城市化进程中城郊村的公共治理研究

汤道化孙 硕

（1.长春工业大学 人文学院，吉林 长春 130012；2.吉林动画学院 教务处，吉林 长春130012）

城市化进程中城郊村的公共治理研究

汤道化1孙 硕2

（1.长春工业大学 人文学院，吉林 长春 130012；2.吉林动画学院 教务处，吉林 长春130012）

城郊村的公共治理受到城乡二者的影响，有较强的独特性。本文以长春市C村为个案，分析城郊村公共治理存在的问题与原因，启示城郊村公共治理的难点与重要性。

城郊村；公共治理

一、引言

在中国的城市近郊，有着许许多多的村落。改革开放后，城乡之间的交流日渐活跃，城郊村的生活方式等发生了很大的变化。尤其是近年来，中国的城市化进程不断加快，城郊村受到城市化的强烈影响，发生了巨大的社会变迁。这些变迁一方面极大地提升了村落的发展水平，另一方面又往往导致新的社会问题出现。关于城郊乡村问题的研究涵盖了经济发展、社会治理、教育、养老、健康、环境、文化生活等各个方面，本文不再一一赘述。

在这些问题中，城郊村的公共治理越来越显示出其内在问题。和很多乡村一样，公共治理是长期以来都存在的问题。截止2010年10月，以乡村公共治理为研究的论文超过1100篇，表明在中国急剧的社会变迁中，乡村社会治理成为重要的问题，引起人们的极大关注。就公共治理而言，城郊乡村和其他乡村不同之处在于，城郊乡村受到城市变迁的强烈影响，城乡互动、内外互动导致公共治理的复杂化，出现许多新问题。

本文以长春东郊C村为个案，通过访谈与观察等方式获取资料，展开分析，关注城郊乡村公共治理的问题。C村状况有其自身独特性，但是引发问题的社会背景与深层社会动因，却并非孤立或者独有。选择C村，一方面是因其问题较为集中，另一方面，也是试图通过C村，关注其背后蕴含的深层因素。

二、乡村公共治理的学理考察

（一）公共治理

英语中的治理（governance）一词，原意是控制与引导。20世纪70年代以来，治理一词在学界广泛适用，己成为政治发展的一个重要概念。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》、《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治（government）近义但不同义，它们之间有重大区别。统治是依靠权势控制、支配和管理；与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。“它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制”。

公共治理是指政府、社会组织、公民等治理主体，通过协商、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。

公共治理的对象是公共事务。所谓公共事务，包括公共物品的生产与供给、公共服务的设立与开展、公共空间的建设与管理等。

（二）乡村公共治理

根据公共治理的概念，可以推导出乡村公共治理的涵义。它主要涉及到治理主体、治理对象、治理手段与治理目标等因素。根据中国乡村的状况，可以认为：乡村公共治理是政府、村民组织与普通村民等治理主体通过自愿、平等的合作，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

乡村公共治理对象是乡村公共事务。乡村经济、乡村教育、乡村卫生、乡村体育、乡村文化五大方面的资源以及社会福利、社会救济是传统的乡村公共事务。在当今的市场经济体制下，新独立出来的乡村治安、乡村服务等也属于乡村公共事务。

三、城郊乡村公共治理存在的问题

（一）C村简况

C村位于长春东郊，本村人口约4千人，分为14个队。20世纪50年代，为了给长春市区供应蔬菜，通过迁移等方式，C村慢慢形成。80年代初期部分外来人口迁入，以租地种菜为生。到了80年代中期，长春城市流动人口增加，C村因其靠近城市和房租便宜，租住人口增加，主要为外来务工或经商人口。到2010年10月，租住人口已大大超过本村居民，比例为3：1。20世纪90年代之后，长春城市扩展开始征收C村土地，经历两次大规模征地，C村目前基本没有种植土地，仅剩中心居住区域，周边被厂房或企事业单位覆盖。因为失去土地，C村主要以务工、收租或小经营为生。

（二）C村公共治理存在的问题

通过调查，C村在公共治理上的问题主要有：

（1）公共产品和公共服务供给不足。乡村的一些必需事项，如修路、架桥、引水、农田设施建设等，C村目前问题较多。C村租住人口和流动人口都较多，而C村公共厕所较少，例如在C村的9队居区，只有一所公共厕所，早上如厕需要排队，需要等待超过半个小时，而且厕所基本无人打扫，卫生很差。2010年夏季长春地区多雨成涝，C村排水不畅，导致雨水倒灌入宅，形成一定损失。10月底笔者进入村巷，还偶尔可见路边很深的积水，很多自种的果木蔬菜等被淹死。租户周先生说：“村子里面玩的设施，娱乐场，健身器材，什么也没有；就一个街道，大泡子，等冬天时全是雪、垃圾堆的，街口一大堆，厕所一大堆，想过车都过不了，一冬都没人收拾。”

（2）公共治安存在隐患。C村租住人口和流动人口较多，而且处于城郊，临近大道，交通繁杂，这些都导致C村公共治安成为一个难题。在调查中，问及是否存在偷盗等现象，租地户赵大爷表示：“现在说不少，也不清楚是外来人口还是本地人，出现过白天撬开窗户入室盗窃的现象。”

问：这地方有没有人管？

周：派出所很少来。

问：也没治安巡逻什么的？

周：没有。这麻将馆海了。警察要是成天巡逻，谁敢呀！是不是？

问：村委会和你们的联系多不多？

周：不多。村委会是谁我们都不知道。

问：那你们租户租到这边来，他们不会有什么登记吗？周：没有登记。只有水费电费有人收。

（3）公共治理体系不完善

对乡村而言，公共治理需要乡镇、村委会、村民组织与全体村民一道，通过规范的方式，对公共事务进行管理与建设。但在调查中，笔者发现，对于村内公共事务，乡镇一级缺位，因此有上述“派出所很少来，没有治安巡逻”，导致麻将馆盛行，偷盗偶发；村委会与村民的关系出现分离，村领导追求私人利益，或者积极与上级交往而忽视与村民的联系。

问：咱们这的村委会怎么样？家里有点啥事，村委会也能帮着出面什么的吗？

赵：没听说帮谁忙。不知道都干啥，一年也看不着官。前一阵下大暴雨，门口像条河似的，人出不来，那时村长来了，给这看看，说给修路，这算看着了。经常也看不着哇！

问：据说咱们东村这地要建厂房，要租。村集体是不是有钱？

赵：不是说不让建吗？

女婿：啥玩意不让建？建了！不让建？到这都谁建的？都是有权有势的，就这个道，到南头，都是大厂房，都出租，都有钱有势的。老百姓是瞅在眼里，急在心里，没招呀，你整不了人家。明明知道这块是你的，你整不了。小马路那边的厂房，租出去一年十来万块，老百姓是敢怒不敢言那。解决不了事，到惹人家反感，对你能好吗！你再整急眼了，人家一摆手，有各种人，不收拾你？

四、城郊乡村公共治理问题的原因

C村公共治理中出现的问题，有着中国乡村的某些共性，包括经济基础尚很薄弱，支撑公共治理的力度不够；小农意识没有完全消除，公共意识淡薄；民主决策、民主管理、民主监督等概念普遍缺乏认识等。

但C村又有着城郊乡村特有的状况与动因。例如，村中陌生人较多，集体行动难以实现。通过调查分析，可以认为C村出现上述问题，其城郊乡村的区位产生巨大影响。具体来说，主要包括：

（1）陌生人较多，村庄公共意识淡薄甚至缺失

由于临近城市，城郊村流动人口往往较多。陌生人较多的乡村，互动交流难以展开，集体行动无法实现，生活共同体就难以建立或维持，公共意识、公共参与往往薄弱。例如C村，很多居民和邻居基本没有往来，在遇到公共事务或共同问题时难以合作。

（2）由于治理困难，乡镇政府介入较少或介入不当

城郊村人口、职业等比较复杂，增加了乡镇或街道一级政府的管理难度。例如C村，进行人口调查管理是极为困难的，甚至连进去通行都极为费力。在此情况下，很多乡镇街道政府不愿介入，采取不报官不究，没消息就是无事的态度。部分乡镇街道政府则仅仅介入寻求利益，例如卖地、招商。

（3）强者政治抬头

由于靠近城市，城郊村的发展机遇较多。在和城市交流发展中，马太效应出现，那些经济资本或社会资本较多的“能人”、领导强势崛起，跨越经济、政治等领域，成为全面精英，导致和普通村民的博弈极不均衡。公共治理所需的合作民主无法建立。

C村的公共治理问题及其原因，都和城郊村的区位有关，也和中国的社会变迁例如城市化和市场化等有着深层的关系。城郊村介于城市与乡村之间，既受二者影响，又关系二者的安全与发展。应该在城乡统筹考虑与二者精诚合作的前提下，促进城郊村公共治理的发展。

［1］〔美〕詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，等译.江西：江西人民出版社，2001.

［2］朱宇.中国乡域治理结构：回顾与前瞻［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2006.

［3］沈延生.村政的兴衰与重建［J］.战略与管理，1998，（6）.

［4］于建嵘.乡镇自治：根据和路径［J］.战略与管理，2002，（6）.

汤道化（1979－），男，长春工业大学人文学院讲师，吉林大学博士研究生，主要从事社会学研究。