地方政府公共投资制度与投资决策问题研究——基于完善投资体制和投资决策科学化的文献综述<br/>

地方政府公共投资制度与投资决策问题研究——基于完善投资体制和投资决策科学化的文献综述

2011-04-02王立国张洪伟

财经问题研究 2011年9期

王立国，张洪伟

(东北财经大学投资工程管理学院/工程管理研究中心，辽宁大连 116025)

改革开放30多年来，中国公共投资领域打破了在传统计划经济体制下高度集中的模式，发生了重大而深刻的变化，改变了以往政府单一投资主体的模式，实现了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。中央与地方政府的财权和事权在分税制改革后进行了重新划分，地方财权的扩大主要通过推行多种形式的财政包干体制，并在基础设施建设、公共服务等方面也承担了更多的义务。地方政府被赋予了越来越多的发展本地经济的自主权和决策权，调动了推动地区经济增长和探索经济发展模式的积极性，进而影响了整个中国转型时期经济发展的路径。

随着我国财政分权制度①财政分权是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权。从我国的实践来看，改革开放初期，就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕。1994年的分税制改革进一步建立了以分税制为特征的两级财政分权体制，赋予了地方政府更多的税收、投资和管理等权限。的实施，地方政府具有了对预算内外财政收入较强的支配权。这样，地方政府就从改革前的中央政府投资计划的单纯执行者变成了具有相对独立利益的、掌握了一定经济资源和经济决策权的参与发展经济的主体，从而使控制着大量国有资产支配权的各级地方政府具有一定的动力来积极发展地方经济。依据凯恩斯的投资理论，由于扩大投资能在短期内有效拉动经济增长，因而成为地方政府发展当地经济的一个重要举措。地方政府公共投资决策也经历了一个由集中到分散、由执行到制定的过程，地方政府在投资决策中拥有了更多的自主权，如何利用现有投资权力做出最优化投资决策成了事关提高投资效率及经济增长的质量和效益的关键问题。

一、概念界定

1.分权经济理论

财政分权是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，以此使公众满意政府提供的社会服务，使基层的公众自由的选择他们所需要的政府类型并积极参与社会管理。

分权经济理论研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。1956年Charles［1］提出财政分权和地区间竞争有助于提高经济效率和推动经济增长后，经济学家们对此进行了广泛的关注。Wallaee［2］通过实证分析证明了财政分权对地方公共品供给效率的积极作用，而Peacock［3］则认为财政分权与经济增长在时间的演化上并没有简单的单调关系。但现在一些学者认为财政分权和制度创新一起成为经济增长的两大重要的决定因素。美国学者Richard［4］从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问，提出了“偏好误识”理论，即中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。由此为地方分权提供了理论依据。

关于财政分权制在中国经济发展过程中的作用，出发点是提升公共物品的供给效率，基本集中在以下两个方面的讨论，其一是财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率，因为与中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势，即财政分权对经济发展的积极促进因素;其二是公共物品供给的外部性和规模经济等特点，分税制前提下的财政分权带来了税收低效率和公共福利不均衡，对经济效率产生了负面影响，减缓地方经济的增长。Davoodi和Zou［5］利用46个包括发展中国家和发达国家1970—1989年间的面板数据，发现在发展中国家中财政分权与经济增长之间呈负相关关系，而在发达国家中两者间却没有关系，Elangovan和Xie［6］等用美国1948—1994年间的时间序列数据研究发现，在美国联邦制下的进一步财政分权不仅不能促进经济增长，反而对经济增长会产生阻碍。关于财政分权下的地方政府投资效率的研究，具有代表性的是张雷宝［7］，他分别从地方政府投资的结构效率、规模效率、产出效率以及寻租关联等方面探讨了效率问题。

2.地方政府公共投资

市场经济条件下的政府投资是一种不可或缺的政府行为，主要是指政府支出中资本形成的部分，具体表现为政府支出中用于改善广义的基础设施和用于社会转移支付的部分，其中基础设施投资在公共投资中是最主要的，包括交通设施、能源和基础生活设施等各个方面。当然，公共投资还包括一些非物质性的投资活动，如教育、医疗、社保、环保等方面投资也是地方政府的重要投资范围。所谓地方政府公共投资主要指不属于中央政府投资范畴的投资行为，其主体是地方政府，投资的目的是为本地区获取现时或者未来的收益而投入生产要素，主要表现形式是在地方公共领域内形成资产的经济活动和社会活动。结合我国分级政权体系，杨青［8］认为，地方政府公共投资是指中央政府以下的省、市、县、乡镇等各级政府为了实现其政府职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。无论其资金来源是出自国内还是国外，中央拨款还是地方自筹，预算内资金还是预算外资金，筹措方式是采取信贷供应还是无偿调拨，只要是由各级地方政府安排的投资行为，都被视为地方政府公共投资。

在Etsuro［9］的研究中，将政府主导的投资按最终用途划分为两类: (1)教育类投资; (2)基础设施类投资。这种分类方法，基本涵盖了西方国家关于政府投资的范围。对比国内外研究，对于政府投资范围的界定，基本都是出于提供公共物品的角度，确定公共投资范围的标准即是否有利于提高宏观经济效率，促进社会公平。概括的讲，地方政府公共投资行为具有公共性、双重性 (包括物质资产和非物质资产)、系统性、地域性等特征，是对社会私人投资的必要补充而非替代［7］。

3.投资决策

投资决策①政府决策理论是公共选择理论中的一个研究领域，公共选择理论的主要代表人物是当代美国著名经济学家、1986年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·布坎南。他的理论有助于解释政府预算赤字为何难以消除、政府决策为何效率低下。(也可以称为投资项目决策)是指根据预期的投资目标，拟定若干个有价值的投资方案，并用科学的方法或工具对这些方案进行分析、比较和遴选，以确定最佳实施方案的过程。投资决策的理论意义在于资源稀缺性、信息不对称性和未来的不确定性。政府投资决策是当代中国最重要的一种公共管理决策。渐进决策理论创立者林布隆认为，“政府决策是一种合作的集体努力”，它如同“一架梯子”，“行政首脑在上，普通公民在下，其他参与者居中。公民自上而下地反映他们的意见和偏爱。”

从西方主流文献来看，国外有关政府公共投资问题主要集中在对投资的经济效益进行研究，偏重地方性公共投资决策研究的文献较少。如Tiebout的“以脚投票 (voting by foot)”理论②用脚投票 (voting by foot)一词来源于股市，最早由美国经济学家蒂布特 (Tiebout)提出:在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。指出，同一层级促进资源配置优化和增进社会福利的地方政府之间的水平竞争可以使地方政府以帕累托效率提供地方公共品。蒂布特假定:(l)每一个居民都拥有充分的信息; (2)社区的数量足够大以致每个居民可以有足够的公共品和税收组合加以选择; (3)区域间移民是完全自由无成本的;(4)个人的收入将与他将要选择的居住区域无关。在这些假设基础上:一方面，边际成本为零推动了各地方政府在地方公共品供给上的相互竞争，从而形成地方政府之间在供给地方公共品方面的竞争。另一方面，以边际成本等于边际收益为驱动力的迁移，结果必然使具有相同偏好或相近偏好的人选择同一社区 (地区)。最终使地方政府所提供的公共品数量与对其征收的税收达到平衡，形成各个社区 (地区)地方公共品的最佳供给水平。

从国内的理论研究来看，公共投资是在改革开放以后才逐步被重视起来的，更多的关于地方政府公共投资制度和投资决策的研究是在1994年财政分权体制实施以后才出现的。蒲晓岗［10］描述了我国地方政府公共投资项目的决策程序、方法与内容，指出行政手段和措施对政府投资项目决策的影响，从而提出防范和减少决策失误的措施。黄锡远［11］认为，政府投资决策方法的选择可能会直接导致项目的投资风险。他从行为学角度指出当前我国政府投资决策存在决策随意、过度自信、证实偏好、传统习惯、无意识以及自利等行为，导致政府投资存在较大风险。

二、研究内容

1.地方政府公共投资制度

公共投资按投资主体不同，可以分为中央政府的公共投资和地方政府的公共投资。中央政府的公共投资是中央政府提供全国性和部分地方性公共品的投资活动。其中，中央政府为了协调区域经济发展、从全局意义上提供地方公共品的投资活动及地方公共投资就是通常意义上的区域公共投资活动。地方政府的公共投资简称地方公共投资，则是地方政府提供地方公共品的投资活动。

新中国成立以来，我国公共投资的制度变迁过程，其实是以政府为主体的投资体制逐渐转向公共投资管理体制的过程，其制度变迁经历了高度集中的投资体制、投资体制改革和政府公共投资管理等几个阶段。我国公共投资的制度变迁过程，其实是我国政府为主体的投资体制，逐渐转向公共投资管理体制的过程。

从经济学理论角度来看，政府投资对于经济增长的意义，主要体现在三个方面:第一，作为总需求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的增加，在总需求大于总供给的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的带动意义。第二，政府主导的公共领域投资往往具有典型的外部正效应，其发展直接带动私人投资的发展，因此许多研究文献强调政府主导的公共投资扩张对私人投资的乘数效应，如郭庆旺和贾俊雪［12］、张勇［13］、马拴友［14］等考察了公共投资对中国经济增长的长期作用机制，肯定了公共投资对私人投资的拉动作用。第三，政府主导投资的一些特殊领域，比如教育与科技投资，是实现科学技术向生产力转化的桥梁，对提升和优化产业结构起着重要的作用。当前研究偏向于中央政府投资为主的宏观公共投资，但许多研究成果对于地方政府公共投资也具有一定的借鉴意义。

作为市场经济发展过程中不可或缺的一种政府行为，以政府为主导的公共投资制度的建立和运行对经济发展起着重要的作用，无论在理论上还是在实证上都得到了积极的验证。Etsuro［9］的研究表明，无论在美国还是在日本，公共投资中基础设施投资对不同地区人均产出的增长均有积极意义。Ratner［15］在总量生产函数框架下，利用美国1949—1973年的年度数据，估计了公共设施对总产出的影响，发现公共资本 (不包括军用设备和设施)的产出弹性为0.06，说明公共投资对经济增长具有显著的刺激效应。

在国内，王玺和张勇［16］通过选择经济高涨和经济低潮等不同阶段的横截面数据进行分析，或者对时间序列数据去除了经济周期性波动的影响后发现，无论是对中国还是其他发展中国家，公共投资对私人投资并没有显著的影响，私人投资主要受经济周期的波动影响。于长革［17］从公共财政支出最优规模的角度通过实证检验得出公共投资与产出正相关，但公共投资的规模存在一个最优的临界值，认为当前公共投资的规模偏高，超过了最优规模，并且投资范围不明确，内部结构不合理，急需改革与调整。近年来，在关于公共投资的研究方法中，越来越多的倾向于考察地方政府公共投资效率，以评价投资决策效果。

2.地方政府投资决策行为

在经济发达国家，投资主要是企业自主行为，全社会总投资的数量、结构和方式都是各个企业追求自身利润最大化的综合结果，政府更多扮演的是协调与引导的角色。因此很少有政府投资决策的研究出现在权威的研究文献中，有关地方政府的投资决策行为的研究更加少见。因此，相关研究文献多集中于公共选择理论、新制度经济学、委托代理理论、信息不对称理论等领域探讨政府投资行为。

关于政府投资决策方面的研究主要是在20世纪60年代，美国学者沃尔在《公共行政学评论》中提出政府决策对公众需要负有的责任和义务进行了阐述。卢斯、林德布洛姆等许多学者从各种角度对决策进行研究，政治学、经济学、人才学等各个学科的理论陆续运用到决策中来，许多政府和企业也运用各种决策理论于管理实践，开展决策体制、程序和方法的改革探索。

关于我国的政府投资决策，吕虹［18］认为，我国的政府投资决策历程可分为以下三个阶段:(1)高度集权制度下的经验决策与个人决策:1949—1978年;(2)改革、发展催生决策科学化和民主化:1978—1992年; (3)自上而下加速推进决策科学化和民主化:1992—2006年。郭小聪［19］在《政府职能与宏观管理》一书中，专门探讨了地方政府的经济职能与调控问题，提出了宏观经济分层调控的思想。胡鞍钢和王绍光［20］研究了中国经济转型期间政府投资与市场的关系，界定了政府对区域经济发展作用和干预效果。秦朵和宋海岩［21］把投资效率定义为实际投资与意愿投资的偏离。通过模拟这种偏离，发现中国的投资强烈地受到中央和地方政府的财政政策的影响。尹洁和黄宁［22］在《提高政府决策效率的对策》中提出在构建和谐社会的背景下，政府提高决策效率的一些途径。张军［23］从中国的现实出发，探讨中国经济增长的一些成功经验，还利用DEA非参数技术和受限Tobit模型，核算财政分权改革后中国省级地方政府财政支出的相对效率。王立国［24］则对政府投资项目决策科学化以及隐形投资效率损失等问题进行了深入的探讨，从宏观层面上得出中国的经济增长是靠大规模的投资推动的结论。

三、研究视角

1.决策体制视角

新制度经济学理论认为，交易成本存在于各种市场性和非市场性流动过程中，而合理的制度设计是减少交易成本，提高投资效率，改观投资决策的重要途径。国内外经验表明，好的决策来自于好的决策机制。秦辉［25］认为，公共投资是政府根据公共事业和经济发展的需要而进行的投资活动，资金主要来源于政府财政性收入，投资行为体现政府的意图。许多国家的政府之所以能有效地促进社会经济发展，与这些国家的政府形成了运转良好的决策机制有着直接正相关关系。

改革开放以来，我国经历了多次政府投资体制改革，但投资项目决策体制一直没有实质性的突破。2004年以前，我国实行的是不分投资主体、投资来源、项目性质，一律按照投资规模大小由各级政府安排审批的制度。2004年，根据《国务院关于投资体制改革的决定》，对投资项目决策机制进行改革，重点在于转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位，完善政府投资体制，规范政府投资行为，并在改革政府投资项目审批的情况下，对企业投资项目实施核准制和备案制，加强企业的投资决策权，充分发挥市场配置资源的基础性作用。罗云毅［26］认为，此次改革的精髓不仅在于把应由投资者考虑的问题交给投资者，还在于突出了外部性问题，强化了政府对企业投资项目的公共利益等方面的审核。决定投资项目决策体制效用的核心是市场准入和审批制度，法制化、规范化以及合理化的市场准入和审批制度能够有效的控制投资规模、方向，减少政府对企业投资和生产经营活动的直接干预，降低交易成本，有利于更好地发挥市场配置资源的基础性作用，提高投资效率和经济增长的质量。

在我国，由于长期不重视政府投资决策问题，没有很好地实现从传统决策到现代决策的转型，造成了决策的严重失误。存在着决策权过分集中，决策受地方或部门利益影响严重，欠缺专家客观公正咨询和论证等问题。郭韶升和张炜［27］从设计数据仓库体系结构方面出发，提出了以数据仓库为基础建设政府投资决策支持系统，并对其总体架构和技术结构进行了合理化设计。

2.财政分权视角

从财政分权视角出发研究地方政府公共投资决策的文献一般侧重于对我国分权实施的前后对比。在对投资量的时间序列分析，定量化分析财政分权实施以来，地方政府和中央政府的投资博弈，所采用的决策策略和投资方式来判断决策效果的优劣性，通常以投资效率作为评价指标，这是一种典型的纵向视角。以分权为核心的财政体制往往可以设计更多的激励机制，集中的经济体制为处理解决外部性提供了一个更好的框架。Barro［28］认为，分权体制的性能不如只有由主要决策者做决定的组织那么敏感，在分权经济中自然选择的机制更有效，分权的机制更能刺激创新。

当前我国的财政分权主要分为纵向分权和横向分权，政府纵向分权导致行政决策权的下移，政府横向分权导致行政决策权的不同分配。在决策分散化的情况下，中央 (或联邦)和地方政府必然依据各自的分工行使权力，它们追求的目标也就不可能完全一致。例如，与中央政府(或联邦)优先追求宏观经济稳定和可持续增长的目标略有不同，地方政府更关注改善本地社会经济环境、增加就业机会、增加地方财政收入、稳定当地物价等目标。肖芸和龚六堂［29］将政府支出与经济增长的关系研究扩展到多级政府，在分权情况下讨论中央政府和地方政府的公共投资、中央政府的转移支付等与经济增长的关系。

财政分权在带来经济增长的同时，也产生了一些负面作用，并且随着时间的推移逐渐开始对经济增长和社会稳定产生影响。即在追求短期政绩的预期下，地方政府的投资项目可能不是公众所急需的，而同时公众需要的又没有得到有效投资保证，公众利益没有得到很好的保障，从而导致了投资决策的分散化和低效率化。由于地方政府和中央政府目标存在偏差，其投资驱使的动力目标即是追求GDP存量和增量的最大化。为了扩大任期内政绩，地方政府往往不断扩大投资规模，造成重复建设、恶性竞争与效率低下，阻碍了投资结构的优化。所以，地方政府在公共投资方面必须讲求效益，追求公共支出的最大效益是加强财政支出管理的最大出发点。

傅勇［30］通过研究分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给的影响，发现财政分权显著地降低了基础教育的质量，也减少了城市公用设施的供给，地方政府未能发挥规模灵活调整的优势，公共部门存在显著的寻租空间。

3.区域均衡视角

自从财政分权体制实施以来，随着地方与中央财权和事权的分开，地方政府在地区经济乃至全国经济的发展中一直扮演着重要角色，而地方政府投资作为地方政府的重要经济行为，是推动地区经济发展的最重要手段之一。地区经济发展均衡的问题，也就是公共投资资本配置的问题，资本配置效率的高低决定各地区发展是否均衡，因此可以用资本配置效率来研究区域经济发展的均衡程度。如杜两省［31］用公式 dY/Y= (i/v)Χ (q+f+j+m+e)①f表示有形资本与无形资本投资形态的效率;q表示重置投资过程中资本技术含量提高所体现的效率;j代表投资的行业结构改善的效率;m代表投资的地区结构改善的效率;e表示其他因素 (如制度变革)所带来的投资效率的改善。说明了投资效率、投资结构与经济增长之间的关系。一方面，从资本配置结构的角度，看资本的流向是否正确、资源配置是否有效。另一方面，从宏观经济角度分析，看投资是否促进了全要素生产率 (TFP)方面的提高。

财政分权体制下产生的市场分割和地方保护主义不利于经济的发展，但却是地方政府的一个理性选择。如龚六堂和谢丹阳［32］通过区域对比分析我国各省份之间生产要素配置的有效性问题。首先，在估计各省份的生产函数的基础上，给出了各省份资本存量和劳动的边际回报率的大小，得到了资本存量和劳动的边际生产率的差异程度的变化趋势。其次，引入刻画边际回报差异程度的指标——离差指标。通过分析发现，从1970—1989年，资本存量的边际生产率的差异水平在缩小，从1989年起，边际生产率的差异水平保持在一个稳定水平，劳动的边际生产率的差异从1970—1993年也在缩小，但是从1994年开始，劳动的边际生产率的差异水平反而开始上升。

刘渝琳和贾天美［33］认为，在当前进行的西部大开发条件下，进行大规模的公共投资是不会产生挤出私人投资效应的。因此，建议政府公共开支部分应多用于公共投资。而刘渝琳［34］通过中、东、西部之间比较以及对西部地区与经济增长的回归分析，得出公共资本与西部经济增长之间有显著的相关性。因此，为了配合西部大开发，应该加大公共投资力度，不但要扩大融资渠道，而且要提高公共投资的效率，加快西部经济发展步伐。于长革［17］将财政支出分成公共投资支出、公共消费支出、公共事业支出和公共服务支出，建立回归方程，用最小二乘法估计，得出各自对经济增长的效应。

四、热点与趋势

在我国现行财政体制约束条件下，许多地方财政已经形成了“预算内管吃饭、预算外保建设”的格局，由此产生的地方政府财政压力导致了公共投资对债务融资手段的高度依赖，从而引发了一定的地方债务风险。1995—2008年，地方财政收入占国家财政总收入的比重平均为47%，但却承担了国家财政总支出的74%，地方政府面临着巨大的资金缺口。基于以上资金缺口的主要压力，以及追求GDP政绩、面子工程和寻租动机等方面的原因，地方政府往往存在过度的投资冲动。而在这种盲目性的投资意识下，投资效率低下、浪费严重、决策不合理、决策风险增加等问题也可能会伴随而至。

1.地方债务与潜在风险

银监会的数据显示，截至2010年6月，地方政府融资平台贷款合计7.66万亿元，其中，第一类是现金流覆盖贷款本息的贷款项目，约有2万亿元，占全部政府融资平台贷款的27%，可认作完全正常的融资平台贷款;第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源才能覆盖贷款本息的贷款，约有4万亿元左右，占比50%;第三类为项目借款主体和财政担保不合规，或本期偿还有严重风险的贷款，占比23%。随着地方政府融资平台融资规模的急剧膨胀，为地方财政积聚起了巨大的风险隐患。据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。王克群［35］认为，大量的地方性债务的发生，一方面加重了财政困难程度，影响了地方政府公共产品的供给，另一方面容易引发社会矛盾，影响地方经济安全。

有观点认为，地方政府融投资具有促进城市建设和经济发展、平衡地方财政收支、配合实施地方经济调控、更好满足社会投资需求等作用。地方政府债务风险是在我国地方社会经济持续发展、财税管理体制不断改革的大背景下出现的一种现象。多数学者则认为，在当前中央和地方财政分权体系下，由于近年来我国地方政府过度投资，许多地方政府或地方财政已经大量存在地方债务风险，直接偿还、间接偿还或者负有担保责任的债务不断膨胀。客观上讲，举债是特定历史时期的产物，它在一定时期内对促进地方经济和公益事业发展起到了积极的作用，但并不是所有的举债都是合理、合法和必需的。由于缺乏严格的监管，举债的随意性加大，一旦超过了地方财政的可承受范围，地方财政的可持续发展、国家金融及经济安全、地方社会政治稳定均将遭受较大冲击。

2.效率低下与过度投资

通常我们用增量资本产出率 (ICOR)作为衡量投资效率的标志，它是资本形成额和支出法增量的比值，反映为维持一定的产出增长率所需要的投资率的增长。一般情况下，如果投资是有效率的，将保持相对稳定。根据ICOR的比较，黄燕芬［36］认为，1994年以前ICOR衡量的投资效率比较稳定，并略微下降，但1994年以后，ICOR基本呈上升趋势，表明以其衡量的投资效率显著恶化了。

关于当前体制下政府公共投资效率低下问题，可以从体制性、产权性的角度阐述当前投资机制的缺陷。易纲［37］从产权逻辑来解释转轨经济中的投资膨胀机制，认为过度投资和投资效率低下是产权约束和地方政府政绩观导向的问题，理论新意主要将转轨经济中产权不健全和政府职能定位不清作为解释投资膨胀和投资效率低下的因素，对于转轨经济投资制度的未来改革方向具有指导意义。如张军［38］在对20年来中国经济增长的道路进行细致的分析以后确切地证明，中国的工业化是按照资本驱动的经济增长模式进行的，这种模式下的过度投资造成了投资效率的下降。

随着20世纪90年代中期许多地方兴起投资驱动之风，正像发展经济学在分析早期增长模式时揭示的那样，这种靠过度投资拉动的增长造成了投资率的上升。我国投资在GDP所占的份额由改革开放初期的25%左右，提高到2004年的超过44%，大大超过了世界各国经济发展史上的最高水平和我们自己经济发展史上的最高水平。据测算，增量资本产出率 (ICOR)由1997年以前的2—3倍，提高到1997年以后的5—7倍。体制性障碍对投资的影响，一是可能导致投资饥渴症，进而导致“经济过热”，造成经济波动;二是转轨时期体制对经济发展政策的执行障碍，形成体系性紧缩。从地区来看，秦朵和宋海岩［21］等关于中国的投资效率与过度投资问题的研究发现，北京、上海、广东、海南和西藏是过度投资程度最严重的省份，而贵州、云南和广西则是投资不足程度较严重的省份。

但也有一些与上述相反的论点，典型代表有:庞明川［39］运用统计检验方法得出结论认为，从宏观上看，中国的投资效率虽然从20世纪80年代开始经历了一个由低到高、再从90年代中期开始由高到低的过程，但是总体上投资效率较高。从整体上看，中国经济不存在过度投资现象。当然，这一结论并不否认在我国局部地区和行业存在投资过热或者过度投资问题。

3.科学决策与风险控制

金融危机以来，我国中央与地方政府的巨大投资对履行政府职能，引导和带动全社会投资，全面复兴经济发展的作用显著。然而，如何防止政府投资资金滥用于形形色色的“形象工程”、“钓鱼工程”、 “半拉子工程”与“政绩工程”，则是投资决策中必须面对的问题。张茜［40］认为，决策是地方政府投资行为的起始，投资失败往往追溯到决策失误。而任何投资决策都是由决策者根据各种因素决定的，决策者是决策的主体，因此其思想认识的深度、业务素质的高低是保证科学决策的重要因素。

欧阳逸飞［41］认为“问题官员”的决策失职等是政府投资失败及政绩工程发生的重要原因。张汉亚和张欣宁［42］对政府的职能定位进行了研究后提出我们的政府究竟该管些什么和如何进行管理的问题，并认为，政府投资决策失误的根源在于权力，是不受监督和制约的权利导致了地方政府投资决策的失误。牛炳昆和于香梅［43］认为，在公共投资项目规划、决策中，英、美、日、德等国都有着比较集中的政府管理机关，这些政府投资项目的管理机关权利义务关系高度明确统一，在项目的决策过程充当影响参与者，负责项目等诸方面的监控管理工作，在项目验收试用后才结束投资决策的动态监管。如此动态有效的分阶段管理方式可以比较有效地防范投资决策风险，提高投资决策效率。

我国各级政府为加强对政府投资重点建设项目的管理，在加强项目的前期工作、规范决策审批程序，提高政府公共投资项目决策科学化、民主化水平等方面进行了实践和探索。2004年国务院出台了关于投资体制改革的决定，《国务院关于投资体制改革的决定》规定，进一步提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，完善和坚持政府投资项目科学决策的规则和程序。另外也相继制定了《国家重点项目管理办法》、《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》、《关于加强国债项目建设管理的通知》、《重大建设项目稽查办法》等规定，以及推行政府投资准入范围、公众听证制度和完善风险评估机制等具体措施，从制度层面上保证了政府公共投资决策理性化，规避风险。

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