苏仙区公益林建设面临的问题与对策

阳 剑

(苏仙区林业局， 湖南 郴州 423000)

苏仙区公益林建设面临的问题与对策

阳 剑

(苏仙区林业局， 湖南 郴州 423000)

简述了郴州市苏仙区公益林建设现状，通过分析认为，苏仙区公益林还存在补偿标准过低、经营主体小而分散、法规制度不够完善、林分质量不高等问题；针对这些问题，探讨了健全公益林补偿机制、搞活公益林经营机制、稳定公益林管护机制等对策。

公益林; 问题; 对策; 苏仙区

生态公益林建设是优化生态环境的重要基础，是促进经济社会可持续发展，全面发展小康社会的战略选择。郴州市苏仙区自2001年启动实施生态公益林工程以来，初步建立了森林生态效益补偿机制，为苏仙区生态林业的发展奠定了良好的基础。本文对苏仙区生态公益林建设中的现状和问题进行分析，探讨相关对策。

1 基本概况

郴州市苏仙区地处湖南南部,南岭中段，骑田岭北麓，位于郴州市东侧。地理座标为东经112°53′55″—113°16′20″,北纬25°30′21″—26°03′29″。全区土地总面积134405hm2，林业用地面积95190hm2，占土地总面积的70.8%，森林覆盖率66.13%。山脉主要有罗霄山、五盖山、骑田岭三支。境内地表水分属两大水系，三个流域。以骑田岭—五盖山—罗霄山脊线为分水岭，分属长江水系的耒水流域、栖河流域和珠江水系的武水流域。湘江北去，珠水南流。苏仙区是耒水、栖河和武水的重要发源地，具有非常重要的生态地位。

2 公益林现状

2.1公益林区划界定规模

苏仙区通过2001年公益林试点区划界定、2004年重点公益林区划界定、2007年省级公益林区划界定共区划界定了38800hm2公益林，占全区林业用地面积的41%。其中，重点公益林29130hm2，占75%；省级公益林9670hm2，占25%。

2.2公益林林地类结构

按地类划分，全区公益林中有林地29616hm2，占76.3%；疏林地728hm2，占1.9%；灌木林地7748hm2，占20.0%；无林地580hm2，占1.5%；未成林地128hm2，占0.3%。

2.3公益林林种结构

按林种分，全区公益林中水源涵养林14915hm2，水土保持林13655hm2，国防林560hm2，护路林5014hm2，风景林665hm2，环境保护林3991hm2。

2.4公益林树种及林龄结构

按树种分，全区公益林中，马尾松4844hm2，杉木4122hm2，国外松166hm2，速阔林22hm2，中阔林5358hm2，慢阔林12230hm2；按林龄结构分，幼龄林9816 hm2，中龄林9477hm2，近熟林4622 hm2，成熟林2566hm2，过熟林261hm2。

3 经营中存在的问题

3.1补偿标准过低，基层群众积极性不高

据测算, 杉木一般用材林, 按 25年为一轮伐期, 所生产木材扣除造林管护成本,每年可获纯收入450元/hm2以上。2010年，虽然，财政森林生态效益补偿基金对非国有公益林补偿标准已提高至150元/hm2，但与林农经营用材林的收益相比依然相差甚远，依然严重挫伤了基层群众管护公益林的积极性[1-2]。

3.2经营主体小而分散，不能适应现代林业发展的需要

20世纪80年代初，苏仙区农村全面实行了林业生产责任制，这一经营体制一直延续到现在。据调查统计，苏仙区38800hm2公益林中，有12685hm2由农民个人经营，涉及到 3.3 万户农户，平均每户0.38 hm2。由于这些生态公益林掌握在千家万户的农民手中，经营主体小而散，这种“一山多主，一主多山”的经营模式给公益林的建设带来很大难度，给造林护林和林区道路、防火林带等基础设施建设带来诸多不便，已不能适应规模化经营和林业现代化建设的需要。

3.3公益林保护法规和制度不完善

湖南省尚未颁布专门的公益林保护法规和管理办法，对公益林的更新采伐和抚育采伐缺乏具体的申报程序和操作方法，对破坏公益林的行为没有针对性的处罚办法，使得公益林与商品林体现不出实质性的差别，公益林管理机构在行政管理和执法过程中缺乏明确的法律依据。

3.4公益林林分质量不高，生态功能脆弱

苏仙区38800hm2公益林中, 有林地面积只占76.3%；疏林地、灌木林地、宜林荒山荒地等占了 23.7%,总量达 9184hm2, 林地利用率不高。同时有林地中杉木、马尾松、国外松等针叶林占34%，比例过高, 结构较单一, 存在纯林、中幼林、单层林多, 混交林、成过熟林、复层林少的问题, 林分质量不高, 防护功能弱, 防护效益低。

4 可持续经营的对策

4.1多渠道筹措投入资金，健全生态公益林补偿机制

公益林区划后，不能进行商业性采伐，林农对林地的使用权、收益权和处置权都无法体现，林农与政府之间的矛盾可能因此激化。因此，健全合理有效的公益林补偿机制迫在眉睫，对公益林进行合理的生态补偿成为公益林稳定建设和成功发展的关键。现行的财政森林生态效益补偿基金标准依然过低，还应继续探讨有效的补偿机制和公益林管理模式。

4.1.1 继续加大政府财政投入 鉴于生态效益与社会效益的公共产品性,政府应当是公益林补偿的主体。政府可通过加大财政补助和开征生态税的方式扩大和强化森林生态效益补偿基金，逐步提高林农生态补偿标准。

4.1.2 发行国债 通过发行国债筹集所需资金,相当于向未来借钱,并用未来的财政收入来还债。从理论上讲,林业生产周期长,营造生态林对后人有利,生态林具有“时间外部经济性”,即生态林的生态效益具有长期效果,后代人也从中受益。因此,后代人承担一部分费用也是合理的。且随着社会经济的发展,人们收入水平提高,未来人们对生态环境要求也将提高,那时人们愿意且国家也有能力还债。

4.1.3 生态受益者承担公益林建设费用 对于以发挥某种生态功能为主要目的的小型生态工程，其收益对象明确且较少，可以按照“谁受益，谁补偿”的原则，由受益者承担公益林建设费用或直接投资营造公益林。例如，旅游区内的风景林、饮用水源和水电站上游的水源涵养林、交通干线旁的护路林都可以从主要受益者的门票收入、水费、电费和路桥费中提取一定比例的资金用于补偿公益林主体。

4.2积极推进林地流转，搞活生态公益林经营机制

改革开放以来，随着山区经济的发展，林农收入不断提高并实现了收入多元化，使得山区农民对生态公益林的依存度越来越低，这为生态公益林的流转奠定了良好基础。因此，要顺应林业现代化建设的需要，不失时机地推进生态公益林流转，采取灵活多样的经营方式，实现生态公益林的规模化经营。

4.2.1 将禁伐的公益林国有化 鉴于生态效益的“公共产品”特性，与公益林的“公益”性质最匹配的所有制莫过于“公有”了。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》也指出：“探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林”。建立和完善国家采购公益林机制，通过赎买或租凭的形式逐步实现城区周边、重要水源涵养地等禁伐公益林的林权、林地的国有化，不仅有利于林业分类经营的实施，满足国家对重点区域的长远规划，而且有利于对生态公益林实施科学、统一的管理，使公益林更好地发挥其应有的社会、生态功能。

4.2.2 建立公益林流转平台，促进公益林林地的良性流转 政府搭台建立公益林流转市场，规范公益林流转市场的动作和监管，在确保公益林资源不被破坏，公益林性质不改变的前提下，通过良性公益林流转，将分散的公益林集中到经营成本低、管理水平高的单位和个人，提高公益林建设水平。

4.2.3 委托村组集中管理，集中经营 大部分公益林在目前条件下无法实现国家采购或通过流转来进行集中。对于这部分公益林，可以在充分尊重农户意愿的前提下，采取权属不变、委托管理的办法，由农民委托组集体或村集体采取统一培育、统一管护、统一有偿的经营管理模式。

4.3尊重生态规律，稳定公益林管护机制

4.3.1 应用生态学的基本理论指导生态公益林培育 要建设好生态公益林，必须掌握生态学的基本知识、基本理论，应用生态规律，通过封山育林、补植补造、优材更替、更新抚育等生态措施改善公益林的林种结构、树种结构、林龄结构、森林群落结构，按公益林保护等级实施分类经营等，提高公益林生态功能。

4.3.2 完善公益林法规，加大执法力度 目前，很多省份已出台了公益林管理办法，湖南省应尽快出台公益林保护法规和管理办法，明确公益林所有者、经营者的责任、义务与权利，生态公益林组织经营办法，公益林采伐的条件、方式和申报程序，公益林违法犯罪行为的处罚等事宜，以保障公益林所有者合法权益，规范公益林管理[3-4]。

[1] 袁亚光.湖南永州生态公益林保护利用与发展初探[J].中南林业调查规划,2008(2)：15-17.

[2] 费世民,彭镇华,周金星,等.关于森林生态效益补偿问题的探讨[J]. 林业科学,2004(4)：171-179.

[3] 郑四渭,韩国康,唐志,等. 浙江省良性林地流转与生态公益林建设互动机制研究[J].浙江林业科技,2007(5)：76-80.

[4] 陈涛,吕联江,徐江峰,等. 绍兴市生态公益林建设面临的问题及对策[J]. 华东森林经理,2007(2)：32-34.

TheexistingproblemandcountermeasuresofecologicalforestconstructionofSuxianDistrict

YANG Jian

(Forestry Bureau of Suxian District, Chenzhou 423000, China)

The paper briefly describes the status of ecological forest construction in Suxian District of Chenzhou city. Through the analysis of its situation, the existing problems, such as low compensation standard, small and scattered business entities, imperfect laws and regulations, low forest stands quality were pointed out. According to these problems mentioned above, improving the compensation mechanism of ecological forest, enlivening the forests management mechanism, stabilizing the management and protection mechanism countermeasures were suggested in the paper.

ecological forest; problem; countermeasure; Suxian District

2011-07-01

2011-08-29

S 727.2

A

1003-5710(2011)05-0070-02

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 019

(文字编校：龚玉子，杨 骏)