关于农村最低保障资金发放平均化倾向的反思——以长春市双阳区鹿乡村的调查为例

曲海峰

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012）

关于农村最低保障资金发放平均化倾向的反思
——以长春市双阳区鹿乡村的调查为例

曲海峰

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012）

农村最低生活保障资金发放的平均化倾向是实地走访过程中发现的问题，笔者以长春市双阳区的鹿乡村为例具体描述了该现象，并重点分析了造成该问题的四个原因：制度漏洞、“差序格局”导致的两难、民众普遍的利益均沾心理、执政者缺少同情心。

最低保障资金；平均化；差序格局；利益均沾

因课题之故，笔者在吉林省范围走访了数个村庄，在走访过程中发现一个很有意思的现象：最低生活保障资金发放的平均化倾向。尤其是经济状况较好的村子更容易造成这种状况，长春市双阳区的鹿乡村给笔者留下了深刻的印象。

确实地说，吉林省对最低生活保障制度是很重视的，虽然财力有限，但是也一直在努力提高补助标准，加大转移支付力度。“2005年，吉林省将全省年人均纯收入低于625元的53.5万农村困难群众纳入农村低保，当年筹集资金9630万元，年人均补助180元。2006年，将农村低保标准由625元提高到683元，保障人数由53.5万人扩大到80万人，年人均补助标准为240元。2007年，吉林省政府继续加大省级财政投入力度，将保障标准由683元提高到693元，年人均补助标准由240元提高到360元”。［1］2009年开始，还将进一步提高保障标准。但是考虑到农村庞大的贫困人口基数，这些资金还不能真正解决问题，也就是有大量应保未保人群，但是不管怎么说最低保资金也不应该出现平均分配现象，但它却现实存在了，这是怎么造成的呢？我们先来看看鹿乡村情况：

按照吉林省现在的规定，年人均收入低于693元的农村困难居民均可列为低保对象。鹿乡村的村民收入都达到年人均纯收入1000元以上，基本上不存在最低保人员（据估计即使是无儿女在身边赡养的老人，通过租地等方式也可以维持温饱线以上生活水平），但是每年也有相应的补助款发下来，大约有三等：一等600元，二等900元，三等1200元。那么谁能成为补助对象就很有说道了，如果只是一两户，那么比穷就可以了，总有最穷的人，但是发放对象大约有50－60户，确定补助对象就成为一个让村干部头疼的活。

最低保对象确立如此困难，是国家政策的规定有模糊之处吗？国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”［2］规定中的保障对象很明确，但落实过程中阻力很大，变成“无分类施救”，和其它因素结合在一起造成了平均化倾向，完全违背了初衷。

笔者以为有这么几个原因可能导致了最低生活保障资金发放的平均化问题：

第一是制度漏洞。平均化不是从村干部确定最低保对象时开始的，上一级部门也采取了相同的政策。有些村子极其贫困，有些则相对要好，如鹿乡村根据最低保标准已经不存在最低保人群问题，但是上级政府制定政策过程中没有考虑到差异鉴别，把最低保资金以村为单位统一发放，下面当然可以有样学样。这是一刀切标准带来的后续效应。

第二是“差序格局”导致的两难。费孝通先生曾经提出一个判断：差序格局。中国社会结构是以自己为中心向外辐射，最终形成复杂无比的关系网络，这一点在广大农村仍然是极为现实的存在。在一个村的空间里，基本上大家都是熟人，村干部不愿意得罪人，也考虑到日后开展工作，所以最后采取的办法是平分，其本质是牺牲少数真正有需要者的利益，来平息多数贪者欲望引起的愤怒。这种作法很无奈，它是面对中国农村现实自发产生的一种畸形，已经严重违背了最低保制度周急济困的初衷。当然谁能获得名额，和村干部的关系远近也会成为一个考虑因素，这又是平均基础上的不平均。

第三是民众普遍的利益均沾心理。上面第二点说的是村干部分配时的出发点，从村民角度看，其对利益关注的强度也是很让人吃惊的。鹿乡村村干部曾说过一个事例：

1994年的时候，鹿乡村1组一村民在驾车通过本村东桥时，因桥面严重破损，翻车致死，全村为之震惊。为了杜绝以后在出现类似惨痛事件，村干部集体决议修一座桥，1995年夏，水泥桥建成并通过了有关部门的验收。

桥修好了涉及到费用问题，村党支部原以为办好事收点儿钱不会有啥问题，没想到群众反应极其强烈，到处上访。理由是：桥虽是村桥，但位于区环路上，应由区里全包，让村里出工程费不合理，每人集资12元太多。这让村干部很是头疼，因为对于当时人均纯收人3700多元的鹿乡村来说，这点钱实在算不了什么，尽管最后经过多方工作，钱收上来了，但这件事很是让人深思。它和村干部把低保资金平均分配只是取予的不同，本质上都是农民维护私利的行为。

关注私利的反面就是对公共事业的漠视，笔者曾下过一个不为人喜的判断：乡村的公共服务事业不能靠村民的觉悟。在此笔者依然坚持该意见。

梁漱溟曾经探讨过类似的问题，“公共观念不失为一切公德之本。所谓公共观念，即指国民之于其国，地方人之于其地方，教徒之于其教，党员之于其党，合作社之于其社……如是之类的观念。中国人，于身家而外漠不关心，素来缺乏于此。”［3］（P5）这类评价在上个世纪初新儒家的评议观点中并不鲜见，笔者在此也无意多加考证，只是感慨启蒙之艰难，经济是在快速发展，但大部分国民观念仍然在先哲批评的圈圈里打转。公共事业要得到大家共同参与的局面必须改变“私”观念，村民要对所处组织有感情，敢于争取自身的权利同时，能承担起自己的责任来。有人说这是农民教育程度低导致的，也对也不对，说不对是因为“这些多半不是意识之事，而宁为习惯之事。习惯为身体与环境间的产物，而养成于实际生活。”说得再简单些，就是传统取向问题。说对是因为如果我们的教育中有意识地改变“私”观点，强调公德，潜移默化中确实会改变中国现状。

第四是执政者的缺少“恻隐之心”。《孟子.公孙丑》一文中对恻隐之心解释非常详细“人皆有不忍人之心。今人乍见孺子将入于井，皆有怵惕恻隐之心，非所以内交于孺子之父母也，非所以要誉于乡党朋友也，非恶其声而然也。”［5］（P4）古人的观察今天仍然值得我们深思。在古代“学”与“仕”本为一体，“学而优则仕，仕而优则学”，这点很重要，在学习过程中，养成了“恻隐之心”才能成为真正意义上的“父母官”，韦伯官僚理论基础上的现代公务员体系建立之前，中国传统的官治是一直行之有效的，并不是后来阶级史观所统帅下评价的那样不堪，里面合理的内核仍然值得我们借鉴。就前面提到的最低保落实过程中出现的问题，我们经常会从制度角度考虑，但实际上，制度由人定也由人执行，一个官员过多考虑自身利益纠葛，不敢真正从百姓利益角度出发考虑问题，在政策执行中会造成什么样的偏差时难以想象的，因此笔者以为，“正人心”这个似虚而实的问题必须得到重视。

以上是笔者在鹿乡村的所见、所闻、所感、所思，总的来说，农村、农民和农业中的问题还是很多的，笔者所叙难免有挂一漏万之嫌，不揣浅陋形诸文字，望方家指正。另外，笔者对最低生活保障资金发放的平均化倾向仅作了描述和分析，并没有在解决问题方面着墨过多，因为解决问题需要更系统思考，笔者将在另外的文章作进一步展开。

［1］周立权.吉林农村低保标准与经济发展水平实现同步增长［EB/OL］.新华网，2007－10－23.

［2］国务院.关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知［Z］.2007.7.11.

［3］梁漱溟.中国文化要义［M］.上海：世纪出版社，2005.

［4］孟子.公孙丑（上）［M］.郑州：中州古籍出版社，2003.

曲海峰（1976－），男，长春工业大学人文学院讲师，主要从事人力资源开发的社会保障研究。