所制定的专门处理LBSMP的议定书,《雅典议定书》是UNEP的区域海洋保护计划中第一部专门解决陆源海洋污染的议定书。《雅典议定书》要求缔约国在科学和技术领域进行合作,特别在原料、污染物的排放路线和效果、发展新的污染处理、消减方面加强合作。《雅典议定书》要求对以下陆源海洋环境污染加强控制:①陆源上通过河流、地下水等流入海洋的杂物(outfall);②通过大气流入海洋的陆源污染物;③近海人造设备导致的污染物。该议定书的调整范围不仅包括海洋,而且包括内水。《雅典议定书》要求各国针对废物处理、水质和其他环境问题制定一般的指引、标准,《雅典议定书》要求各国加强环境污染监督,加强各国科学和技术合作。

为了更进一步控制陆源海洋污染,1996年该议定书被修订为《保护地中海免遭陆源污染源和陆基行为污染的议定书》(Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution from Land-based Sources and Activities)。修订后的议定书要求各国遵守预防原则和污染者付费原则,要求各国强化排污许可制度,限制排污物的排放种类,扩大内水的涵盖范围(包括半咸水和沿海环礁湖以及地下水),要求各国采用最佳可行技术和最佳环境实践,如强调清洁生产技术的推广。

1975年,为了控制地中海的海洋污染,UNEP促成了地中海行动计划(Mediterranean action plan,MAP)。1995年,地中海行动计划被命名为保护地中海海岸带海洋环境和可持续发展的行动计划(action plan for the protection of the marine environment and sustainable development of the coastal areas of the Mediterranean),UNEP将其视为区域海洋环境保护合作的典型。保护地中海海岸带海洋环境和可持续发展的行动计划旨在加强制度能力建设,通过地中海信托基金(Mediterranean trust fund)由成员国按照规定的比例出资来资助成员国的履约行为。此外,通过地中海区域污染评估和控制计划(program for the assessment and control of pollution in the Mediterranean Region),各国的监督和评估能力得到更大提升。最后,地中海行动计划打算通过策略行动计划(strategic action program,SAP)来大范围地减少陆源海洋污染。

鉴于《雅典议定书》的成功,其他区域海洋保护计划也制定了相应的议定书。如,1983年通过了保护东南太平洋海域的《基多议定书》,该议定书的最大特点是规定了惩罚性措施(第13条XIII)。针对科威特海域的保护通过了《科威特议定书》,该议定书采纳了环境影响评估制度(EIA)(13条),规定了具有法律约束力的损害赔偿条款责任(13条)。建立民事赔偿责任有助于控制陆源海洋环境污染,但是相应的规定存在规定不足和难以执行的弊端[6]。

针对黑海的海洋环境保护通过了《布加勒斯特议定书》,该议定书规定了污染物黑白清单,针对不同清单上的物质采取不同的法律规定。针对加勒比海的海洋环境保护通过了《阿鲁巴岛议定书》。该议定书有4个附件,附件1是有关陆源污染源和陆基行为的清单,附件2设想了发展区域标准和实践的进程,附件3对国内排污设定限制,附件4针对农业非点源污染规定了具体的计划。《阿鲁巴岛议定书》强调公众参与的重要性,强调环境教育和环境觉悟培育,强调排污许可制度的意义。《阿鲁巴岛议定书》代表了区域海洋保护计划的最新进展。

3 结束语

一般来说,控制陆源海洋环境污染比控制其他海洋环境污染更难,这是因为,陆源海洋环境污染的控制涉及一国的主权,涉及一国的经济发展,陆源海洋环境污染源主要是一国的工业部门、工厂和农业部门[7]。所以,为了有效地控制陆源海洋环境污染,具有地缘关系的区域主义往往是陆源海洋环境污染防治所采取的主要模式,针对陆源海洋环境污染很少采取全球性的措施。理论上讲,区域主义具有以下优势:消除单边主义、比全球主义可行、容易解决共同关注的问题、产生的制度更协调和更有效。从区域主义的实践来看,区域合作协议容易达成,区域合作协议更易处理污染监督等技术问题,区域主义是实现可持续和综合生态管理的良好方法。正是基于此,区域主义一直是执行《联合国海洋法公约》的重要手段。当然,区域主义也具有一定的弊端:区域主义容易导致由各国合意达成的法规比较分散;会破坏国际社会对环境标准的监督;区域主义可能损害第三方。区域主义之所以在海洋环境的保护中取得成功很大程度上源于各国的合作,如旨在控制陆源海洋污染的《华盛顿宣言》建议加强国家、地区和国际社会的合作,制定可持续的发展目标,采用有效的措施来应对陆源海洋污染。基于此,有关控制陆源海洋环境污染的国际协议和区域协议均强调合作的重要性。

在区域主义模式下,就各国加强合作以有效地控制陆源海洋环境污染而言,UNEP/GPA协调办公室(coordination office)认为各国需要进行如下方面的合作:加强制度和技术能力、建立数据和信息网络、通过和更新污水处理指引、交换有利于环境的污水处理的信息、改善城郊和工业规划、有效执行海岸带管理计划。除此之外,为了有效地防治海洋环境污染,各国还应加强在以下领域合作:提供专家意见和智力支持、提供设备支持、制定更好的指引和标准、对陆源海洋环境污染水平进行系统的评估、确定陆源污染控制措施的有效性、对各国的国民培训和教育、确定环境责任制度、确立具有法律约束力的争端解决程序、加强各国的能力建设、对发展中国家进行资助和技术转移、注重各国国民的公众参与、强化各国的政治承诺等。但是,良好的合作关系通常需要成员国具有共同的目标、设立相应的信托基金、具有一定的责任感、能够进行信息交流、平等互惠。

[1] HASSAN D.Protecting the marine environment from land-based source of pollution—towards effective international cooperation[M].England:Ashgate Publishing Lted,2006:2-3.

[2] BOCZEK B A.Global and regional approaches to the protection and preservation of the marine environment[J].Case Western Reserve Journal of International Law,1984,16:38.

[3] PALL EMAERTS M.The North Sea and Baltic Sea land-based sources regimes:reducing toxics or rehashing rhetoric?[J].The International Journal of Marine and Coastal Law,1998,13:452.

[4] FAYEL TS L.The OSPAR convention come into force:continuity and progress[J].The International Journal of Marine and Coastal Law,1999,14(2):287.

[5] KWIATKWOSKA B.Marine pollution from Land based sources:current problems and prospects[J].Ocean Development and International Law,1985,14:317.

[6] TAYLOR P.An ecological approach to international law[M].London:Rout ledge,1998.

[7] 王慧.解读〈防止船舶污染海洋环境管理条例〉[J].环境经济,2010(7).

中国海洋发展研究中心基金项目(AOCQN201018);上海海事大学科研基金项目(20100099);上海市人文社会科学重点研究基地上海海事大学海商法研究中心基金项目.