金东区河道采砂管理的现状与对策

2011-04-03方拥军

浙江水利科技 2011年1期

方拥军

(金华市金东区水务局,浙江金华 321015)

1 金东区及河道概况

金东区位于浙江省金华市中部,成立于2001年,是建设浙中城市群上的一个重要节点。它东依义乌,西接金华市区,北连兰溪市,南与武义县相接。全区总面积661.8 km2,人口31万,下辖8镇2街道1乡,2010年国民生产总值60亿元,农村人均收入8800元。

金东区河道密布,均属钱塘江流域,集雨面积15 km2以上的河流有24条,其中省级河道2条,分别为东阳江和武义江,过境长度261 km,砂石资源较为丰富。河道在发挥行洪排涝、输水灌溉功能的同时,也在水流的作用下积累了大量的砂石资源。这些砂石资源的开发利用,为金东区的经济发展,特别是城市、交通等工程建设提供了建材保障,发挥了积极的作用。

2 河道采砂管理沿革

在不同经济社会发展时期,河道采砂呈现明显的不同特征,从采砂方法、运输工具、采砂规模、采砂目的等方面也各有不同,主要可分为以下3个阶段。

2.1 小规模采砂阶段

在20世纪90年代以前,由于经济刚刚起步,公路、铁路、市政等一些基础设施还在计划之中,还没有大规模开工建设,只有一些少量的地方项目,建设规模小,砂石需求量也小,而农民刚刚解决好吃饭问题,没有多余的钱来建房,农民建房的砂石需求量也很小。在这种情况下,河道的采砂规模都很小,除了少量采砂船长期机动采砂作业外,大部分是一些村民通过手工操作进行采砂,也不需要承包费。河道管理部门在采砂管理中,主要是按船的数量征收河道采砂管理费。这时河道采砂管理因砂石资源丰富,而砂石需求少,河道采砂管理的重点主要集中在防止采砂者取砂留石,形成一处处坑洞或一处处堆石影响河道的行洪。

2.2 大规模采砂阶段

进入20世纪90年代以后,经济发展明显加快,城市化进程加速,交通、城市基础设施建设规模不断扩大,特别是房地产业的兴起,使砂石资源的需求量呈现急速上升趋势,这时砂石料开发引起社会高度关注。由于采砂者的大量涌入,原有的砂石资源管理模式已明显不能适应市场资源配置的发展需要,于是便实行了砂石资源的公开出让和采砂权拍卖的制度。河道采砂管理主要集中在东阳江、武义江等省级河道,打击非法采砂和制止超允许范围采砂方面。

2.3 采砂与制砂相结合阶段

在经过一轮大规模建设以后,东阳江、武义江等主要河道的砂石资源已所剩不多。2007年以后采砂者将采砂方向转移到八仙溪等小流域河道上,而小流域河道的砂石资源一般规模都较小,要想维持砂石资源的正常供应就出现了采砂与制砂相结合的模式。河道采砂管理主要集中在打击小流域河道范围内的非法采砂、偷砂行为和堤防背水坡护堤地范围内的采砂等。

3 河道采砂管理存在的主要问题

随着经济的快速发展,交通、电力、房地产等各项工程建设对砂石资源的需求不断扩大,加上河道砂石具有级配好,含泥量低,开采方便,受到建设商的普遍欢迎,大量的砂石场如雨后春笋般冒出,这一现象,在促进当地经济发展的同时,也产生了一些新的问题。

3.1 超范围采砂现象时有发生

采砂权拍卖时竞价都很高,采砂者为了获得高额利润,往往进行超范围采砂。如在东阳江下范村,采砂者为了得到采砂权,在不知砂石资源储备的情况下,盲目竞价,从14万元起拍价一直加价到118万元,明显出现亏损,导致多次进行超范围采砂。还有一些采砂者虽然没有越界采砂,但在边界范围将采砂边坡挖的非常陡,一次洪水冲刷,就将范围外的砂石冲到了范围内,不仅造成超范围采砂,还危及堤防安全。这种违法行为取证处罚难度非常大,沿江群众意见很大,曾为此发生过多次上访事件。

3.2 偷砂行为屡禁不止

在河道砂石资源逐渐减少的今天,一些较大的砂石场都通过公开出让制度进行规范交易,而市场对砂石资源又需求旺盛。于是一些非法采砂者就打起了一些小砂石场的主意。一种是通过私下交给村集体一部分钱,然后就进场采砂。另一种是在休息日或半夜直接到一些小流域河道内进行偷砂,一个晚上可偷砂1000多立方米。还有一种是在堤防背水坡堤防工程的保护范围内直接和农户交易,将田内砂石资源挖除,形成水塘,给堤防工程安全运行造成较大威胁,这也是当前查获最多的偷砂行为。

3.3 违法采砂造成水环境恶化

河道中的砂石大小不一,在砂石资源丰富的早期,砂石的筛分基本上分砾石和细砂为主,采砂对河道的水环境影响不大。随着砂石资源的短缺,采砂者为了追求更多的利润,将砾石全部轧制成细砂与天然细砂混合进行出售,甚至从外面运来一些碎石渣进行加工。为降低制砂成本,采砂者不设置制砂污水处理设施,污水直接排入河道,极大地影响了河道水环境。在一些小流域河道上此类行为特别明显,昔日清澈的小溪,变成了浑浊不堪的小 “黄河”,对此,老百姓怨声载道。

3.4 采砂管理人员少,手段落后

金东区河道大多属山丘区河道,河水暴涨暴落。这一河道特点也被非法采砂者所利用,在上百公里的河道上,枯水期,只要用一台挖机和几辆汽车就可以非常方便地进行挖砂。而目前金东区河道管理所只有4名工作人员,不仅要负责河道日常管理,还要负责河道工程建设管理,常常是这边刚处理完违法案件,那边又接到群众举报了。在2007年国庆放假期间,连续3 d日夜兼程加班处理非法采砂案件,差不多成了河道“110”了。这样的采砂管理手段落后,工作难度大。

3.5 采砂管理执法难

采砂管理执法难不仅仅体现在执法过程行政相对人本身,更主要的是体现在行政相对人背后错综复杂的关系。在改善农村基础设施的过程中,一些村干部甚至乡镇干部,工作过于简单,习惯头痛医头,脚痛医脚,要修路需要钱,就将河道砂石资源私下承包给个体采砂者。采砂者进行河道采砂时,不管堤防与河道行洪安全,尽可能地扩大范围多采。结果是路修好了,堤防也塌了。水行政部门去执法时,处理行政相对人,行政相对人就去找村里,村干部又不配合,造成执法难。有些村甚至以村干部发不出工资为由,将河道砂石资源以很低的价格私下卖给采砂者,造成砂石资源的流失。

4 河道采砂管理的对策与措施

4.1 编制采砂规划,为采砂管理提供基本依据

根据河道不同的功能要求和防洪需要,科学合理编制全区河道采砂规划,是搞好河道采砂管理的首要条件。在编制采砂规划时需要把握好以下3个原则:一是保证河道行洪安全的原则。河道采砂不得影响河道行洪安全,不得在禁采区和禁采期进行采砂。二是堤防加固与河道采砂相结合的原则。在堤防未加固的河道,不得进行采砂,河道砂石资源优先用于河道堤防工程建设。三是加强河道水生态修复的原则。对河道局部少量的砂石淤积后,若不影响河道行洪和灌溉等基本功能的正常发挥时,可考虑河道的水生态修复需要,不必进行采砂或清淤处理。

在把握好上述基本原则的基础上,通过编制全区河道采砂规划,划定可采区、禁采区,明确可采期和禁采期,为合理利用河道砂石资源和加强河道采砂管理提供基本依据。

4.2 以建促管,河道采砂与堤防工程建设相结合

一段时间以来,河道砂石资源出让与堤防工程建设相脱节。特别是在近几年新农村建设中,污水处理、道路建设等都需要大量的建设资金。目前,在村集体经济普遍不强的情况下,沿河的村庄都把目光集中到河道的砂石资源上,通过砂石资源的出让来筹措工程建设资金,而对河道堤防工程建设不够重视,存在等、靠、要的思想。这些河段的堤防大部分是裸堤,迎水坡没有防冲措施,有的河段甚至连堤防都没有。一旦河边的砂石资源取走之后,下切的河床不仅会直接危及堤防安全,而且还会给堤防加固工程的施工围堰建设造成很大影响。因此,必须坚持河道采砂与堤防建设相结合,在堤防建设前该河道一律不允许进行采砂。通过这种制约方式,既可以筹集部分河道堤防加固建设配套资金,又可以加强河道采砂管理。

4.3 不断创新,探索砂石资源出让新模式

在河道砂石资源的出让过程中,如何做到公开、公平和公正,是河道采砂规范管理的重要一环。在完成堤防建设的河道上,由村申请,镇政府签署意见,区水行政主管部门同意后,由河道管理所划定砂场至红线图,委托拍卖公司公开拍卖,实行总价竞标。在拍卖过程中,邀请镇村干部以及村民代表一起现场观摩。群众一致反映这种模式好,实现了真正的公平,这样操作干部放心,老百姓满意。砂石资源公开拍卖,不仅实现了砂石资源以市场机制的方式进行了有效配置,还增加了群众对政府的高度信任,促进了干群关系。

在东阳江等一些较大的河道上,砂石资源出让可以选择在堤防基础建设以后进行。但在一些小流域河道上却遇到了麻烦,小流域河道往往较窄,只有30～40 m宽,在堤防建设过程中,基坑挖出的砂石往往很快就将河道堵塞,不但影响工程建设,汛期还将影响安全度汛。为确保工程进度又不影响安全度汛,故实行单价竞标,即由河道所制定每立方砂石出让底价,由竞标者竞标,出价高者获得采砂权。如武义江八仙溪中小河流治理工程釜章段因河道砂石较多,河道较窄,河道基础左岸施工后,河道中已有大量砂石弃置,如果右岸再施工则河道就将堵塞,影响安全度汛,若不施工又影响工程进度,进退两难。于是通过公开拍卖,采取单价竞标,起拍价25元/m3,经过多轮竞价,最终以33元/m3成交,并且要求采砂者预交50万元,限定在1个月内将河道内砂石挖完,釜章村每天安排2名人员负责现场计量砂石数量。当采砂量按成交价计算接近50万元时,按照先交款后取砂的模式进行,只有上交一定数额资金后方可继续采挖。采用这种模式,既可确保工程继续施工,又不影响安全度汛和工程进度,还减少了工程临时占地,筹措了工程建设配套资金。

4.4 建立健全河道巡查制度,及时处置非法采砂行为

建立健全河道巡查制度,是预防和减少非法采砂行为的有效措施。通过建立一系列的河道巡查制度,可以及时发现处置非法采砂行为。一是建立各村农民水务员巡查制度,要求每周不少于1次,由全区504名村水务员巡查 ,一有情况及时报告镇水利员。二是建立流域管理站巡查制度。要求每周不少于1次,由东阳江流域管理站和武义江流域管理站负责,一有情况及时报告区河道管理所。三是建立区河道管理所巡查制度。要求每周不少于1次,由区河道管理所对重点河段进行巡查,发现情况或接到情况报告立即同乡镇干部一道前往现场查处。通过这种横向到边,纵向到底的巡查模式,基本上做到了一有非法采砂行为,就能及时发现,及时处理。

4.5 健全机构,增强管理能力

金东区河道多属山丘区河道,砂石资源较为丰富,一些偷砂者经常在节假日或休息日进行非法采砂活动。各乡镇以前有水利中心站,因机构调整并入乡镇政府,大多人员从事政府的其它工作,无暇顾及河道采砂管理工作。而区河道管理所只有4名工作人员,远远不能满足河道建设与管理工作的需要。对此,区编委下文,专门成立了东阳江流域管理站和武义江流域管理站,分别负责东阳江流域和武义江流域的河道建设与管理工作,河道采砂管理与各村水务员一道,在区河道管理所的直接领导下,建立了一套严格的河道采砂管理制度,增强了管理能力。

4.6 部门联合,加大执法力度

非法采砂行为不仅造成砂石资源的流失,也破坏了正常的河道采砂秩序,如不及时查处,往往会诱发各种农村矛盾,影响社会稳定。但在查处过程中,单靠水利部门一家往往阻力很大。必须通过各部门联合,部门与乡镇联合,加大执法力度。一是与公安部门联合执法,建立执法共建单位。每次执法,不分昼夜,公安与河道管理人员冲锋在前,将非法采砂机械强制扣押。二是与乡镇联合执法。主动与乡镇主要领导沟通,取得他们对河道采砂管理工作的支持,有利于打击非法采砂行为。三是做好与沿河道村庄领导的沟通。在大力宣传非法采砂危害性的同时,也积极利用各种支农政策帮助和支持村里进行各项水利建设。如东阳江下埠头村为进行新农村建设,将堤防背水坡管理范围内的砂石私下协议转让进行非法开采,区河道所发现后在严格执法处理的同时,积极做好村干部的思想工作,对村里的河沟池塘整治项目也给予资金的支持和技术上的帮助,使得该次执法任务得以顺利完成,不仅罚款全部执行到位,而且还得到了村干部的充分理解,这对周边村庄也产生积极的宣传教育作用。

4.7 规范制砂行为,维护河道水环境

一是对全区45家制砂企业全部进行调查摸底,建立制砂许可制度。凡是制砂原材料没有正规渠道来源,没有废水处理设施或废水处理设施达不到环保要求的,均不予以许可,并进行停产整顿;对整改不力或拒不整改的,采取强制断电措施。二是要求在河道内的制砂企业全部搬迁,在河道内进行采砂的,不得进行制砂作业,以确保河道水环境不被破坏。

4.8 加强宣传,注重成效

充分利用一年一度的 “世界水日”和“中国水周”宣传契机,通过广播、电视、报纸等媒体和标语、送戏下乡等载体进行《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等水法律法规的宣传,并在沿河主要路口设立固定宣传牌,公布举报监督电话等,使河道采砂管理的法制教育深入人心。在做好正面法制宣传教育的同时,也在新闻媒体对个别违法采砂案件进行曝光,以此警示那些企图以身试法的非法采砂者。通过形式多样、深入持久的宣传,形成全社会关心爱护河道的良好氛围。