农村灾害救助的现状与特点

张怀承，杨婧瑜

（湖南师范大学 道德文化研究中心，长沙 410081）

农村灾害救助的现状与特点

张怀承，杨婧瑜

（湖南师范大学 道德文化研究中心，长沙 410081）

灾害对人类的生命和财产带来极大的破坏，由于农村各种设施的落后，其对灾害的承受能力远不如城市，从而形成了农村灾害救助的特点，这主要表现在防灾体系的不健全、抗灾能力的脆弱和自救能力的不足等方面，因而，更需要全社会共同对农村灾害进行全力救助。

农村；灾害；救助

人类与灾害的关系反映了人与自然界异变的关系，人类的发展史就是一部人与灾害抗争的历史。就自然形态而言，灾害应该是一种单纯的自然现象，一种可以导致社会破坏和损失的自然现象，但它有多种致灾因子，并且当且仅当作用于人类社会这个承灾体上，并真实地对一定社会造成了破坏和损失，才能被称之为灾害，也才能有相应的灾害救助。

从古至今，灾害仿佛就像是一个不离不弃的幽灵与人类相伴。据我国古书记载，远在伏羲遂人时代，就已有洪水灾害；黄帝时代，也有地震灾害的传说。同样，在西方社会里，西方的诺亚方舟的传说也可能源于一次大的自然灾害出现之后，幸免于难的人向后代述说了人类历劫和逃难的真实过程。尽管那些灾害都给人类带来了巨大的损失和痛苦，但是从人类发展史上看，正因为有它的存在，人类在与其进行的各种不懈的斗争中才得以促进科学技术的不断进步，进而推动人类和社会的发展。可见，灾害具有两重性，它既给人类社会带来了巨大的灾难，同时也推动着社会的建设。

一

灾害是指一种突发性事件——集中于某一时间与空间发生的，是自然、人为原因或是二者共同作用的结果。这类事件严重破坏了人类生命财产和基础设施，致使社会或社会内部自给自足的相关组成部分处于一种极度危险的状态，以致社会结构崩溃，无法履行全部或部分的社会功能。上世纪80年代初，日本自然灾害综合研究组专家曾这样评述：“灾害是在人类生活环境里发生的，与社会环境的变化相关。也就是说，随着社会环境的复杂化，一方面灾害激化，同时也有可能发生新的类型的灾害现象。即便说是一种自然灾害，而它也有社会的、人为方面的问题”。[1]还有的西方学者认为：“灾害是一种突发或缓发的逐渐积累的自然或人为事件，它所造成的侵害的严重性要求受到灾害影响的社会必须采取专门的对策。”而联合国开发计划署、联合国救灾署、灾害管理培训计划处关于灾害的定义则是：“灾害是对社会功能的一种严重的破坏，引起普遍的人类、物质或环境损失，这些损失超出了受影响社会只利用它本身资源加以应付的能力。”

当今社会，随着科学技术的发展，人类防灾能力大大加强，但同时，由于人口的快速增长，加上人类对自然环境的破坏，各种自然灾害的成灾强度日趋严重。经济规模的不断扩大，同一强度的自然灾害造成的损失比以往任何时候都大。自然灾害通常也会引起人们的恐慌与社会动荡。灾害从其成因或说导致它形成的动力因素看，可分为自然灾害和人为灾害。自然灾害是地球系统发生的不利于人类社会的一种振荡。这种振荡既有缓进的，也有突发的。缓进的主要包括水土流失、荒漠化等，突发的所指的是地震、洪涝、风暴潮、火山和滑坡等。在人类社会不断发展和进步，人口及社会财富不断增加的今天，自然灾害发生的频率愈来愈高，所造成的损失也愈来愈大。

灾害救助一般意义上也称之为救灾，是指灾害发生后对受灾人员的抢救和帮助。我国历史上有关于救灾的记载就是“赈灾”、“赈济”、“救荒”等，相关的救助政策则称之为“荒政”。灾害救助主要是针对承灾体及其灾害后果的管理与控制，是人类社会经济系统对灾害的响应，是为了降低承灾体的脆弱性，增强承灾体的敏感性和弹性。灾害救助涉及人类生存与发展，亦涉及国际名声，在“以人为本”这一时代背景下，显得更加重要。无论人类如何控制和改善致灾因子和孕灾环境，灾害仍是不可避免的，人类社会对灾害所造成的损失最直接的反应就是尽快并且尽可能将损失转移或是分担开去，使得灾害损失降低到受灾区域和受灾人群能够承受的范围内。目前国外的相关救助经验表明：受灾损失通过两种方式进行转移：一是受灾人员主动参与灾害保险，二是通过政府救助、社会捐助和国际援助等方式对灾民进行困难时期的扶持。

灾害，特别是特大自然灾害，往往给承受灾害的人们带来毁灭性破坏，由于它超过了受灾地区自身应付的能力，所以就激发了全社会对灾害的救助。如2008年5月12日发生的“汶川地震”、同年春天中国南方的特大冰灾、舟曲泥石流等等。灾害救助的第一原则是以人为本，以人为中心，所以，拯救生命是灾害救助的首要任务。灾害救助的第二个任务是灾情稳定之后，维持灾民的基本生存和预防灾后流行性疫病，所以灾害救助时必须保障灾民的吃穿住治等基本生存和生活问题。灾害救助的第三个任务是灾后重建，让灾民安居复业。灾害一旦发生，对受灾地区的生命财产、生产和生活设施的破坏是巨大的，仅仅依靠灾民自身根本就无法恢复灾前的生活，这就需要全社会予以救助。灾害救助的第四个任务是恢复社会秩序，进行心理疏导。灾害发生之后，不仅受灾地区的生活环境被严重破坏，而且往往会导致原有社区组织和人际关系的紊乱，迅速恢复灾区的生活秩序，对于稳定灾区的生活与重建具有重要的意义，另外，大灾之后，人们痛失亲人、损失财产，加上对灾难发生的恐惧，会在心理上造成严重的创伤，在灾害救助的过程中，也必须在这方面有较大的投入。

灾害救助大致可以分为自救和他救。自救是承灾体利用自身剩下的资源所进行的自我救助。但是，大灾之后，受灾地区的资源受到极大破坏，仅仅依靠自身的力量根本无法完成救助的任务。因此，灾害救助在一般意义上主要是指他救。他救的主体又包括社会其他成员和政府，就前者而言，包括了社会的各个阶层，其中企业家有较大的比例，一方有难八方支援，体现了积极的助人态度和人与人之间的血肉之情。而他救的主要力量则应该是政府。

为了应对自然灾害，我国在2005年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，它是在总结地方自然灾害救助经验基础上建立起来的一套预案。其中一级响应是由国务院副总理负责，二级响应由民政部部长负责，三级响应由民政部主管部长负责，四级响应由救灾救济司负责。灾害救助大体上可以被分为三个阶段：灾前救助，灾中救助和灾后救助。所谓灾前救助是指政府必须建立预警机制和储备充足的救灾资源，对民众进行防灾和自救的观念与能力的训练；灾中救助是指、在灾害发生时，国家和政府组织人员进行紧急抢救、转移和安置灾民，临时性的妥善解决受灾人员的吃穿住治等问题，是在灾害中进行的临救助。而灾后救助则是一种关于灾害救助的传统理解和说法，是政府及其所属机构给予灾民物质或是资金的一种赈济，包括灾后的恢复与重建，是一种长时间对灾民的扶持机制。

二

由于我国自然环境与经济发展水平的地域差距大，自然灾害和灾情损失程度在空间上表现出明显的地域差别。从我国自然灾害系统的时空分布规律和自然灾害现行救助状况看，可把灾害救助区分为城市灾害救助和农村灾害救助。这样区分有其自身的理论基础和原则，有益于灾害的地域救助，并根据此特点形成相应的防灾减灾和救灾思想意识和认知水平。

灾害的地域性划分离不开区域灾害区划的相关理论和原则的指导。地域灾害区划必须客观反映灾害的时空分异规律及其形成规律，主要采用区域灾害系统理论、区域分异理论和地理信息图谱的理论。首先，区域灾害系统论认为灾害是地球表层异变过程的产物，是致灾因子、孕灾环境与承灾体综合作用的结果，区域灾害系统是由孕灾环境、致灾因子和承灾体共同组成的地球表层异变系统，灾情是这个系统中各子系统相互作用的产物。区域灾害系统论的主要研究内容包括揭示区域致灾因子、孕灾环境与承灾体的关系及其相互作用的动力学过程；以及在对区域灾害测量的基础上，对区域灾害规律的分析，并进一步揭示其形成机制，进而为区域减灾对策的制定提供科学依据。其次，地域分异理论主要指：地表自然界在外能和内能的综合作用下，自然现象具有维向、海陆、高度和地质地貌等地带性和非地带性的区域分异。由于受自然条件的影响，我国的经济与社会现象也呈现出自东南向西北的地域差异。由于我国的地域辽阔，地域经济发展水平相差很大，自然灾害所造成的损失有很大的差别，特别是对自然灾害的响应、重建与恢复能力差别更大。因此，需要将我国的自然灾害救助作出区划，不仅要考虑自然灾害本身的大小及其区域分异规律，还应着重考虑区域经济和社会条件对自然灾害的响应能力的地域分异规律。最后，地理学信息图谱理论的核心内容表明：用图表示地学信息的空间单元特征，用谱表示地学现象发生与发展的起始过程；图是某一时刻凝固的谱，谱是某一特征流动的图；图与谱合二为一形成图谱，构成空间与时间动态变化的统一表达。如果将此理论与区域灾害系统理论有机结合，以直观、形象的方式表达复杂的灾害过程，有助于人们以形象的思维方式来认知复杂、抽象的灾害形成机制。

依据国内外相关学者对灾害的定义，然后根据灾害区域性划分的特点以及灾害对主体对象的影响程度可知，农村灾害即是指在农村地区自然发生或是人为发生的，对农民的生命财产和农村社会造成不同程度的有危害性后果的事件与现象。这一概念是在农业自然灾害的基础之上，依据自然灾害给人类社会不同身份的主体所造成的伤害来划分的，其所伤害的主体是村民。农村灾害就是指发生在农村社会的，给农村的主体农民造成生命和财产损失的事件，包括自然灾害、公共灾害、公共卫生事件和交通事故等，如洪涝、干旱、冰雹、地震、战争等。从古到今，干旱和雨涝一直影响着农业生产，即使先进的现代化灌溉系统也无法阻止其对农业生产的影响。干旱还会引起土地的沙漠化，造成社会的动荡。据《明史稿》记载，“1483年——1485年，京畿、河南、河北、山东、山西、山西、湖广俱大旱、赤地干旱，井邑空虚，尸骸枕籍，流亡日多，连岁不雨，民食树皮、蒺藜、麻糁尽。有食人肉者。”

灾害既是一种现象也是一种过程。它具有突发性、群发性、破坏性和复杂性等特点，同时也有属于自己的特征。自然灾害在我国主要呈现出这样一些特征：首先，其种类多种多样，范围广泛，没有无灾区域；其次，灾害发生的频率高；再次，区域性、季节性较强。这些都与我国的地势地貌及地形结构特征休戚相关。当前，灾害形势日趋严重。由此我们可以根据农村社会条件的组成因素等各方面的条件来分析，农村灾害的基本特征大致有四个：第一，突发性和衍生性相一致；第二，复杂性和重复性相交织；第三，局部性和整体性相关联；第四，坚韧与脆弱相融。

灾害时常发生，水灾、潮灾、旱灾、蝗灾、疫病流行等都影响着人们的日常生活与生产。在大灾的打击下，受灾最深的仍然是下层的普通百姓，他们对灾荒能够做到的自救，一是对农业生产作积极补救，二是参与政府倡导的以工代赈工作。灾后政府的救助，除了中央政府下达的救助钱粮物资，地方还有一些比较好的救助举措。但从总体上说，无论是从政府的救助行为，还是从个体的互救自救行动上来看，农村灾害救助的现状都不容乐观。这不仅仅是制度的不健全，同时也是救助主体的各方面素质所导致的。

农村灾害救助是灾害救助中具有地域性和对象性的一个救助理念，它也是一个相对于城市灾害救助而言的概念，是根据灾害地域划分和承灾体以及农村灾害的特点来确立的一种地域救助概念。这一概念的界定将有助于灾害救助的全面开展，有益于救助意识形态的建立和救助行为的实施。关于农村灾害救助的概念，有的学者是这样界定的：“农村灾害救助，是指国家和社会对在遭遇各种自然灾害及其他特定灾害事件等袭击而陷入生活困难的农村居民给予一定的现金或实物或服务援助，以帮助其渡过特殊困难时期的一种社会救助，它是社会救助体系不可缺少的重要组成部分，也是整个社会保障体系中的特殊保障制度安排。”[2]

农村经济相对落后，住房等基础设施在设计、建造等方面存在较多的问题，农村居民的灾害意识和自救能力相对城市居民而言比较薄弱，大多数村民聚集体和居住地位置偏远、信息闭塞，这样就导致灾后救援和重建难度加大，事实上农村往往是遭受自然灾害的主要区域，人员伤亡和房屋破坏都较城市严重。现阶段城市社会保障体系已经基本建立健全，而农村社会保障体系的发展严重滞后，农村灾害救助制度十分薄弱和欠缺。

目前，我国农村的减灾工作还存在诸多亟待加强的薄弱环节：一是灾害监测体系缺乏或不健全，预警信息覆盖面窄，其时效性尚待提高，灾情监测、采集和评估体系建设滞后；二是大多数地方政府的减灾综合协调机制尚未健全，基层灾害应急预案体系也需进一步建立健全，抗灾救灾物资储备体系不够完善，应急通信、指挥和交通装备水平极其落后，预警信息覆盖面窄，其时效性尚待提高；三是防灾减灾基础设施建设有待建立和加强，大多数灾害多发地区的避灾场所建设滞后，大村落和小村庄的灾害设防水平亟待进一步提高，尤其是农村居民住房的防灾抗灾标准普遍较低；四是相关配套政策不够完善，如灾害保险的作用未得到充分发挥，灾害救助、恢复重建等方面补助标准偏低；五是从村级干部以上的各级灾害管理人员业务素质还需进一步提高，面向基层乡村社区的减灾科普宣传有待进一步深入，农村社会公众减灾意识仍较薄弱；等等。农村灾害救助中这些亟待加强和解决的环节就形成了它与城市灾害救助的不同之处，即有自己的特点。

三

任何人和任何事物都有其自身的特点和特征，灾害救助是这样，农村灾害救助更是如此。今天，当世界上的发达国家正在度过现代工业经济阶段而进入知识经济形态之时，有两个我们必须承认的事实：中国还是一个农业大国，还是一个农民大国。当我们自豪地向世界宣称：我们以世界上7%的耕地养活了世界上21%的人口时，我们也应该认识到我们是以世界上40%的农民为世界上10%的非农民提供粮食。因此，我们应该看到我国的经济发展和社会进步，不能不首先考虑农业和农民。农村占有最大量的人口，生活在最广袤的土地之上，从事着最艰辛的劳动，为社会提供必须的生产和生活资料，还肩负着最沉重的社会重负。我国的农民是整个中华民族的主体，也是整个民族的基石，占我国人口总数三分之二左右的农民不仅以其物质生产的效果在我国举足轻重，而且他们的精神状态、思想情绪和社会行为也在中国举足轻重。[3]农村灾害救助无论是从救助主体上，还是从其原有的社会结构上看，大致有以下几个特点：

第一，防治体系欠缺。农村灾害之所以会给农民带来那么惨烈的伤痛，是因为在自然灾害面前，无论是农村社会的社会主体及其附属物，还是农业，都没有构筑起防治自然灾害和其他灾害的防治体系。灾害来临时，该社会中的一切皆只能赤裸裸地简单应对其带来的后果。政府应该加强农村社会应对自然灾害的能力，建立有效地防治体系。我国农村各种灾害从其直接经济损失、人员伤亡及可能诱发的次生灾害所导致的间接损失等危害程度依次排列为：地震、洪涝、干旱、林火、山地灾害及病虫鼠草灾害，在我国，常见的农村灾害尤以洪涝和干旱的危害为最。水旱等气象灾害造成的直接和间接经济损失在我国的自然灾害中占第一位，其中旱灾占60%，涝灾占30%，其他的约占10%。可见对农村社会来说，最为主要的灾害是旱涝灾害。对于当今科技迅速发展的人类社会来说预防和治理这些灾害不是件难事，可也并非易事。 在建立行之有效的防治体系时，必须要有长远的发展的眼光，不能仅仅考虑当前各方面的因素，而是要用一种向“善”的理念去建立这一体系，只有这样才会是一种造福现代和后代的举措。这一体系的建立也将有益于增强我国农村社会的抗灾力量。

第二，抗灾力量脆弱。在城市灾害发生前，因为信息灵通可以提前做好防灾准备，从而保护人们的生命财产安全。灾害发生时，受灾者可能在短时间内得到相应的救援，可以把伤害减小到最低。因为城市交通运输极为便利，救灾物资能够较为及时地送达。同时，在国家和当地政府的帮助下，亦可以迅速完成灾后重建，并开始新的生活。但是同上述情况完全不同的是，如果同样的灾害发生在农村，无论是防灾、抗灾和救灾，还是灾后重建，人们应对灾害都具有相当大的滞后性、盲目性和脆弱性。也就是说农村地区孕灾体的致灾能力强，而承灾体的承受能力却很弱。导致这种现象的原因主要是：其一，从知识结构看，农民的文化程度低，知识结构有所欠缺，甚至可能在某些领域存在知识空白。当然，这里所指的农民是那种常年生活在农村的，且完全以农耕维持生活的人们。其二，从社会发展的状况来看，农村一般经济水平较低，资源有限，承灾能力极弱。其三，从地理来看，农村占地面积广，人口稀疏，政府作为救灾主体很难在第一时间实施较为有效的应急预案，从而减少灾害给人们带来的伤害。灾害发生后，由于农村社会中的各种防灾和救灾设施缺乏，农民抗灾防灾意识淡薄，导致其抗灾力量脆弱。无论是从抗灾主体——地方政府和农民来看，还是从抵抗自然灾害侵袭的农作物和基础设施考虑，其脆弱性都是显而易见的。如当村落中某一户发生火灾，由于抗灾条件有限，人们只能是用盆和桶子舀水来灭火。这样的抗灾方式虽然是积极的，但效果一般，甚至有时候会徒劳一场，无情的大火依旧吞噬了人民的生命和财产，给村民们带来身体和心理上的伤痛。农村社会亟需要建立起比较集中的防灾和治灾的机构。

第三，自救能力不足。农村社会不仅是对抗灾害的能力脆弱，而且自救能力也严重不足。我国农村长期处于自给自足的自然经济状况，小农经济非常脆弱，一旦遇到自然灾害若不能得到及时救济，就极有可能破产。因此，自古以来，封建政府就提倡民间自救，如家族自救、邻里互助和社会团体救助等。这些民间自救的形式也一直延续到了当今社会，对于农村来说是一种良好的救助方式。它不仅可以减少灾害给农民带来的伤害和损失，而且有助于发扬团结互助的优良传统。但是，由于农村的响应系统、预警机制、救灾资源和技术能力远不如城市，这就必然导致农村灾害救助的自救能力弱的特点。

综上所述，在我国农村，孕灾环境容易产生比城市更多的自然灾害，致灾因子也有比城市更多的诱发因素，而承灾体防灾、抗灾和救灾的能力又远远低于城市，因而，就导致了农村灾害的多发性和灾害救助的一些特点，必须引起社会的广泛关注。首先要建立健全农村灾害的防治体系、响应系统和预警机制，大力加强基础设施建设和农村防灾、抗灾与救灾的物质储备。其次，要加强对农民防灾、抗灾与救灾的观念教育和技能培训。再次，要大力推进新农村、新农业的建设，减少靠天吃饭的生产和生活方式，改造孕灾环境，减少致灾因子。最后，要加强农村的社会保障建设，使农村灾害的损失能够得到良性的转移和规范化的补偿。

[1] 卢振恒. 自然灾害及其对策研究[M]. 西安: 陕西科学技术出版社, 1987.

[2] 郑功成. 社会保障学[M]. 北京: 中国劳动社会保障出版社, 2005．

[3] 陈东有. 中国的农民[M]. 南昌: 江西高校出版社, 1999.

The Status and Characteristics of Rural Disaster Relief

ZHANG Huai-cheng, YANG Jing-yu
(The Research Center of Moral Culture, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

Disasters bring about tremendous destroy to human life and their property. As a result of all kinds of backward in the rural areas, its capacity to stand strain cannot be compared to theurban areas, thus formed the characteristics of country disaster relief which mainly manifested in the aspects of imcomplete precautions against disaster system, tender capacity in fighting with disaster, insufficient ability of self-saving and etc, thus it demands the whole society to try their best to salvage the rural area together.

countryside; disaster; salvage

F 323

A

1672–1942(2011)02–0014–05

（责任编校：易永卿）

2011-02-19

教育部人文社会科学重点研究基地2009年重大项目（2009JJD720008）；湖南省科技计划重点项目（2010ZK2020）

张怀承（1957-），男，湖南常德人，教授，博士生导师，主要从事伦理学研究；杨婧瑜，湖南师范大学伦理学研究所研究生。