衡阳石鼓区加强基层政府依法行政的成效与建议

胡 海 旷仁秋

（1.湖南行政学院 法学教研部，湖南 长沙 410004；2.衡阳市石鼓区政府 法制办公室，湖南 衡阳 421000）

衡阳石鼓区加强基层政府依法行政的成效与建议

胡 海1旷仁秋2

（1.湖南行政学院 法学教研部，湖南 长沙 410004；2.衡阳市石鼓区政府 法制办公室，湖南 衡阳 421000）

加强依法行政工作是提高现代领导者执政能力的需要，是构建和谐社会的需要，是树立政府良好形象的需要，是创造优良经济发展环境的需要。针对衡阳市石鼓区的实际情况，加强依法行政工作可从规范行政权力、提高执法水平、加强行政监督、强化行政复议、健全法制队伍、增强法律意识等方面加以完善。

衡阳石鼓区；基层政府；依法行政；成效；建议

加强依法行政工作是提高现代领导者执政能力的需要，是构建和谐社会的需要，是树立政府良好形象的需要，是创造优良经济发展环境的需要。依法行政的主体是政府，这就要求加快政府体制改革，转换政府职能，打造精品法治政府，提高依法行政水平。[1]依法行政工作重心在基层，难点也在基层。县（市、区）、乡（镇）两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾，能否做到依法行政事关重大。各级政府和各部门要从构建和谐基层、建设人民满意政府的高度，充分认识推进基层依法行政工作的重要性和紧迫性，把加强县（市、区）、乡（镇）政府法制机构建设作为一项基础性、全局性工作来抓，采取有效措施，加快推进县（市、区）、乡（镇）政府依法行政进程。近年来，衡阳市石鼓区人民政府推进依法行政成效显著，但也存在一些问题，可进一步完善基层政府依法行政的对策和措施。

一 石鼓区政府推进依法行政的成效

石鼓区下辖2个乡、6个街道。近年来，我区各级各部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《湖南省行政程序规定》为主线，充分发挥政府法制机构的职能作用，不断强化政府法制监督，改善和规范行政执法行为，努力推进依法行政和法治政府建设，取得了明显进展。[2]

（一）依法行政：贯穿了政府各项工作的始终

由于区委区政府领导高度重视，石鼓区认真贯彻实施《湖南省行政程序规定》，把依法行政提到重要议事日程，并贯穿于政府各项工作的始终。一是加大行政程序建设力度。及时成立了石鼓区行政程序建设领导小组，由区政府主要负责人任组长，常务副区长任副组长，政府办、监察局、司法局、财政局、人劳局、审计局、法制办、编办等单位负责人为成员的石鼓区行政程序建设领导小组，加强对《湖南省行政程序规定》贯彻实施的组织领导，建立了各部门共同推进的行政程序建设工作机制。二是重大决策项目依法决定。“五一路”改造拆迁活动、“鹏程大厦”善后工作协调处理、整治规范摩托车交通秩序“百日行动”等一系列重大项目决策都要求法制办参加，坚持依法依规、全面论证、慎重决策，确保了各项工作的顺利完成。三是加强政务公开、信息公开工作。建立了“公开、公正、便民、高效、廉洁”的办事大厅和综合服务窗口。首先，抓了政务大厅的进驻率。除民政局、人事劳动和社会保障局常驻大厅办公外，通过政务中心主动上门协调与沟通，农办、教文体局、计生局、卫生局、水利农机局和参与管理与监督的非税局等部门也得以进驻，更值得欣慰的是，省、市直管单位都很乐意纳入区政务中心管理。其次，完善了政务大厅功能。政务大厅现在不但是行政许可单位，该进的都预先进来了，而且常驻了一些与老百姓最直接、最关心的非行政许可项目，电子显示屏全天候滚动播出各单位的许可事项、法律依据、办事程序、收费标准和办结时限等，触摸屏全天候能正常触摸到相关咨询内容。大厅里还分别设立了政务中心督察协调室和行政效能投诉中心。第三，建立了政府信息公开平台。在政府网站上公布了本级政府及部门的规范性文件、重大行政决策结果和《中华人民共和国信息公开条例》，大大方便了办事的单位和群众。

（二）完善制度：把好了政府行文政策法律关

政府及部门拟发公告、规范性文件、对外协议、合同等，都必须由法制办审核发文的合法性、合理性，提出合法建议报政府领导审核，重大事项由政府常务会讨论决定。一是认真履行合同、协议审核职能。政府及部门签订的协议、合同都要经区法制办进行审查审核，做到了合法合情合理，消除了纠纷隐患，规避了合同风险。二是大小事项依法办理。重大涉法事务大都是事由复杂、涉及面广的事项，而且各种法律关系交错，处理难度大。法制办在办理过程中，深入调查，积极协调，分析研究问题，提出切实可行的处理意见。三是切实做好规范性文件管理工作。规范性文件，俗称“红头文件”，是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。制定规范性文件，是各级政府各部门管理经济、社会事务的重要手段之一。为切实加强对规范性文件的管理，按照上级部署，区政府下发了《切实做好规范性文件清理工作的通知》和《规范性文件管理暂行办法》，按照通知要求，由区政府法制办牵头，对历年来的规范性文件进行了全面清理，作出了继续有效、废止失效和重新公布的决定，并在区政府门户网站上向社会进行公布。区级文件13件，部门文件338件，乡、街文件118件。另一方面，对新发布的规范性文件严格按照“统一登记、统一编号、统一公布”的“三统一”要求，依程序进行立项、审签和公开。从调查的情况看，规范性文件主要偏重于以下两个方面：一方面是改善民生、保障民生、完善城乡居民医疗卫生的规定，它们为有效解决事关群众切身利益的热点、难点问题提供了决策依据；一方面是体现经济社会发展要求的规定，包括农村土地承包经营流转、林权制度改革、退耕还林以及城市管理等方面的文件，这些规范性文件适用法律准确，审查程序规范，为优化我区经济环境、维护社会稳定、确保经济社会健康稳定发展发挥了积极作用。

（三）法律宣传：提高了辖区公民法律意识

一是加强法律法规学习，为生产经营事业发展保驾护航。行政法律法规是依法行政的依据，学法懂法是依法行政的关键。因此，行政法律法规的学习是一项长期的战略任务。区政府把学法用法摆在十分重要的位置，建立了领导干部学法制度、政府常务会会前学法制度和乡、街、政府各部门都坚持每月一法学习制度，并结合本部门涉及的专业法律法规知识组织学习。近5年来，区法制办每年都举办法制培训班，较大地提高了干部职工的法律水平，增强了法律意识。二是加强辖区内的法律宣传，营造学法、懂法、守法的氛围。全区各单位各部门结合中心工作和各个纪念日，大张旗鼓地开展法律宣传。例如，区人事劳动和社会保障局在石鼓广场进行法律宣传活动，大力宣传《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》和社会保障方面的有关政策，区环保局在“六·五”世界环境日举行了声势浩大的纪念活动，向市民发放资料，现场接待和处理群众投诉，区司法局、区农办开展法律下乡活动，发放《农村科普小手册》、《农民普法简明读本》等宣传资料。各单位各部门都根据实际开展了多种形式的法律宣传，极大地增强了辖区居民的法律意识。

（四）强化监督：规范了政府执法行为和责任

为切实规范行政执法行为，区政府坚持从完善制度、强化监督和落实责任追究等方面入手，提升各乡、街道、执法部门的执法水平。一是抓制度。特别是抓好部门或单位内部的制度建设。区政府狠抓区政府颁布的《行政执法违法追究实施细则》和《关于推行行政执法责任制实施方案》的落实，各执法单位及各乡、街道都能够按照上级的要求，梳理执法依据，确定执法责任，抓好内部制度建设。各乡、街道、执法单位都与执法部门签订责任状，形成层层抓落实的工作局面。二是抓监督。为确保全区行政执法质量，我们始终把执法监督作为落实责任制的重要内容，把监督当作是实践经验的总结和规范执法的需要。全面推行行政执法责任制，认真做好执法评议考核工作，完善执法考核体系，将依法行政工作作为一个大项列入区政府年度目标管理考核指标进行考评。区政府法制办对全区依法行政工作坚持开展经常性的监督检查，结合中心工作进行专项检查，每年年底都组成检查小组，对两个乡、六个街道和区直机关的依法行政工作进行检查。监督检查采取一听、二看、三座谈的方式，监督检查的内容分别为组织机构建设、自拟的规范性文件、学习记录、培训方案、法律法规宣传、行政执法文书、信息公开等。三是抓队伍。执法队伍是依法行政的主体，加强队伍建设也是坚持依法行政的关键。为切实提高执法队员的素质，规范行政执法行为，一要法律法规学习、明确职责权限。加强培训，认真学习，严格按程序执法。二要坚决贯彻省政府61号令。坚持持证上岗，亮证执法，所有执法人员经过审查、培训、考核，都获取了执法证资格。全区245名行政执法人员，无一聘用人员，都是正式工作人员，2个乡、6个街道现有53名执法人员，无一聘用人员，确保了执法主体资格合法。四是抓追责。行政执法责任是监督和规范行政机关行政执法活动的一项重要制度。我区的行政执法责任制工作，经过多年的实践，不断的创新，收到了明显的效果，各级领导干部依法行政的意识得到了进一步强化，广大行政执法人员的执法能力得到进一步增强，行政执法的质量进一步提高。各乡、街道、区直各行政执法单位都能牢固树立执法就是服务的观念，打造法治政府、服务型政府，推进依法行政，构建和谐社会同，针对社会中老百姓关心的热点、难点，积极开展执法检查，使社会经济环境更加优化。

二 当前基层政府依法行政的障碍

（一）少数干部依法行政意识淡薄

1999年3月，全国人大九届二次会议通过的宪法修正案明确写上“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，正式把这一治国方略以国家根本大法的形式确定下来。尽管如此，但由于我国经过几千年的封建专制统治，“人治”在人们的思想上打下了深刻的恪印。有的人认为，按法定职权法定程序办事受约束太麻烦，总是抱着“人治”观念不放，置法律于不顾；有的人认为，“法律是管人的，不是管自己的”，依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”；有的人认为，法律是一种为“我”所用的工具，对己有利时就执行，对己不利时就抛在一边，我行我素，致使依法行政原则难以贯彻落实。

（二）行政管理体制弊端仍然存在

有的落后地区的乡政府还停留在计划经济条件下的无限政府、管制型政府的模式，执政理念还是对村民和社会进行管理和控制，而忽视了政府管理的服务性目的，表现为政府与公民的关系不对等，严重的官僚主义作风，与民争利，而不是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。基层的选举制度形同虚设，形式上由村民选举，实质上是由上级任命产生，民主制度运行存在障碍。[3]

（三）行政执法人员整体素质不高

高素质的执法队伍是依法行政的基础。由于历史原因，造成我国基层政府中工作人员的素质不高，依法行政的意识淡薄，这是我国建立法治政府的一大重要障碍。目前我们的行政执法部门最突出的问题就是没有专业化的执法队伍，特别是缺乏专业法律人才。执法人员法律意识不强，其依法办事的能力就比较差，总体素质就偏低。[4]

（四）行政执法监督缺乏制度刚性

从理论上讲，我国对行政行为的监督体系是相当完备的，有党委，上级政府、人大、政协、监察部门、新闻媒体等多种监督部门。这些主体中监察部门是专门的监督部门，但监察部门往往又同时是党的监察机关，从某种程度上讲，使得其监察职能弱化。而且，《行政监察法》并没有规定对违法行政监督要承担何种法律责任，给违法行政提供了宽松的环境，再加上行政工作的繁多与违法行政的隐蔽，监督乏力也就在所难免了。

三 进一步推进基层政府依法行政的对策及建议

（一）加快转变政府职能，依法规范行政权力

各基层政府和各部门要完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策，不断提高决策能力和水平。认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革，进一步取消和调整一批行政审批事项。积极推行行政许可集中办理制度，进一步推进行政审批公开，实行“阳光”审批，推行网上审批，最大限度地减少行政审批的随意性和暗箱操作。深化行政执法体制改革，积极探索和推进县域城镇开展相对集中行政处罚权和综合执法工作。完善政务公开工作机制，把涉及人民群众切身利益的各类权力运行过程作为政务公开的重点内容，扩大公开的范围和层次，规范公开的内容与形式，促进政府提高工作透明度和行政效能。进一步运用法律手段约束行政权力，加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。

（二）强化行政执法队伍管理，不断提高行政执法水平

县（市、区）政府和相关部门要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《湖南省行政程序规定》，教育和督促行政执法人员牢固树立以人为本、执法为民的观念。加强对行政执法人员的培训和考核，认真执行行政执法资格统一考试制度，严把行政执法人员的入口关，进一步加强行政执法队伍建设。严禁聘用合同工、临时工从事执法活动。继续推行行政执法责任制和评议考核制，依法界定执法职责，将评议考核情况纳入本级政府年度目标考核体系。加强行政执法队伍管理，规范行政执法行为，实现严格执法、文明执法、公正执法，对于徇私舞弊、玩忽职守、违法违纪、执法犯法的，要严肃处理。同时，要整合行政执法资源，推进行政执法体制改革。

（三）强化行政监督，树立行政机关执政为民的良好形象

正如威尔逊在其所著的《国会政体》一书中所言：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”议会“应该领导民众实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。英国著名思想家密尔也指出：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不合适的——而是监督和控制政府。把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民明显的舆论相冲突，就将他们撤职。”布坎南认为，国家（政府）不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，因此当国家（政府）在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。因此，监督行政权利、监督政府行为，是保障基层政府依法行政的关键。[3]

具体而言，要严格执行《湖南省规范行政裁量权办法》等有关规定，强化政府内部层级监督，完善对行政权力的监督制约机制。推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。要把推行依法行政纳入行政机关和公务员考核指标体系，与奖惩和职务晋升紧密挂钩。严格执行规范性文件备案审查制度，积极探索建立社会公众对规范性文件的监督机制，及时发现和纠正违法抽象行政行为，从源头上规范行政行为。加强对行政执法监督检查，重点围绕加强软环境建设、维护社会稳定开展法律、法规和规章执行情况的检查。推进细化行政处罚自由裁量权工作，约束行政执法行为，减少执法随意性。进一步健全行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等程序和案卷评查、执法过错责任追究制度。积极推行罚缴分离制度，严禁下达罚款指标，杜绝行政权力与部门利益挂钩现象。各级政府及其工作部门都要主动接受人大法律监督、政协民主监督，主动接受司法监督，接受新闻舆论监督和社会公众监督。

（四）加强行政复议能力建设，发挥行政复议作为解决行政争议重要渠道的作用

县（市、区）政府和相关部门要采取有效措施，切实加强基层政府的行政复议能力建设。坚持“以人为本、复议为民”，完善行政复议程序，不断提高办案质量。畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件。对符合规定的行政复议申请，必须依法及时受理。要坚持依法公正办案，始终做到依法审查、公正裁决，坚决纠正违法和不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。积极创新行政复议方法，适当改革案件审理方式，提高工作效率和工作水平，把每一件行政复议裁决都办成经得起历史检验的“铁案”。严格按照《湖南省行政复议规定》的要求，保证县（市、区）政府及其所属部门的行政复议专职办案人员数量与行政复议工作量相适应，确保一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。强化行政复议决定履行的督查工作，对拒不履行上级行政机关复议决定的有关领导和相关责任人，要依法追究责任。

（五）加强基层政府法制机构和队伍建设，为推进依法行政工作提供有力保障

县（市、区）政府和相关部门要切实加强法制机构和队伍建设，充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，使法制机构的设置和人员配备与本地区、本部门法制建设任务相适应。一是科学设置法制机构。各县（市、区）政府要将政府法制机构建设摆到重要日程，把加强政府法制机构建设作为不断提高执政能力的一项重要措施来抓。要根据实际工作需要，科学设置政府法制机构。在机构限额内可独立设置政府法制办公室，正科级建制；不能独立设置的，可在政府办公室加挂政府法制办的牌子，有机构限额空缺时，优先考虑法制机构设置。二是合理配置工作人员。政府法制机构作为本级政府依法行政的参谋、助手和法律顾问，承担着全面推进依法行政、建设法治政府的各项具体任务。要加强政府法制队伍建设，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层政府法制队伍中去。根据政府法制机构所承担的工作任务和职责，县（市、区）政府法制机构的工作人员应不少于3人，所需编制由各县（市、区）政府在行政编制总额内调剂解决。三是加强乡镇法制建设。各乡镇政府要配备专职法制工作人员，具体负责本地区推进依法行政相关业务工作，并与县（市、区）法制办（局）建立联系机制，适时报送和反馈本地区推进依法行政工作进展情况，及时传达和落实县（市、区）政府推进依法行政工作相关措施和任务，切实提高各乡镇政府依法行政工作质量和效率。

（六）提高民众的法律意识，为依法行政创造良好外部环境

随着经济社会和教育事业的发展，我国民众的整体素质包括法律意识相应地提高了。但是，我国民众的法律意识与依法治国、依法行政的要求相比还有较大差距，这就需要我们的政府及法律工作者要进一步想方设法来提高民众的法律意识，为依法行政创造外部环境。如何提高民众的法律意识，笔者提出以下几点建议：把普法教育落到实处。对基本的法律知识，我们可以采用黑板报、墙报、广告牌、横幅、条幅的形式像做广告一样进行宣传，做到家喻户晓。成立专业法律知识宣讲团，通过电视或面对面地进行法律知识讲座，并解决群众遇到的法律问题。政府每年组织几次村民代表和居民代表进行法律知识培训及竞赛，其产生的影响绝不是培训本身学员学到了多少东西，而是政府在倡导什么；成立专业的面向百姓的法律援助与咨询中心，对百姓遇到的法律问题给予经常的免费援助，设立热线电话。[5]

[1]董彥琳.加快政府职能转变,提高依法行政水平[J].新西部,2009,(18).

[2]杨海坤,李兵.基层政府推进依法行政的成效与问题分析[J].北方法学,2009,(2).

[3]蒋万姣,钟华军.浅析乡政府的依法行政问题[J]康定民族师范高等专科学校学报,2009,(3).

[4]霍文娟.推进基层政府依法行政研究[J]现代商贸工业,2009,(15).

[5]余孟靓.我国基层政府依法行政的研究[J]法制与社会,2008,(11上).

D625

A

1673-2219（2011）04-0100-04

2011－01－30

胡海（1963－），男，湖南长沙人，湖南行政学院法学教研部教授，副主任，衡阳市石鼓区人民政府副区长，研究方向为行政法学、经济法学。旷仁秋，女，衡阳市石鼓区政府法制办公室主任，主要从事行政法学研究。

（责任编校：京华）