深圳“铁帚”的假想敌

【城市】8万人被清出深圳

日前深圳市公安局举行新闻发布会通报，截至4月10日，“治安高危人员排查清理百日行动”中，已有8万余名“治安高危人员”受到震慑离开深圳。此举是为了今年8月在深圳举行的第26届世界大学生运动会的安全保障。

深圳市公安局副局长申少保在新闻发布会上介绍，目前深圳办理居住证的人口以及户籍人口的总数已经突破1400万，实际管理人口可能达到甚至超过了1500万。治安高危人员是人口管理的最大难题。

据深圳市委、市政府决定，从3月至8月，深圳全市12000多名出租屋综管员将统一由公安机关直接指挥、管理和使用，此举“极大加强了警方对社会治安的管理和防控。”

在处罚方面，一般情况下“对因管理不善导致发生重大刑事案件的出租屋进行依法查封、强制停租，对治安高危人员，令其限期搬离。”

自2月18日起，深圳宝安区警方已开展了13次以清理挤压治安高危人员为主的“铁帚”行动。现已初步形成一套较为成熟的“铁帚”行动运作机制。接下来的系列“铁帚”行动中，警方将全力清理挤压治安高危人员。

为落实“以屋管人”、“以证管人”的强制措施，宝安公安分局在各个街道陆续开展“平安鹏城 11”、“铁帚”、“清楼”等专项行动，公安民警直接带领出租屋综管员，严管严查治安高危对象和高危出租屋。

“在下一步临近大运会之前的清理活动中，工作将会更加细致严格，因此，预计将会清理更多的‘治安高危人员’”，深圳警方有关人士表示。

据了解，接下来深圳警方将继续对“治安高危人员”进行严格监管，从4月11日至7月31日，将开展“大运安保严管严治严打冲刺十大行动”，在巩固原有清理成效的基础上进一步深化相关工作。

【纵深】“铁帚”行动乃高危之举

吴玉岭：（中国社会科学院法学研究所博士后、副研究员）

虽然深圳警方解释为大运安保工作的难点在社会治安，管控的难点在人口管理特别是流动人口管理，人口管理的难点则在于对治安高危人员的管控。但民众对这一做法并不埋单。深圳警方清理挤压治安高危人员的“铁帚”行动，实乃是以非法的高危之举莫须有地驱逐“高危人员”，严重地践踏着社会主义法治。

从程序上讲，清理“治安高危人员”，必定采取限制人身自由的强制措施。早在1996年，旨在限制行政机关滥用职权行为的《行政处罚法》就规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”且特别补充道：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”2000年《立法法》也规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，“只能制定法律”。并特别强调，“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”，全国人民代表大会及其常务委员会不得授权国务院制定行政法规。

换言之，别说深圳警方、深圳市政府，即使是它的上级广东省政府乃至国务院都无权染指。深圳警方的“百日行动”至少暂时性地复活了2003年因孙志刚案被抛进历史垃圾箱的《收容遣送条例》，明显涉嫌越权立法。

即便是在具体执行时，清理行动对“嫌疑”人员的认定也缺乏完整正当的认定程序。何为“高危人群”？其标准如何？又由谁认定？如何救济？无业也“高危”吗？仅仅“涉嫌”就能处理了吗？仅凭“拍脑袋”式的主观臆测，就能决定谁是“高危”，到底是“高危人员”危害深圳安保呢，还是“高危人员”的基本权利被以安保的名义受到地方公权力滥用的莫名侵蚀呢？

而其实，为了大运会安保，深圳的雷人之举还不仅限于此。深圳市住房和建设局甚至涉足制定刑法，其官网公布的文件严禁农民工在5月1日至9月30日，通过群体性上访等非正常手段讨要工资，否则造成严重后果或恶劣影响的，要追究其刑事责任，更将公检法的活全包了。

从实体上看，驱逐“治安高危人员”公然违背法律与法治精神，严重侵犯了公民权利。宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”虽然目前宪法没有规定公民享有迁徙自由，但作为人身自由的延伸，特别是在社会主义市场经济条件下，公民的自由迁徙与其生存权和发展权等基本人权紧密相联。

法治的一个基本原则是：法律没有禁止的，公民皆可为之；法律没有授权的，政府皆不得为之。清理“高危人员”，不仅没有任何的法律依据，更为严重的是地方公权力无视宪法，凌驾于法律之上，无视基本人权，重点“关照”边缘人员，搞新时代的“弱者隔离”和“外地人歧视”。

弱势群体不是城市的假想敌，过去违法不见得永远违法，可能犯罪也不等于现实犯罪。戴着“有罪推定”的墨镜，以臆断的“疑似有罪”、“可能犯事”，就给目前没有违法行为的非本地户籍公民戴上“高危人员”的帽子，对其本来合理、合法的行动自由加以约束、限制，并据此加以驱逐、清理，凸显出地方公权力的任性和对法律的亵渎。

对于所谓的“治安高危人员”，执法部门应该更加注重从以人为本、执法为民的高度，来给予帮助、服务，而不是歧视、“清理”。

如此政策，何以出台？

张星来：（自由撰稿人）

此举的不妥之处几乎是不需要评论的，因为显而易见：何谓“治安高危人员”，是个非常模糊的概念，尽管公安机关列举出了“有现实危险者”等几类表现，但有关这些类别本身也是定义模糊。

问题的关键就在于，如此政策，何以出台？执法部门的权力太强而受到的监督约束欠缺，是一个重要原因。出台这样的政策，警方一个“新闻发布会”就可以了，没有经过人大等监督部门来质询其可行性和合法性。“治安高危人员”群体本身的权利主张渠道匮乏，他们缺乏与执法部门合法博弈以表达自我诉求、维护自我权益的平台和机制。这可能也还与执法部门自身的执法能力水平低下有关，为了维护特定时期内的城市秩序，他们对治安状况从根本上好转无能为力，只能采取这种清退所谓“高危人员”的粗暴简单的方式。

更重要的原因，则在于执法部门对公民正当权利、包括公民尊严的不够尊重。“清理”政策本质上是不尊重公民正当权益的表现。正是由于不尊重公民正当权益，执法部门才会倾向于采取牺牲部分人正当权益的简单的方式，来维护社会治安秩序，而不去努力提高自己的执法能力和管理水平。只有当公民权益得到充分尊重时，才会倒逼执法部门依法办事，通过更加尽职尽责、努力提高执法能力和水平来维护城市治安。

对于所谓的“治安高危人员”，执法部门应该更加注重从以人为本、执法为民的高度，来给予帮助、服务，而不是歧视、“清理”。比如，对“有刑事犯罪前科”、“长期滞留且无正当职业及合法经济来源”的人员，应该在就业、消除社会歧视等各方面给予帮助，以促使他们脱离困境，成为融入城市的守法公民。对于肇事、肇祸的精神病人员，更需要从人道的角度，积极给予救治，而不是“清理”了之。

【路径】“清理行动”会有效吗

吴玉岭（中国社会科学院法学研究所博士后、副研究员）

从实际效果看，“清理行动”不仅无助问题的解决，更滋生新的问题。深圳由一个昔日的小渔村发展成为新兴的繁华大都会，离不开大量外地务工者的苦心劳作，深圳不只是深圳人的深圳，还是成千上万外来打工者垒砌的深圳！

城市的一切本应以民生为根本，而不是为某项活动存在。运动式的排查、清理、“消毒绝缘”和驱逐是典型的以邻为壑，最多只能满足深圳一时的“洁癖”，但三十年改革开放建立起的良好形象和光鲜面子会陡然打折。而且，往返的汽车运输，除了增加碳排量，拉动GDP外，深圳能希望其他地区眼睁睁地看着“祸水流入”吗？一旦各地都学习深圳好榜样，真的能创一方平安、促社会和谐吗？北京奥运时，有首歌唱道“我家大门常打开，开怀容纳天地”。深圳就其人口构成而言，它是一个典型的移民城市，不应该成为一个排外的城市。作为改革开放的先行者，包容性、多元化正是深圳发展壮大的法宝和灵魂。“清理行动”背后是懒政思维在作怪，貌似声势浩大，但对有预谋的犯罪分子和专业化的犯罪团伙，只会打草惊蛇，让他们更警觉、再潜伏。

诚然，任何公共活动，都需要公共安全的保障，而公共安全无疑是警方应当追求的正当管理目标。但对正当目标的追求必须遵循正当的程序，依托合法与合理的手段。

貌似“社会管理创新”的“百日行动”，实则是地方公权力对个人基本权利赤裸裸的侵犯和威胁。因为“治安高危人员”至多是一种社会现象，目前更多地是“社会边缘人”的代名词。

“百日行动”再次彰显了弱势群体法律上的权利在事实上是如何的虚无缥缈，遥不可及。通过各式各样的“净身”运动，将边缘群体当皮球踢到一边，这种极端错误的社会管理手段，虽然暂时有效，却决难持久，且必定带来诸多后续问题。

相对而言，北京奥运会、上海世博会的经验值得深圳借鉴。这两座城市面临的同样是大型活动，而且是比深圳更大的人群，但是却没有采取深圳这种极端的方式。