政府化与市场化：农村公共服务供给机制变革——湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价

宋亚平

（湖北省社会科学院，湖北 武汉430070）

政府化与市场化：农村公共服务供给机制变革
——湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价

宋亚平

（湖北省社会科学院，湖北 武汉430070）

本文基于对湖北省“以钱养事”改革所进行的历史性回顾与评价，认为“以钱养事”改革不是后税改时期基层政府的“甩包袱”行为，传统的“七站八所”无法承载农村公共服务责任是其重要原因；遵循市场化原则和社会化方向基础上的政府农村工作方法探索是其发展方向，“以钱养事”改革是一个需要上下联动的系统工程，在实践中仍需要进一步完善与创新。

以钱养事；农村综合改革；政府职能转变；公共服务

2003年11月，中共湖北省委在总结“咸安经验”的基础上，结合全省的实际，制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》（［2003］17号）。该文件对传统的农村公益服务的方式方法提出了十分明确的要求，即“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变‘养人’为‘养事’。”严格地讲，“以钱养事”的说法并不是一个科学严谨的表述。所谓“以钱养事”，主要是指政府根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标。凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。“以钱养事”，就是你做事（政府）就给钱，不做事不给钱，谁做事给谁钱。①于是，人们把这种履行公益服务责任的新方式方法形象地称之为“花钱买服务，养事不养人”。一场声势浩大的改革活动在荆楚大地震撼登场。湖北的改革很快被传导到许多省、市、自治区。或借鉴，或移植，成为深刻影响全国农村社会事业改革的重要事件。

然而，“以钱养事”的改革彻底改变了原来县乡政府下属的“七站八所”的生存方式，全省约有25万左右体制内干部职工的“铁饭碗”被砸碎，他们必须在市场招投标竞争中脱颖而出才得以“养家糊口”。如此严峻的形势压迫，也导致各种激烈批评。当时，也有少数地方因害怕社会不稳定而对改革采取“明修栈道，暗度陈仓”的态度，绕开矛盾走，遂使新旧问题呈交织叠加状，更给人一种非常“糟糕”与极其“混乱”的负面感观。

今天，改革的阵痛虽然已经渐行渐远，“以钱养事”的巨大成效日益凸现，但仍有不少人并没有真正认识到这场改革在当时的必要性与必然性，不能从政府转换管理职能、创新领导方法以适应社会主义市场经济发展要求的高度来分析建立新体制机制的合理性与紧迫性，并且经常透过各种孔道要求恢复传统的“七站八所”。从这个角度上讲，“以钱养事”的改革还远远不敢说成功，而是一直面临“翻案之心不死，复辟随时可能发生”的危险。

一、“以钱养事”改革不是“甩包袱”

2002年农村税费改革最具影响的伟大成果，就是极大地减轻了农民的经济负担，明显地改善了自1990年代以来一直处于紧张状态中的党群关系和干群关系，维护了农村社会的稳定。但在取得巨大成绩的同时，又暴露出许多新矛盾。其中一个特别突出的问题，就是县乡两级政府因财政收入的锐减而导致行政管理功能与公共服务功能的急剧萎缩。换个说法，县乡政府的行为能力越来越软弱化与虚拟化，如同一个插在地角田头上的“稻草人”。

我国多数地方特别是中西部地区的社会经济基本上都是以农业为主。不仅乡镇一级政府财政收入的主要来源为“三提五统”，就连县域政府相当部分的财政收入也必须依赖于农业领域的贡献。可以说，农民在很大程度上成了支撑县乡政府正常运转的“衣食父母”和维持农村社会公共服务的力量源泉。通过农村税费改革，乡镇财政收支结构得到了规范，堵住了乡镇财政收支的疏漏，但同时也给乡镇财政戴上了“紧箍咒”，收入大幅下降，乡村财力缺口不断加大，乡村基本开支难以维持。①虽然中央和省级政府通过农村税费改革的体制平台空前地加大了财政转移支付的力度，但根据我们调查的情况看，上面给予的“银子”，并不足以弥补县乡财政减收所形成的实际缺口。

以我工作过的咸安区为例：农村税费改革之前的1997年，咸安区乡两级政府通过农民卡内、卡外负担的形式获得的地方性财政总收入为6969万元。改革之后，全区按照政策规定应征农业税正税为1736.83万元，应征农业税附加为347.36万元，加上农业特产税及附加36万元，总额为2120.19万元。实际减收4848.81万元，减幅为70%。这对于中西部地区的贫困县来讲，绝对是一个“天文”数字。所以，如果说农村税费改革的胜利成果是以县乡两级政府大规模的财政减收和中央、省级政府大力度的财政转移为代价换来的，应该是一个实事求是的评价。

再以湖北为例，1999年，全省县乡政府按照国家规定的政策内六项税费收入之和为55亿元，2002年税费改革后，县乡政府可收的“两税两附加”为32亿元，中央给予的财政转移支付为13.5亿元，省级财政转移支付为6.077亿元，地市级财政转移支付为1.483亿元。加在一起总额为53.06亿元。从账面上看，县乡政府并没有怎么“吃亏”。但实际情况并非如此：一是以前大量的“农民负担卡”之外的费收因为不符合国家政策规定而不敢公开统计上报，也就不可能获得上级财政的补偿。据省农村税费改革工作领导小组办公室估计，类似这种“黑账”，全省大概在100亿元以上；二是即使按照政策规定的“两税两附加”，在实际征缴中一般都不能足额收上来。据了解，全省各县乡平均征收率大概维持在50%—80%左右。

按理讲，作为一级政府，必须拥有相应的财力，以保障本级政府能够履行好自己的职能，承担起“造福一方”的责任，这也叫“责、权、利”的有机统一。实际情况却是，一方面，县乡两级政府承担着大量具体的公益服务和领导农民富裕、促进农业繁荣、维护农村社会稳定与进步的重要责任；另一方面，县乡政府的合法收入在不断减少，管理职权又按照现行法律与政策规定在不断向上级政府集中，这样就必然导致责任与权利严重不对等，目标与手段明显脱节。因此，很多县乡政府就像一只严重超载的航船，艰难跋涉在一条即将干涸的河道上，面临着搁浅的危险。到处找钱、要钱、讨钱，甚至冒着违规犯纪的风险去巧立名目“搞钱”，以维持政府机构的正常运转，对于县乡的主要领导人来说，已经成为压倒一切的头等大事。

于是，有人据此而理直气壮地说，面向“三农”提供社会公益服务的主体缺位及其服务品质的逐步退化，在很大程度上就是县乡两级政府财政贫困惹的“祸”。由于政府财政困难，拨款越来越少，不能保障事业单位的正常运转，才使得一些事业单位“逼良为娼”，吃不了“官粮”吃“民粮”，巧立名目“刮地皮”，从而成为农民痛恨的“三乱”之源。有些专家学者进而认定：湖北省在乡镇综合配套改革中撤销“七站八所”和推行“以钱养事”办法的主要动机，无非是农村税费改革之后县乡政府财政为“甩包袱”而追求的“减人、减事、减支”行为，或者叫做在中央“少取”政策的“高压线”威慑下为防止农民负担反弹而不得已所采取的“壮士断腕”策略。

应该承认，县乡政府财政状况的窘迫，的确严重地影响到包括教育、卫生、文化、社会保障、交通、水利、电力、通讯、农业技术推广应用等一系列农村社会公益服务事业的发展进步。但是，农村公益服务的主体缺位及其服务品质的退化，在很大程度上并非简单地是一个由于政府财政困难而“缺钱”的缘故。因为按照旧的管理体制与运行机制，除了少数完全从事社会公共服务的事业单位必须由政府实行全额财政拨款之外，无论是县直职能部门延伸派驻的，抑或还是乡镇自己直接管理的，绝大多数“七站八所”遵循国家规定可以通过经营性服务而获得一定的收益。也就是说，一般情况下，乡镇事业单位可以凭借公益服务的“本领”维持生存。因此，政府对他们实际执行的一直是差额拨款，甚至是自收自支的政策。根据我们的调查，湖北省各县市区平均每年给予设置在乡镇一级所有事业单位的正常拨款总额约为18—22万元，完全属于一种财政补贴的性质，仅占所在乡镇政府年度财政开支的5%—10%左右。对于乡镇政府来说，这只是“小菜一碟”而不是什么蛮大的“包袱”。

实事求是地讲，具有向农民合法地收取“三提五统”主体地位的是县乡政府，而不是“七站八所”。包括乡镇事业单位在内的基层干部每年背着“撮谷子、赶猪子、拆房子、抢票子”的“黑锅”与“当代黄世仁、彭霸天”的骂名所征收而来的“钱粮”，绝大部分在“锁定基数、超支不补、超收分成”的财政管理体制下直接进了县乡两级政府的财政“笼子”。就连那些本由“七站八所”具体实施的诸如计划生育手术费、排灌水费、畜牧治疗费等许多正常的公益服务项目收入，也没有完全落入“七站八所”的腰包，而是在很大程度上成了县、乡政府财政的重要补充。我们承认有些事业单位的确存在巧立名目向农民乱收费的情况，但要把乡镇机构膨胀、人员庞杂的“屎盆子”都扣在“七站八所”的头上，甚至认定他们就是农民痛恨的“三乱”之源，则显然是有失公允。

因此，必须明确指出，湖北的“以钱养事”改革，不是取消农村税费后基层政府为摆脱财政困窘而采取的“甩包袱”措施。即使是在人们传言的以“减人、减事、减支”为目标的乡镇综合配套改革中，真正地被“减”的对象也不是“七站八所”，而主要是膨胀的乡镇党政机构和庞杂的公务人员。具体表现为：一是在绝大多数乡镇实行了领导班子交叉任职制度，领导干部职数由原来的30—40人被减少到7—9人；二是撤销了过去繁多的内设机构，一律精简为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；三是严格清理和妥善处理非在编人员。行政干部的编制总额依据乡镇规模的大小划分成三类，规定为45名、40名、35名，并实施严格的竞争上岗；四是许多本该不由政府去管理的社会事务，现在一律交给社会组织或个人依法自立自主地管理。

就“七站八所”而言，确实有一部分干部职工在整体转制过程中被“淘汰出局”。他们有的从一脸稚气到满头银发，在物质条件一直很差的农村社会默默无闻地奉献了自己的半辈子青春，最后仅以很低水平的经济补偿便被彻底地置换了计划经济时代给予的干部身份，一种“残酷”之感令人油然而生。如何善待好这些人，确实是一个值得我们认真研究和切实解决的问题。一些反对湖北“以钱养事”改革的人们，要么就是不了解事情的真相，要么就是不愿正视事物发展的正确方向，往往喜欢采取攻其一点，不及其余的办法来发泄某些思想上的牢骚怨气，虽然可以理解，但无益于认识上的科学进步。

二、传统“七站八所”的体制机制缺陷

一个无可置疑的客观事实是，自上世纪九十年代中后期以来，县乡两级政府以“七站八所”为平台的农村社会公益服务的主体缺位及其服务品质退化的情况便是有目共睹的现象，而且由此直接影响到农业经济建设的健康发展和农村社会事业的进步。所以，早在农村税费改革之后，这种服务体系与方式方法就已经走到了历史的尽头。

一是领导方式的陈旧

向农村社会提供社会公益服务，当然是人民政府“神圣不可推卸”的责任。但是，我们政府履行这种责任的方式方法几十年来就像“郑人买履”，十分刻板。所有公益事业都通过自操自办的形式被政府直接“抓”在手里，由政府设置机构、核定编制、供养专人来“包打天下”。传统的“七站八所”便是这种行为模式的具体写照。在追求社会效益的旗帜下，经济成本与服务效率被无形淡化。同时，各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量在被政府权力垄断了的市场里，长期无法得到正常的发育，农民在“官办”机构面前只能是极其被动地接受着“仅此一家、别无分店”的服务。直到现在，我们一些同志对计划经济时期的领导方式依旧“情有独钟”，对政府充分依靠市场手段来合理配置资源的思路死活不“认账”，对“七站八所”的企业化、市场化、社会化的改革探索嗤之以鼻，总觉得还是自己的机构、自己的人员干起来顺手、用起来放心。结果，政府一直是社会公益服务领域里的“孤家寡人”，心有余而力不足地顶着“铁锅”唱戏，人吃了亏，群众却不叫好。

二是政事不分、政企合一的弊端

按照现行的行政管理体制，乡镇一级政府属于政府体系的“末梢”，不像其他层次的政府那样设置有比较完整的职能部门，许多具体的行政管理事务包括微观行政执法的工作，大多只好放给了“七站八所”。这些“七站八所”虽然叫做事业单位，但主要职能是为“三农”提供公益领域的微观服务，因而具有从事经营性活动的“经济人”的性质。把行政管理与行政执法的职能交给“七站八所”之后，混淆了行政机关与事业单位之间、政府与企业之间的“楚河汉界”，使得公益性服务和经营性服务这两类不同性质的活动完全“搅”在了一起。例如畜牧兽医站，一方面从事牲畜家禽疾病的防疫工作，一方面又承担着具体的家禽疾病的治疗活动。假若防疫工作尽职尽责，便意味着治疗市场的冷冷清清，无疑是自断财路。在这种既是“裁判规则”的制定者，又是“裁判员”兼“运动员”的体制下，公益服务的范围和公益服务的标准，基本上由自己说了算。更为严重的是，那些具有一定管理和执法职能的站、所，出于自身经济利益的追求，对“吃亏不讨好”的公益性服务往往采取消极应付的态度，而热衷于拉行政管理和行政执法的“虎皮”当大旗来收费和罚款，从而使农民负担问题“火上浇油”。

三是服务主体的错位

在乡镇形成的所谓“七站八所”就是传统体制下为了农村社会公益目的，由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。其基本特征是由政府主管、经费依靠财政拨款、人员列入国家编制、活动遵循国家计划、业务脱离经济主体。②但是，在现行的体制下，作为承担着无限责任的乡镇政府对本地区几乎所有的社会事务都必须管，特别在社会综合治理、农民负担、计划生育、安全生产、招商引资等“一票否决”的考核项目上更不敢有丝毫的懈怠。此外，上级还要经常给他们布置阶段性“中心工作”和不断开展各种“升级达标”活动。乡镇为了完成这些“硬性”任务，行政管辖范围内“七站八所”的人、财、物往往便是“一平二调”的首选对象。对于许多事业单位的职工来说，与乡镇党政机关的干部一起进村入户去“催种催收”似乎是经常发生的事情。某农技站的站长告诉我，镇政府招商引资的“担子”很重，每年也给“七站八所”下达了具体指标，还要组建“扶贫工作队”，承包困难村组的“脱贫”任务。一年到头，花在乡镇“中心工作”上的时间大约有三分之二，而且几乎没有获得过相应的经济补偿。在这种大家都习以为常的组织行为中，“七站八所”的服务主体地位逐步缺失，本该在各自领域里专门从事某些具体服务的本职工作，反而成了可有可无的“副业”。

四是人员素质的嬗变

早先，“七站八所”主要由那些具有某项专业技术资质的人员组成，他们大多是来自于大中专学校的毕业生。经过几十年随着劳动人事制度的改革，“双向选择”取代了传统的组织分配。在“人往高处走、水往低处流”的潜规则下，条件艰苦而待遇又低的乡镇事业单位自然是“门庭冷落车马稀”。同时，越来越大的就业压力，使这些由政府直接创办、产权国有、全权管理的事业单位逐步演化成了按照政策安置复员退伍军人，包括本单位干部职工的家属子女在内的城镇人口就业的去处。我们在某镇畜牧兽医站调查时发现，该站干部职工一共57人，能够动手从事动物防疫和治疗的专业人员仅为21人，其他人员多是按政策安置的复员转业军人和照顾就业的家属子女。某镇农技站也是一样，在26个具有正式编制的干部职工中，真正懂农业技术只有9个人，而且这9个人的年龄均在45岁以上。他们反映，现在几乎找不到能够接班的年轻人，因为年轻人技术“不咋的”，大多也不愿意下田间地头，太辛苦，喜欢在镇上从事出售种子、农药、化肥之类的活儿，然后照着“说明书”告诉农民如何使用的方法，便是“推广”农业技术了。

五是分配机制的悖行

“七站八所”在性质上属于政府直接兴办、直接指挥、产权国有的事业单位，编制管理远不像正规的党政机关那么严格，于是鱼目混珠、泥沙俱下，逐渐成为安置城镇人口就业的场所和机关干部竞岗分流之后的“藏身”地。这些人没有专业技术，很难到第一线从事具体的服务工作，却一般都具有国家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大锅饭”，干的是“混混事”，工资和福利断不能少发半分钱，否则单位领导就不得安宁，社会也难以稳定。某镇计生站共有5人，都是组织人事部门正规调配的“编内”干部。有人告诉我们，这个站只有1人是卫校毕业的，懂点专业技术，日常的计生服务工作都靠她做。另外4人不懂技术，只好从事管理工作。该站“职责分工”规定：站长1人，主持全面工作；副站长1人，协助站长工作；会计1人，兼办公室主任；出纳1人，兼管与政府计生办协调工作。在工资册上我还看到，唯独这位技术人员因为没有行政级别和行政职务而实发工资最少。干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至干与不干也一个样。这种分配机制上的“负优越性”，在乡镇的“七站八所”中相当普遍，严重地抑制甚至扼杀了职工们工作上的主动性和积极性。

对于“七站八所”来说，他们一方面是企业性质的“经济人”，必须接受现代市场经济运行规则如供求关系、行业竞争、服务效率等等方面的严峻挑战，努力追求利益的最大化，否则就会无法生存；另一方面他们又是事实上的政府职能部门，必须服从传统的计划经济管理体制如组织纪律、行政命令、社会效益的多重约束，俯首听命于乡镇政府，否则也会无法生存。他们的处境就像一只钻进风箱的老鼠，两头受气、进退都难。在这种市场经济与计划经济相互交织的社会转型期，他们只能是极其被动地应付来自各个方面的压力。对那些公益性服务事业往往自觉地采取一种“多一事不如少一事”的消极态度，而努力去钻营那些能够赚钱的经营性服务。有些本事的职工则“此处不养爷，自有养爷处”，与单位签个留职停薪的条子，拍屁股走人，什么时候形势变了再回来。

我们当然不能否定传统的“七所八站”作为政府向农村提供社会公益服务的主体所曾经有过的重要贡献。但农村税费改革之后，各种负担得到大幅度地减轻，对于那些由于缺乏外出经商与打工技能而只能留守在家里种粮植棉的农民来说，种田不再是纯粹亏本的买卖，反而还能赚些血汗钱了。于是，生产积极性开始逐步复苏，农业又呈现出一定的繁荣景象。正由于农村经济的逐步好转与不断发展，导致农民对生产生活中公益服务的各种要求越来越多、质量期盼越来越高。但由于管理体制与运行机制上的原因，这些计划经济时期建立起来的服务体系，早已是“线断了、网破了、人散了”，很难再发挥应有的积极作用，不可能承担起农村社会公益事业服务的责任。税费改革只是引爆了这些深层次的矛盾，将其从潜伏状态里表面化了而已。

三、以“七站八所”作为切入点

自从党中央决定把解决“三农”问题作为全党工作重中之重以来，我们总是将着眼点与着力点放在解放和发展生产力的某些具体政策上，如延长土地承包期限以增强农民生产积极性，调整产业和产品结构以解决买难卖难问题，促进土地依法有偿流转以形成规模经营，通过招商引资以加快工业化与城镇化进程等等。多数人以为，只要把农村经济发展搞上去了，所有矛盾就可以迎刃而解。

但多年来的实践证明，政府的良苦用心并未得到满意的回报。城乡二元结构的矛盾依然突出，农业基础设施和技术装备依然落后，农村公共服务水平依然较低，农民持续增收的困难重重，有些地方的农业生产已经呈现出明显的衰败迹象。因此，原湖北省委书记俞正声在全省乡镇综合配套改革座谈会上明确指出：我们怎么抓“三农”工作？有些同志的办法实际上就是头痛医头、脚痛医脚，结果往往是按下了葫芦又浮起了瓢。从宏观上看，制度改革和制度创新在解放农村生产力、实现农村经济发展和帮助农民增收问题上更具有全局性、根本性、长远性的重要作用。

通过改革来开创“三农”工作新局面，不仅符合党中央提出的科学发展观的基本精神，也完全符合湖北省的具体实际。从此，荆楚大地的改革开放无论是力度、速度上，还是广度、深度上都开始呈现出空前的轰轰烈烈的局面。许多领域的改革如乡镇综合配套改革、国有农场管理体制改革、基础教育保障体制的改革和社会主义新农村建设等，均走在全国前列。“以钱养事”的创新，便是近年来诸多改革在“乱石穿空”过程中所激起的一束“浪花”。

为适应农村税费改革之后的新形势，尽快增加和不断强化各种公益服务，以满足广大农民群众发展农业生产、提升生活质量的要求，湖北省委、省政府从2002年即开始着手调查研究相关对策。此间，俞正声同志曾两度去咸安区亲自进行调查研究，高度肯定了咸安“以钱养事”的改革创新。2003年11月，省委在认真总结咸安区改革经验的基础上，结合全省的实际，制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》。该文件明确指出：“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变‘养人’为‘养事’。”目标很清楚：这就是从改革传统的农村社会公益服务体系入手，转换县乡两级政府的工作职能，创新我们领导农村经济建设和社会事业进步的方式方法，遵循企业化、市场化、社会化的方向，逐步建立和健全一整套面向“三农”的新型社会服务体系。

随后，省委、省政府按山区、丘陵、平原的分类确定了咸安、京山、监利、洪湖、天门、安陆、麻城等七个县市区为乡镇综合配套改革试点，率先推行“以钱养事”的新体制新机制。为了解决改革过程中出现的新矛盾新问题，进一步规范与完善各地的改革行为，省委、省政府又相继下发《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发［2005］13号）和《湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》（鄂办发［2006］14号）两个文件，要求全面推进并不断深化以“以钱养事”为核心的乡镇综合配套改革。具体实施分为三个步骤：

第一步，严格实行政事分开，将原来由“七站八所”承担的计划生育、畜牧防疫、病虫害测报防治、农业技术推广、水政林政渔政管理、农业与村镇规划制订、国土资源与环境整治、民政优抚等行政管理的职能，一律上收到乡镇政府的“三办”来直接执行。行政执法权则一律上收到县级政府的有关职能部门，乡镇政府只负责予以协调和监督。农民负担监督和村级财务代理的职能则划归乡镇财政所。

第二步，除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七站八所”统统“原地卧倒”，全部整体转制。按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，到工商行政管理局或民政局去依法注册登记，成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。

第三步，政府将公益事业“项目化、数量化”。如计划生育服务工作，细分为查环查孕查病、孕情监测、上取节育环、药具管理发放、节孕术后回访、生殖保健培训6个具体项目，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算等方式等，面向社会公开招标、合同管理，考核由群众签字，结算由政府“买单”。

在“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路指导下，通过改革，原来的“七站八所”与乡镇政府在人、财、物上完全脱钩，不再存在上下之间的隶属关系。转制后一律自主经营、自负盈亏。所有人员均进入政府建立的基本养老保险，并以自愿为原则，按参加工作的实际年限一次性领取经济补偿之后，置换身份，解除与原单位的人事劳动关系。

鉴于全省情况的差异性，各地在推行“以钱养事”的改革过程中，其路径的选择没有搞“一刀切”，而是视本地的具体实际灵活地采取了三种方式。

第一种是服务项目招投标制

乡镇政府每年根据本地社会公益事业服务的要求，制定各种具体的公益性服务项目，通过面向社会公开招投标形式与具有规定资质的企业、中介服务机构和个人组成的社会团队签订合同，明确经费数额和具体考核方式。企业或中介服务组织和社会团队既承担合同规定的公益性服务，同时也自主从事已经完全放开了的经营性服务。咸安区、嘉鱼县等地方在计划生育、农业技术推广、畜牧防疫等公益服务主要是采取这种形式。这种办法的好处，就在于中标的企业或中介服务组织和社会团队大多都是从原“七站八所”转制而来的，一般都具有“法人”地位和一定的专业技术力量，熟悉当地情况，群众基础较好，可以有效地履行合同规定的各种责任和义务。不足之处就在于监督的难度大，考核的要求高。因为现阶段公益服务项目的工作量并不算太大，也不可能有丰厚的回报，特别公益性服务和经营性服务被中标单位从内部“混”在一起之后，对于以追求利润最大化为天性的“经济人”来说，往往容易在孰重孰轻的问题上出现摇摆，甚至让经营性服务在暗地操纵和支配公益性服务。

第二种是定岗服务招聘制

乡镇按照本地区公益事业的具体需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或委托县（市、区）业务主管部门，面向社会公开招聘具有规定资质的人员专门从事公益性服务。乡镇政府或县级业务主管部门与被招聘人员签订一定期限的劳务合同（一般为一年至两年时间），实行“三卡”管理，即农民签字卡、村组干部签字卡、乡镇签字卡。“三卡”的签证过程实际上就是一种监督与考核的过程。“三卡”齐全即意味着圆满地完成了任务，劳务人员便可全额领取规定的劳动报酬。京山、远安等县在畜牧防疫、农作物病虫害测报、水利设施建设与维护上便主要是采取这种办法。这种办法的特点在于被招聘的人员都具备较高的专业技术素质，能够胜任公益服务的要求。同时，这种办法有利于公益性服务与经营性服务严格分开，被招聘人员只从事公益性服务，劳动报酬多采取年薪的形式，用人制度灵活，任期届满，即可“重新洗牌”。这种办法的不足之处则在于，农村许多公益服务的季节性和时效性很强，并非固定性劳务用工所能适应。以畜牧兽医为例，政府的责任是牲畜家禽的防疫，而这项工作一年中又主要集中在春防和秋防两个季节，时间紧、任务重。如果“定岗”少了肯定干不下来，“定岗”多了平时又无事可干。

第三种是延伸派驻制

这种办法即“管理在县，服务在基层”。乡镇传统的“七站八所”撤销或转制之后，由县一级政府的业务主管部门会同人事部门，根据各乡镇或某区域性公益服务的实际工作量来重新核定编制，从原乡镇事业单位和社会上有资质的人员中公开招考、竞争上岗、择优录用一批工作人员，以县里职能局的分支机构的形式，延伸派驻到各乡镇或者按照区域、流域为中心设置的新站、所，专门从事公益性服务。人、财、物均由县直职能局直接管理，服务项目由乡镇政府提出，考核亦由乡镇和县（市、区）业务主管部门共同进行。这种办法的好处是充分利用了原来“七站八所”组织形式和技术力量，社会震荡小，改革成本低，平稳过渡，既达到了人员精干、技术专业的目标，又保持了公益服务工作的连续性。不足之处则在于他没有从根本上解决计划经济体制下遗留下来弊病，潜伏着旧机制“复辟”的隐患。

怎样在新形势下做好农村公益性服务工作，是乡镇综合配套改革和农村综合改革的重要内容和目标，是转变各级政府职能，落实服务“三农”责任，促进农村经济发展和社会进步的迫切需要。③传统的“七站八所”经过改革，人、财、物等各种生产要素得到了有效组合，原先死气沉沉、步履维艰的“官办”事业单位，现在大多变成了充满朝气、奋发图强的民营性质的服务中心或经济实体。职工的思想观念得到了极大的转变，服务和竞争意识明显增强。原来指望政府拨款、依赖单位派工，如今身份彻底转换了，“铁饭碗”砸破了，也就不等不靠了、不闹不要了，而是主动找路子、闯市场，充分发挥自身特长，积极参与市场竞争求生存、谋发展。面向“三农”服务的领域进一步扩大，服务的品质不断上升，群众满意的程度不断提高。

更为重要的是，乡镇“七站八所”通过改革从编制管理和财政供养系列中彻底分离之后，政府行政权力开始有序退出，公益服务领域的垄断格局开始逐步打破，从而为各种非政府性质的经济实体和社会中介服务组织的创建与发育，提供了空前宽松的环境和肥沃的土壤。例如咸安区高桥镇民营性质的农业服务中心就是在这种历史背景下由几位农村专业技术人员组建而成的一家民营企业。为了强化竞争能力，抢占市场份额，他们购置了各种农业机械，设立了农技服务“110”。只要农户一个电话或者捎个口信，这个服务中心就能迅速提供全方位的农技服务。他们还与周边3个乡镇的数千家农户签订了水稻生产技术承包合同，包括新粮种推广、机械耕田、机械抛秧、病虫害防治、机械收割等“一条龙”服务，每亩收费95元。这种服务方式极大地解决了目前农村青壮年劳力外出打工，留守人员无力种田的实际困难，深受广大农民群众的欢迎。2009年11月我再次来这里调研，该中心已改制成为农业服务有限责任公司。李经理希望我支持他们从华中农业大学引进几位愿意扎根农村的毕业生。他告诉我，由于业务领域日趋广阔，经营成效不断增强，员工的工资水平也绝对不比一般城里人低。

改革后的许多农村，我们都能看到各种非政府性质的经济实体和中介组织正在脱颖而出和茁壮成长，他们顺应市场经济发展的方向，紧密围绕本地农业产业化和农村经济的发展，以及农民和城镇社区居民的生产生活需要，逐步营造着一种全新的社会化服务体系。2010年我去宜都市实地调查，好几位农民对我说，现在不仅经营性服务有“讨价还价”的选择余地，甚至连某些本该政府承担的公益性服务如畜禽防疫、新品种新技术推广、病虫害测报、育龄妇女身体检查等等也被他们当作“回扣”给农民的“好处”而免费“捆绑”在一起了。

四、“以钱养事”改革的方向

在湖北省委、省政府坚强有力的领导下，经过多年的不懈努力，“以钱养事”正处在进一步巩固与完善的重要时期。这项改革是农村综合改革诸多层面里最为重要也最为艰难的改革。之所以说艰难，难就难在人们对这个问题至今仍然还有许多思想认识上的分歧。

一是农村公益性服务的实现形式问题。焦点是我们的公益事业究竟是政府自己拿在手里直接操办好，还是采取“购买”的办法交给社会力量去做好？前者主张保留“七站八所”这种传统的组织形式，并通过精简人员、严格编制管理、全额财政保障的办法，继续由政府直接提供服务。后者则主张沿企业化、市场化、社会化的发展方向，把“七站八所”从政府的机构系列和编制管理中分离出去，通过向企业、社会中介服务性组织“购买”的办法来向农村提供公益性服务。

二是农村公益性服务的管理主体问题。不同意见主要集中体现在：实施公益服务的具体责任人到底应该是“谁”？有人主张按照“管理在县、服务在乡”的模式，由县级行政主管部门采取延伸和派驻机构的办法来管理。也有人主张还是采用由县级行政主管部门负责指导，由乡镇政府作为行政管理主体和发包主体，与服务实体签订合同并监督执行的办法来管理。

三是公益性服务与经营性服务要不要分开的问题。矛盾主要反映在如何确定公益服务的范围和保证公益服务的品质。公益性服务与经营性服务的确存在明晰的界线，并且相互之间具有某种内在利益的冲突。因此，有人主张将公益性服务与经营性服务严格分开，政府只承担公益服务的责任，经营性服务则按照政策全面放开。也有人认为，出于农村的实际情况和操作效率的考虑，许多公益性服务与经营性服务既难以分开也不必分开。政府作为“发包人”，关键在于我们如何去进行有效的监管。

我在调查和征求意见过程中，有一部分人主张走公益与经营彻底分开的路子，并由县级行政主管部门采取延伸和派驻机构的办法来履行公益服务的责任。他们认为，尽管传统的“七站八所”没有发挥出应有的积极作用，但他们的人、财、物均掌控在政府手中，容易做到指挥有力和保障服务效果，应该还是基层政府履行社会公益事业职能的最好载体。过去的弊端，主要在于机构臃肿、冗员过多。症结则在乡镇的管理上。由于乡镇财政贫弱，经费供应不足，编制掌控不严，人员泥沙俱下，才导致了后来这种“尾大不掉”的局面。因此，竭力主张借“七站八所”已经整体转制的机会，再由县直职能部门采取延伸或者派出机构的形式，轻装上阵，承担起社会公益事业服务的责任。

然而，这种思路也有很多人表示严重担忧：如果不从根本上改变传统的管理体制和运行机制，恐怕时间一长，风头一过，耗费巨大成本的乡镇综合配套改革的宝贵成果就会被各种传统的力量逐步“蚕食”，以钱养人的格局便有可能“死灰复燃”，明天的延伸机构和派驻人员又会慢慢演化成昨日的“七站八所”。

一是依靠政府直接设置机构、核定编制、先“养人”后“办事”的路子，已经不能适应今天农村的新形势了，即使我们人为地去强化加固，也未必能够“起死回生”。“七站八所”之所以走入“死胡同”，主要问题不在于它是乡镇管还是县直管，而是在于政府这种在微观服务领域“自操自办”的方式方法不符合现代市场经济发展的方向。

二是将“七站八所”由乡镇政府管理变为由县直部门管理并不是今天的新思路。当初，绝大多数“站”与“所”的人、财、物原本就是由县直职能部门直接管理的，只是到了九十年代中后期，人员庞杂、债务缠身、财政负担太重，才作为“包袱”逐步“甩”给了乡镇。

三是采取延伸机构和派驻人员，很容易“按下葫芦又浮起瓢”，形成“条块”之间诸多矛盾与问题。乡镇属于一级政府，搞好辖区范围内社会公益事业是必须纳入严格考核的工作职责。既然人、财、物都是县直部门管，乡镇在操作过程中便很难指挥调遣他们，缺乏强有力的手段去保证他们能够向农民提供社会公益事业的优质服务。

四是旧的“七站八所”改制之后，又重新由政府“官办”机构与具有“铁饭碗”性质的职工来直接承担微观服务，很容易形成自然垄断的局面，群众在接受服务时基本上没有选择的余地，这既不利于生产要素的优化整合，也不利于公平竞争和效率原则，从而影响到公益事业社会化服务体系的市场培育与发展。

在我看，上述思想认识上的分歧，归根到底，还是一个没有真正解决的“老”问题在作怪：即政府的“角色”该如何定位？社会的作用该如何发挥？

长期以来，各级政府高举着“为人民服务”的伟大旗帜，“以天下为己任”，无所不包、无所不至、无所不管，把一切社会事务都“扛”在肩上，使自己成为名符其实的“无限责任政府”。在承担着无限责任的同时，政府也拥有无限的权力。广大山乡农村、各个工厂、企业、学校、医院、社区等社会团体和群众组织，只是各级政府的附属物和“应声虫”，他们对于管理社会、管理自己、服务自己所应有的积极性和创造性，被政府大包大揽的行为方式所严重压抑，久而久之，也就逐步养成了一种无事靠政府、有事找政府的思想惯性和行为惰性。这种高度集权的行政管理体制的实践结果，不仅使得政府的管理成本大得无以为继，而且导致整个社会严重缺乏生机与活力。

所以，市场取向的改革便成了历史进步的必然。中国传统的事业单位是计划经济体制下的产物，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中事业单位体制必须要有根本性的转变，以“建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制”。④个人、社会、政府既是不同的管理层面，又是互动的有机整体。政府对于社会公益性服务包括一些微观性质的行政管理事务可以采取一种开放的政策。这种政策的基本原则是：凡是个人、家庭、家族能够依法自立自主的事情，社会就不要去管；凡单位、企业、团体、社区等社会组织能够依法自立自主的事情，政府就不要去管。政府的重要任务是充分培育、调动、发挥好个人和社会自己管理自己、服务自己的积极性与创造性，以努力追求三者之间的良性互动。即使必须由政府承担的社会公益服务责任，也应该按照“效率”的原则去寻找其他更好的实现形式。

30多年的改革开放，市场经济“看不见的手”在合理配置资源和提高效率上的力量越来越明显。事实上，许多农业产业化龙头企业包括部分专业种植、养殖大户，出于壮大规模和拉长产、供、销“链条”的动机，往往愿意将那些本该由政府提供的某项公益服务与自己的经营业务“捆绑”起来。一些中介服务组织和社会团队由于业务的专门化、技术性，因而具有成本低、效率高的优势，也希望通过“投标”的形式来承接政府的某些公益性服务项目。当我们花10元钱就能够在市场上买到一个质量与价格均符合要求的杯子时，干嘛非要自己投资建厂去生产一个成本可能达到20元的杯子呢？

可以说，政府充分利用市场的手段来积极调动全社会的生产要素，包括促进各种资源在城乡之间的自由流动，以形成企业化、市场化、社会化的农村公益服务新体系的客观条件已经基本成熟。传统的依靠自己设置机构、核定编制、供养专人来“包打天下”的办法，现在必须与时俱进地“升级换代”了。当然，建立和健全“以钱养事”的办法，对我们的政府来说无疑是一种严峻的挑战。这种挑战不仅仅表现在“无限责任政府”、“无限权力政府”等传统的理念要“灵魂深处闹革命”，也包括“自操自办”、“大包大揽”的行为方式要“重整河山待后生”，而且还必须通过实践探索来正确破解以下几个难题：

一是积极培育多元化的农村社会公益服务的市场主体。公共服务不同于公共行政。公共服务是有国家行为介入的各种服务活动，而公共行政则是以国家行政部门即政府为主体的权力运作。⑤“官权”当道，“民权”莫伸；垄断不破，竞争难立，这应该是长期以来众所周知的教训。因此，政府要下决心转变“角色”，以退为进，通过营造环境，大力培育各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量，鼓励、支持和积极引导他们通过合情合理又合法的途径“横空出世”，并在优胜劣汰中不断地成长壮大起来，成为多元化与多样性的繁荣农村社会公益事业服务的市场主体。

二是严格监管农村社会公益服务的市场秩序。公益服务属于公共服务范畴内某些领域的自然延伸部分，关系到广大人民群众的切身利益。实行企业化、市场化、社会化的办法之后，政府认真履行这种责任的有效途径，就是要科学地制订出社会公益事业的服务界线、服务范围、服务内容、质量要求、价格标准和考核办法，围绕“定规矩、明奖惩、疏而不漏”的原则来不断强化制度建设，逐步完善对市场的严格监管，努力维护公平公正的市场竞争秩序，让广大农民得到实惠。

三是进一步探索“以钱养事”的具体有效形式。“以钱养事”不是推卸政府公益服务的责任，而是在市场经济条件下为加强农村社会公益服务事业的制度创新。它应该有“条条大道通罗马”的多种选择性，有关职能单位要以“农民满意”为本，克服“门户”之见和“权利”之争，配合和支持基层的改革开放，共同追求符合本地区农村公益服务实际需要的最佳实现形式。

四是不断加大公共财政的保障力度。随着农村经济的发展和社会事业的进步，公益服务的内涵和外延正在不断扩展。为满足广大农民群众在生产生活中的公益服务需求，必然要求公共财政相应的不断加大其倾斜力度和保障力度。目前最突出的问题，就是绝大多数县乡政府均面临着极其严峻的财政收支矛盾。现在，湖北省级财政按农村人口下拨“以钱养事”的专项经费，每人每年已达到15元的标准，但有些县乡往往采取“上进下退”的办法，将地方原来投向公益服务的资金挪到其他领域使用。

五是稳妥推行“以钱养事”的上下联动。“以钱养事”不单纯地是乡镇一级政府的改革行为，而是一个需要各级政府整体联动的系统工程。如果下改上不改，必须导致机构不对口，人员不对头，资源不对流，工作不对接的尴尬局面，农村社会公益服务事业就可能成为一座“孤岛”。在“以钱养事”这个“突破口”面前，上级政府及相关职能部门不能袖手旁观，而应该在改革中主动迎接挑战，积极转换工作职能，努力改进领导方法，“重心”朝下，以适应农村新形势的变化发展，开创出农村工作崭新局面。

注释

①李川：《农村税费改革后的思考》，《农村建设》2005年第24期。

②周学荣，佘荣波：《建立公共服务“以钱养事”的体制机制》，《国家行政学院学报》2008年第4期。

③袁方成，汪志强：《“以钱养事”：农村公共服务的创新机制——湖北咸安乡镇站所改革经验探索》，《长江论坛》2006年第6期。

④成思危：《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，北京：民主与建设出版社，2000年，第7页。

⑤赵黎青：《什么是公共服务》，《学习时报》2008年第15期。

2010－10－11

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）

责任编辑 王敬尧