福利腐败: 权力、资源多重垄断的集结

杨贝卡

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

福利腐败:权力、资源多重垄断的集结

杨贝卡

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

“福利腐败”是由行政垄断或者是资源垄断衍生出的中国式的腐败现象。“福利腐败”产生于计划经济向市场经济转型的时期，它源于计划经济所形成的福利制度惯性以及由此滋生的特权消费意识，而权力部门的行政垄断则是其产生的政治基础。目前，“福利腐败”所带来的危害已经扩散到社会的各个层面，它不仅引发了社会信任危机，导致社会不公，同时还加剧了国有资产的流失，并为权力寻租提供了滋生的土壤。通过借鉴国外的经验，我国需要加快垄断行业改革，打破行业垄断，加强监督并规范政府行为，同时从法律层面上立法制约“福利腐败”。

福利腐败；行政垄断；垄断性行业；初次分配；“分利联盟”

近几年来, “福利腐败”作为我国一个日益严重的社会问题,已经引起公众和媒体越来越多的关注。有报道指出，某国有企业金融部门的职工不仅享受住房、高额奖金、公积金、医保等全套福利，其子女也享受工作包分配，住房给予安排的优厚待遇；而与此相对的是环卫工人一天六毛钱左右的“降温补贴”。如此泾渭分明的福利差距，使人不禁要去探究，究竟是什么造成了这种差距？

一 当前关于福利腐败的学理论争

当前，关于“福利腐败”的定义，有多种不同的学术观点：多数主流媒体以及学者习惯将“福利腐败”定义为：一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在福利的名义下形成的行业腐败现象[1]。例如电信职工无偿通话、铁路职工免费搭车、电力职工免费用电等等。而另一种观点则更倾向于把“福利腐败”发生的部门具体化，持这种观点的学者认为：“福利腐败”(或称垄断福利)是指电信、医院、铁路、供水、燃气、公交、民航等垄断行业，利用所持有的资源优势向其内部员工提供的不符合公共资源平等分配原则的“福利”[2]。另一些对“福利腐败”现象持批判性观点的学者则进一步指出，“福利腐败”的行为主体是垄断性行业，因此，“福利腐败”的本质是垄断行业职工非法占有垄断性资源。学界曾将“福利腐败”所涉及的行业分为四类：第一类是公用企业[3]，第二类则是烟草、盐务、银行等依法具有独占地位的行业；第三类则是行政机关，最后一类行业则是公益事业单位。上述发生“福利腐败”的四类行业中，第三类的行政机关并不属于垄断性行业，而在行政机关所产生的垄断行为，是行政垄断行为，其主体与行业垄断的主体是不同的。行政机关是不应纳入垄断行业之中的。行政机关的人员所享有的特权，本质上与经济上的行业垄断完全不同。同理，第四类的公益事业单位，也不属于垄断性行业。因此，这种把“福利腐败”的范围仅局限在垄断性行业的提法，并不十分妥当。

结合“福利腐败”的构成要素和“福利腐败”的具体表现，可以将“福利腐败”定义为：拥有公共资源以及公共权力的行业和部门，利用自身的资源或权力，以福利的名义为本系统内部人员或群体谋取私利，从而损害公共利益的一种行为。若进一步按“福利腐败”行为产生的依据进行划分，则可将“福利腐败”划分为资源垄断型“福利腐败”与权力垄断型“福利腐败”：

(一)资源垄断型“福利腐败”

它指的是由于资源的稀缺或其经营范围依法具有独占性的行业或部门滋生的“福利腐败”行为。它包括：1)资源部门的“福利腐败”。如自来水公司的职工免费用水，煤气公司员工免费用气，电力系统内部员工每年有几十到几百度不等的免费“福利电”[4]等等。2)独占经营性行业的“福利腐败”。如某些烟草公司职工仅住房公积金一项每月就有2 000元以上的补贴[5]；而各银行则是把单位自行开发的商品房，以低于市场价的内部价卖给其员工；此外，盐业公司则将所收的巨额回扣进行“体外循环”—即为其员工盖楼、买车，甚至私分[6]。

(二)权力垄断型“福利腐败”

这主要是指政府或行政部门利用行政权力限制竞争而在垄断行业中形成的“福利腐败”。它包括：1)交通运输部门的“福利腐败”。如铁路职工坐火车不用买票，公路系统员工除常规工资外还享有各种高额住房补贴等等。2)公共事业部门的“福利腐败”。如医院职工看病不排队，免费体检；教职工子女低分录取[7]等等。3)邮政通信部门的“福利腐败”。例如邮政行业职工除了享有22 321元的远高于社会平均收入水平的基本工资之外，还享受着种种高福利待遇，像电信职工装电话、打电话都有免费优惠，等等[8]。

二 形成福利腐败的根源追溯

透过观察这些形形色色的“福利腐败”现象，我们可以从根源入手，深入地探讨其形成的原因。

(一)由计划向市场转型期是其产生的时空根源

随着我国由计划经济向社会主义市场经济转型，为垄断的国有企业提供了很多机会，它们凭借自身的地位优势以及资源优势，在为国家、为社会服务的同时，自身得到了极大发展，并极大地满足了自身的利益。一些垄断企业利用社会由计划经济向市场经济转型的这一特殊时期，借助尚未完善的体制和不健全的制度所形成的空当期，私自占用公共资源并侵吞利润，把一大部分本应是由国家享有并分配的利益变成部门利益，从而享受着远高于平均水平的收入和极高福利。至此，“福利腐败"开始出现蔓延之势。

(二)计划经济形成的制度惯性是其形成的制度性历史根源

进一步来看，计划经济所形成的制度惯性，是引发“福利腐败”又一温床。现在社会上所出现的“福利腐败”现象，其实很多在计划经济年代就已经出现了。在计划经济时代，由于大部分资源是由国家控制的，所以国家采取实行福利制度的方式来对其进行分配，这就让人们形成一种惯性的思维，认为既然福利是由政府所分配的，那么利用行业资源享受福利，也是政府所允许的正当行为[9]。在缺乏有效的市场竞争环境以及合理体制的情况下，由公共部门来管理资源，就会出现垄断并使一些部门获得特殊地位。这实际上就是计划经济时代形成的那种制度惯性在作祟，它阻碍了市场进行资源配置，当社会迈入市场经济以后，行业间差距日益明显，这时候福利的不平衡就突显出来了。所以说，“福利腐败”并不是一个新问题，它产生于计划经济在向市场经济转变时表现出的那种制度惯性，是制度惯性的一种延申。

(三)特权消费意识是其形成的社会思想根源

从意识形态来看，“福利腐败”可以追溯到几千年来我国的封建社会所形成的“官本位”思想。这种根深蒂固的“官本位”思想所滋生出来的特权意识几乎充斥在此后的各个时期中。早在计划经济时期，那些特殊行业利用自身资源和地位去谋取特权和福利，就已经是一种约定俗成的做法了。而中国长久以来所施行的计划经济，导致多数人都形成了“公私不分”的思维，单位首先就被当作包办所有内部员工家庭事务，为员工谋利的机构，而其所应承担的职能和责任却被放在了谋利之后。这种“公私不分”的特权意识导致了垄断行业内的体制瘤疾，员工们都习惯性地将享受特权视为理所应当的一种福利，而当这种特权被破坏时，竟会被当作破坏了所谓的 “公平、公正”而被抵制。

(四)权力部门中普遍存在的行政垄断是其形成的政治根源

所谓行政垄断，指的是“政府为保护其所属企业的利益，采取法律、行政规章或法规的形式，来维护企业的垄断地位，从而阻止市场竟争”。说行政垄断是“福利腐败“的政治根源，是因为这些企业由于缺少竞争，因此并不关注其运营成本以及效率，而是致力于以虚报成本的方式将福利纳入运营成本，通过涨价的途径将这些成本转嫁给消费者，或是以“亏损”为由来获取政府提供的来自于全体社会的纳税的限价补贴，使“福利”成本由全体社会成员来承担。此外，这些行政垄断的企业凭借政府的行政支持，以限制商品、资源、资金流通，或限制其他经济主体参与竞争的手段，来谋取高额利润，再以“绩效与收入挂钩”为名将一部分的利润化为员工福利。

三 福利腐败的危害分析

通过上述分析可知，“福利腐败”现象所产生的负面影响已经弥漫到社会的各个层面，因此，有必要对“福利腐败”的危害性条陈缕析。

(一)宏观的国家层面上

1． 助长了全行业的垄断，进而影响到市场化改革进程

正如上文中所提到的，由于缺少竞争，导致垄断企业对控制运营成本以及提高效率并不关注，而是致力于运用自身的优势地位和资源来为企业内部员工谋利，这些垄断行业的特殊性被当成内部员工享受“福利"的最好屏障。这些垄断的企业和部门，把维护自身的利益放在了首位，甚至联合同一利益链上的政府部门一起滥用行政权力限制和阻碍其它企业的发展，排除竞争，导致资源集中在少数部门，不能顺利流动，使市场无法发挥配置资源的基础性作用，从而令资源不能得到合理整合与配置。为了使市场化改革能顺利进行，政府不得不将出现“福利腐败”的垄断行业纳入到改革的进程中来，并投入资金对垄断行业进行改革，这就抬高了整个市场化改革的成本。因此可以说，“福利腐败”的出现，严重影响了市场化改革的进程。

2． 形成了偷税漏税的黑洞，破坏了原有的经济秩序

通常，这些出现“福利腐败”的企业或部门派发给内部员工的“福利”是远低于市场价的“内部价”，有些甚至是无偿给予的。而某些企业或部门的内部员工，将分发给自己的福利投入市场，为自己谋取更多利润，这就对市场正常的经济秩序造成了严重的冲击。从本质上说，“福利腐败”最大危害在于把本应归社会所共有的资产、税收等财富以福利的名义转为个人财富，因此而抬高的成本却转价给了本应享受社会财富的消费者，从而形成了恶性循环。由于发放福利，企业的正常收入和所得利润被人为压低，导致其所交的各类税收骤减，而职工也利用所得福利不以现金进入工资账户这一优势，逃避部分个人所得税的上交。这样一来，就形成了巨大的偷税漏税黑洞，严重破坏了原有的市场经济秩序。

3． 对资源的不正当操作导致了国有资产的流失

在我国，垄断性的行业大部分都属于国有企业或是股权由国家控制的企业，这些企业代替国家管理和操纵着国有资产。按理来说，这些企业的资源以及所得利润的所有权应属国家，但其实在实际运营中，这些企业在对资产和利润进行分配时，不仅没有征得国家的许可，还为谋求私利，将资源或利润当成所谓的“福利”计入运营成本，或以实物形式包括帐外帐进行分配，从而将国有资源和国家收入纳入其内部员工的腰包。除此之外，这些企业还享有特定的公共服务权力，作为国家服务职能的转化形式。事实上，这些垄断行业把国家资源当作私有的来免费使用的做法也属于一种变相的贪污。一些国企的领导和部门的负责人，不仅完全没去考虑去如何使国有资产保值增值，还大肆让这些灰色“福利”泛滥，无疑加剧了国有资产的流失。

(二)微观的企业层面上

1． 阻碍了生产效率的提高和技术的创新

正如上文中所讲的，由于缺乏竞争性，垄断行业对于改善运营状况，提高生产效率和产品(服务)质量这些方面并不关注，这就从根本上阻碍了技术的进步和整个产业的升级。首先，自主创新与行业垄断相矛盾，垄断行业仅专注于攫取高额利润，缺少必要的竞争，也就没有创新动力去刺激它们进行产品的更新与升级。再者，这些垄断行业或部门控制了资源，因此有权来制定价格，便没必要去提高效律来节约资源。可见，“福利腐败”严重腐蚀了这些垄断性企业培养其自身生存竞争能力的积极性，并因此造成了这些企业机构臃肿、人心浮燥、没有创新动力、技术落后、进步缓慢以及效率低下。

2． 拉高了企业的经营成本，竞争能力被削弱

事实上，通过将“福利”变相转嫁到别处，这些存在着福利腐败的企业和部门就没有了承担 “福利腐败”成本的压力，这就使他们得以将 “福利腐败” 进一步扩大化，再将其转化为成本最终导致了企业的经营成本虚高。企业的经营成本过高，必然使其市场竞争中处于不利地位，削弱其市场竞争力。

案例中提供的数据也能说明问题：据统计，在2005年，全国169家中央企业共获利6 276．5亿元，其中石油、煤炭、通信、交通运输、冶金和电力系统等部门所获利润超过100亿，占总利润的78．8%；与此同时，2005年中石油集团人工成本为人均5．92万元，比上年同期增长了22．2%，但相对的销售收入与同期相比只增长了19．9%，显然，人工成本增幅是高于销售收入的增幅的。可见，巨大利润所引发的成本井喷导致成本增幅远高于利润增幅的。当企业不断提高其经营成本时，其市场竞争力也在不断减弱，在垄断存在时，它可以将高额成本转嫁给国家，一旦垄断被打破，竞争性市场形成，这些企业将难以为生。

(三)社会大环境层面上

1． 福利成本的转嫁给公众增添了负担，使公众爆发了信任危机

某些垄断行业若出现亏损，总是提高价格将成本转嫁给消费者来弥补其亏损，而从不考虑减少自身人力成本或降低福利水平。举例来说：电力、自来水、石油、天然汽这些资源垄断部门近几年来总以“成本增加”以及“经营出现亏损”为由频频涨价，增加了消费者的负担。而实际上，这些所谓的“亏损"行业始终贯彻着高工资以及高福利的标准，只是凭借着垄断业的优势地位来将这些福利成本转嫁给了公众，这就严重伤害到了公众的利益，会直接导致公众的不满，最终也将严重损害到政府以及公共管理部门的信用。这也必然会导致其它部门付出同等甚至更多劳动力的人员的不满，进而激化社会群体间的矛盾，最终引发整个社会的信任危机。

2． 拉大了社会的贫富差距，违反了公平原则

通常主要是经营公用事业，他们的产品或服务都与民生问题以及国家计划息息相关，因此政府常常给予各种保护政策以及补贴措施来促进这些产业的发展，但这样做的目的本来是将税收以补贴公共产品的形式反馈给公众，从而提高整个社会的福利水平。可是这使一些垄断行业有机可乘，它们利用自身对公共资源的垄断，把为自己谋利放到了首位。这样一来，本应用来服务于整个社会的福利流入进了已享受了高收入的垄断企业内部人员的口袋。这无疑进一步拉大了社会的贫富差距，使社会的两极分化情况更加严重，破坏了整个社会的公平。

3． 滋生并强化了社会中的病态群体意识，进而导致分利集团的产生

享受“福利”的内部人员，为了维持这些不正当的收入和福利，滋生了群体内部高度的认同意识和组织化意识，进而形成了分利集团。这些分利集团享有的资源控制权以及特殊经营权，使他们有比其他社会群体更为强大的力量。因此，这些集团不会采取与社会其他群体平等协商的方式来实现他们利益，而是全凭自己的意志任意妄为。而分利集团的刚性与政府执政的软弱性形成了鲜明的对比，更使得这些垄断集团得寸进尺，把不合理视为合理，把越轨视为理所应当，久而久之就会导致路径依赖，将对自身利益的追求凌驾于政策和法律之上。最终政府的形象与公信力将被严重损害，并逐步侵蚀掉政治的公正性，动摇其根基，进而使政治走向腐败。

4． 加剧了社会群体的矛盾与对立情绪，破坏了社会的正常分层

从理论上说，社会分层是社会发展的必然结果，正常的社会分层会在某种程度上推动整个社会的有效运转。然而垄断行业的畸高收入与“福利腐败”是违反社会的自然分层的，它导致了社会阶层的非正常错位。那些远超于正常工资收入的“福利”收入所产生的持续的收入差距很可能使这些享受“福利”的人越过其原来所处的阶层而进入较高的阶层。此外,垄断行业的畸高收入与“福利腐败”使这些企业的员工与同阶层其他行业同类劳动者产生巨大反差，从而引发其他人的心理不平衡，这种不平衡所导致的矛盾冲突远大于不同阶层之间的矛盾与冲突，而且更加容易爆发。由此可见，“福利腐败”加剧了社会的分配不公，从而影响了社会稳定性。而社会若失去稳定，会给全社会带来巨大伤害。

四 我国防治福利腐败的对策探讨

(一)加快垄断行业改革，打破行业垄断，形成竞争性要素市场，破除资源型“福利腐败”

要根治行业垄断下的“福利腐败”或者说是资源垄断型“福利腐败”，首先要从破除垄断入手，打破垄断企业对生产要素的垄断，从而形成竞争性要素市场，将收入合理化。具体来说，政府应对生产资料的价格逐步减少控制，强调市场机制对生产要素价格的决定性，并根据市场规律和原则来推动生产要素的交换和流动。一旦清除了生产要素在流通中的障碍，劳动力将流向高工资的行业，这就抑制了这些行业收入水平的不断攀升，将拥有畸高成本的企业推向淘汰。因此，只有破除行业的垄断，让市场机制来调节生产要素的分配，遏制垄断行业收入的攀升，这样才能给企业施加压力来控制成本，从而根除“福利腐败”。

(二)规范政府行为，加强对公共权力部门财政支出的监督与审计，破除权力型“福利腐败”

应改变政府的定位，将政府部门变成市场监控者，而非参与者，实现政企分开，从根本上切断政府部门与垄断行业间存在的利益纽带，消除由权力寻租引发的“福利腐败”。有关部门应依照公平公正的原则加强对垄断企业财政支出的监督和审计，将重点放在其经营成本上，对其成本支出进行严密监控，并在企业内部建立成本信息披露机制，从而使其成本透明化。此外，还应将这些垄断企业暴露在媒体的舆论环境中，使其接受舆论的监督，并对企业负责人导致国有资产流失的责任进行严厉追究。

(三) 健全和完善相关的法律法规，规范听证制度，通过立法来制约“福利腐败”

目前，我国的市场经济体制并不十分完善，在这个大环境下，有必要通过建立健全透明、公开、有效的监督体制来根除垄断福利，在市场经济体制下形成公正合理有效的竞争秩序和机制。实现上述目标的根本性措施包括：首先，制定与健全相关法律法规，从而对垄断行业的价格、税收等各方面增强法律监控；其次是规范听证制度，对垄断行业实行法制化监控，从而依法防治垄断和腐败。总之，通过修改和制定相关的法律法规，来依法约束和规范垄断行业的市场行为、交易关系和竞争手段，是防治垄断行业出现“福利腐败”，侵害社会利益的重要途径。

(四)加强公众舆论监督，营造“垄断福利即腐败”的舆论环境

有关部门应给垄断企业施加压力，命其向社会公开审计部门核定的审计结果以接受新闻舆论监督，同时通过公布维护消费者权益的相关规定来迫使这些垄断企业接受公众的监督。当消费者反映某些企业的行为不合理时，有关部门应结合企业自身，及时探讨，找出问题根源，并针对这些问题研究解决对策。在实际的生产生活中，畸高的垄断福利已普遍植根于多数垄断行业中，他们已经忽略了“福利腐败”的巨大社会危害以及不合理性，根本没有投入精力进行整改，而是任由问题更加严峻。这种做法极不利于良好社会风气的形成，很大程度上也腐蚀了企业内部职工的思想。由此可见，十分有必要在社会上达成垄断福利也属于腐败、必须根除的共识，使这些垄断行业的内部人员面临社会舆论的压力，从而无法再享用“免费的午餐"。

[1]梁平，袁辉.试析垄断行业“ 福利腐败” 的几个问题[J].行政与法，2007(5)：26.

[2]石渝.破解“福利腐败”的“洋"经验[J].廉政嘹望，2006(6):78.

[3]辛鸣．“福利腐败"的经济分析与社会政治考量[J].改革纵横，2006(8)：105.

[4]柯卉兵．初次分配领域中的政府责任问题：以“福利腐败”现象为例[J].学术论坛，2007(7):125.

[5]李锋.反腐新视点：福利腐败[J].湖北广播电视大学学报，2007(6)：96 .

[6]何增科．中国转型期腐败和反腐败问题研究[J]．经济社会体制比较，2003:136 .

[7]田东山．垄断行业“福利腐败”现象透析[J].党政干部论坛，2007(2)：57 .

[8]王春．治理“福利腐败"的“药方"[J].廉政嘹望，2006(5)：88.

[9]李良智. 竞争市场与垄断市场：一个基于福利的分析[J]. 当代财经，2003(8)：107.

(责任编校：光明)

WelfareCorruption:AggregationofAuthority,ResourcesMultipleMonopoly

YANYBei-ka

(Maxism Institute, Central South University，Changsha 410083，China)

“Welfare corruption” refers to the administrative monopoly or the Chinese style corruption which the resources monopoly grows. “Welfare corruption” grows in the period which planned economy transform to the market economy. It comes from the welfare system inertia produced in the planned economy and the privilege expense consciousness which multiplies from this, the authority department’s administrative monopoly is the political basis which it produces. At present, the harm which brought by the“welfare corruption” has already influenced the society’s each stratification plane, not only initiated the trust crisis, caused the society unfairly, but also intensified the state asset outflow, as well as provided the soil for the power rent seeking. Through the overseas experience, our country needs to speed up the reform of monopoly industries, break up the industry monopoly, enhance the surveillance and standard the government behavior, as well as restrict from the legal stratification plane.

welfare corruption； administrative monopoly； monopoly industries； initial distribution； “benefit alliance”

2011-10-06.

杨贝卡(1988— )，女，湖南衡阳人，中南大学马克思主义学院国际关系专业在读硕士，研究方向：国际关系。

D630.9

A

1673-0712(2011)06-0036-04