地方财政寻租下的农村发展问题研究——以辽宁省C县Y村为例

杨海龙

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012）

地方财政寻租下的农村发展问题研究
——以辽宁省C县Y村为例

杨海龙

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012）

税费改革与取消农业税使部分地方政府陷入财政困境，为了突破困境，地方政府对所辖农村采取了直接与间接两种寻租方式，来增加财政收入。此举加重了农民的负担，导致黄宗羲定律重新上演成为可能。

财政困境；直接寻租；间接寻租

一、“倒逼”政策下地方政府的财政困境

2006年全国取消农业税，在中国延续了2600多年的“皇粮国税”彻底取消了，这项举措显然在农民减负、增收和权益保障上意义重大。但随之而来的却是那些境内工商企业发展缓慢，收入主要依靠农业税的财政依附型地方政府迅速陷入了财政危机，党国英甚至认为“这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。”［1］当然取消农业税，本来就具有中央与农民结盟，共同“倒逼”基层政府职能转换的意思。［2］中央政府正是想通过这一“倒逼”行为剥离基层政府不规范的权力，改变基层政府把农业税的征收演化成竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，使基层干群关系得到改善，基层社会治理走上良性轨道。但作为一级既得利益组织，“倒逼”显然不能立刻取得理想的成效，基层政府必然要通过向上的“反倒逼”和向下的“寻租”获得既得利益的刚性延续。对于“反倒逼”的过程，李芝兰与吴理财已经做过较详尽的研究，他们认为“基层以弱者的手段回应上级压力，其客观结果是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，……以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多资源来解决农村问题。”［3］接下来本文以辽宁省C县Y村为例，探讨基层政府通过面向下级农村的“寻租”行为，维持既得利益的过程。

二、案例简介

C县地处辽宁省大连市，是我国最大的海岛边境县。由于地处海岛交通不便，工商企业发展缓慢。C县是以渔业为主的水产县，海洋捕捞、海水养殖是全县的支柱产业，其所收缴的农业特产税约占全县财政收入的70%。根据财政部、国家税务总局《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》精神，从2004年1月1日起，取消除烟叶以外的农业特产税，免征农业税，对已征收的2004年度农业特产税退还给纳税人。因渔业包含在农业之中，C县原定8000万元的渔业特产税也要全部取消，使财政收入形成巨大缺口。［4］作为国家级农业旅游示范点的Y村位于C县的东端，是C县众多小康村的一个。Y村现下辖5个自然屯，区域面积4.53平方公里，住户347户，人口1093人。全村共有耕地面积131.8亩，林地面积600亩。出海打渔、海产养殖和旅游是Y村的三大经济支柱。由于地处海岛，耕地资源匮乏，打渔是Y村的传统生活方式。但近10年来，由于国家产业结构调整，地方政府纷纷出台文件限制海洋捕捞，鼓励渔民从事海水养殖。海水养殖在Y村出现于上个世纪末期，在2003年达到巅峰，很多养殖大户营利达数百万，在2005年以后由于养殖密度过大等诸多原因，海产养殖业陷入困境，很多养殖大户入不敷出，连年亏损，截至2010年还是处在难以为继的状态。从上个世纪九十年代开始，Y村村民逐步发展渔家旅游，目前发展较快，成为Y村村民的经济来源的主要方式之一。

三、地方政府的寻租方式

（一）直接寻租与农村的有限抗争

在Y村养殖海产品的海域在形式上同陆上农民的耕地相类似，所不同的是农村耕地属于集体所有，而养殖海域则属于国家所有，由此就产生了海域使用金的征收问题。“海域使用金是国家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入。……海域使用金属于权利金的范畴，它既有别于税金，也不同于行政事业性收费。”［5］海域使用金的征收范围很广，包括填海、养殖、围海、旅游、港口、盐业、修造船等多个方面，为了保障渔民的利益《中华人民共和国海域使用金管理法》（以下简称《管理法》）第五章第三十三条又做了相关说明，即“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。”但《管理法》从2002年1月1日正是实行至今，国务院也没有具体的实施步骤和方法出台，这就形成了一个管理上的漏洞，同时也使渔民养殖用海是否征收“费用”、征收多少“费用”成为了一个法律上的盲点。正是这个既不属于“税”又不属于“费”，国家政策模糊的养殖用海海域使用金成为了地方政府向下寻租的直接手段。

C县在2003年实施的税费改革与2004年开始实施的免征农业税及农业特产税，使C县财政迅速陷入了困境，为了弥补财政空缺，县里一方面向上级申请加大转移支付力度，另一方面提高养殖用海的海域使用金额度。Y县首先将养殖用海海域划分为海面养殖与海底底播两个部分，并分别收费。由于养殖的种类和地址的不同，海域使用金采取不同的征收额度。以Y村为例，海域使用金由原来的平均仅为海面每亩30元海底不收费，［6］增长为海面每亩80元，海底根据底播情况另行决定。由于上文提到的养殖密度过大等诸多原因，2004年后Y村海水养殖户基本上都处于亏本经营的状态，由此很多渔民也无力及时完成海域使用金的上缴，造成2003年后金额征缴不利。针对这种情况，县乡采取两种措施，一方面组织所谓清理海上非法养殖行动，对一些无力缴纳海域使用金的渔民和养殖户，采取取消养殖资格、拆除养殖设施等措施；另一方面Y村还推动海域拍卖，将清理出来的海域整体承包为外村渔民。在一系列征缴措施的推动下，2006年，C县征收海域使用金总量达6 000万余元，完成了海域使用金应征率的100%。［7］

在C县的强力寻租下，引起Y许多渔民因无力承担高额海域使用金，失去原有作业水域，生产生活面临困难。遂在2006年形成了600多渔民联名信访事件。此次事件在辽宁省引起了广泛的影响，迫于方方面面的压力C县被迫降低海域使用金征收额度，由每亩80元降为每亩50元，底播收费不变。由于《管理法》的存在，县级的直接寻租行为很快被Y村村民意识到了其非法性，依靠明确的法规与合法的反映途径，Y村在整个抗争中争取到了主动性，但《管理法》的模糊性也给抗争施加了限制，由此就形成了地方财政的直接寻租与农村抗争结果的有限性。

（二）间接寻租与农村的无限无奈

一直以来，招商引资都是各地寻求发展、提高当地GDP的首选议题，因为一般来说招来了外商既能增加本地GDP与地方财政收入，还能产生乘数效应带动当地经济发展。但在现实中，招来的“外商”与本地原有的“内商”关系则常常被忽视。从“外商”与“内商”关系上看，可以将二者分为三种关系，第一种为外商与内商双赢的关系，这种情况下一般是资源与利益互补的关系下才能存在，本文将其称为“双赢外商”；第二种为两者发展相互无关的关系，各自发展互不干涉，本文将其称为“无关外商”；第三种为“招来外商毁了内商”的关系，是相互竞争的关系，尤其发生在资源不多，零和博弈的状况下，本文将其称之为“竞争外商”。通过以上的细分，可以得出“双赢外商”与“无关外商”是招商引资的首选，而“竞争外商”在引进的过程中要考虑“内商”的承受力，是应该谨慎引进的项目。由于地理位置等多方面的限制，对上级政府而言Y村对“双赢外商”与“无关外商”引进比较困难，凭借渔民现成的旅游资源引进“竞争外商”成为唯一选择。

Y村黄金海岸渔家旅游兴起于90年代中期，随着上岛游客的日益增多，渔民们利用自家闲置的房屋，开起了渔家旅店。依靠自身的优势，“吃海鲜、游大海、渔家风情、低廉实惠”逐步成为旅游亮点，渔民的收入也稳步提高。2000年，C县政府提出了“旅游兴县”的战略构想，在规范现有渔家旅店的同时，大力改善旅游相关基础设施建设，积极引进外资，对外商投资Y村旅游业给予大量优惠政策。从2004年开始逐步有外来旅游业商家入驻，截止到2010年，Y村拥有渔家旅社53户，1个二星级酒店，2个度假村。良好规范的管理、优越的卫生条件，配套的服务设施使外来的酒店和度假村很快显现了自身发展的优势，渔家宾馆很难与外来商家展开竞争，结果就形成了当前外来酒店抢渔家旅社客源的问题。并因此渔家旅社收入不升反降。正如卸任的老村支书杨某所言：这就是“招来外商，毁了内商”。

渔家旅社虽然能有效提高村民实际收入，但偷税漏税难以避免，上级政府财政收入难以提高。外来商家财务管理相对规范，能有效提高财政税收。从摆脱自身财政困境的角度而言，地方政府必然要积极引进外商。虽然引进的“竞争外商”会对村民利益造成损伤，但由于缺少明确的法规与有效的反映途径，村民也只能眼看着地方政府与外商纷纷得利，自身无计可施，只有不断降低价格，依靠招揽部分散客以勉强维持生计。从社会管理的角度看，招商行为既能提高财政收入，又不会引发群体性事件。于是就产生了地方政府通过引进“竞争外商”间接寻租而Y村村民无限无奈的局面。

当然，对于“竞争外商”的引进上一直存在争议，从上级政府的角度看，“竞争外商”的引进虽然会造成部分渔家旅社收入降低，但从“竞争外商”那里征收来的税款可以进行转移支付，增加农村基础设施建设，提高农村公共物品的供给，这样就又间接的返还给了农村。这个看似复杂的问题实际上很简单，就是对于村属公共资源的利用所取得的利润上，原来是只有村民一方获得（A），现在变为村民（a）、外商（b）与上级政府三方获得，上级政府的所得中又分为两部分，一为对农村转移支付（c），另一为自身行政内耗（d）。相对村民利益而言，A一定远远大于a与c的相加。从总量上看，村民的利益一定是受损的。由于存在“竞争外商”使村民利益受损的问题，地方政府从服务于民的角度看在引进的时候就应该慎重，尽量给“内商”一个过渡的时间与条件，想方设法将“竞争”的关系转变成“双赢”的关系。

四、结语

从上文的分析可以看出，税费改革与取消农业税使部分依附型财政的地方政府很快陷入财政困境，为了突破困境，地方政府采取直接与间接等多种方式向下寻租。从结果上看，虽然从农业税上减轻了农民的负担，但从其它途径上农民又增加了负担，黄宗羲定律中的“积累莫返之害”还依然存在。因此有学者认为“农民负担问题的根本解决是与改革和调整中央与地方的财政体制及农村基层治理结构中各个层级的关系密切相关的，在这一意义上，税费体制改革与其被视为解决农民负担的灵丹妙药，不如被认为是这种整体性改革的一个环节。”［8］

［1］党国英.论取消农业税背景下的乡村治理［J］.税务研究.2005，（6）.

［2］李芝兰，吴理财.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动［J］.社会学研究.2005，（4）.

［3］长海县概况［EB/OL］.辽宁省人民政府网.http：//www.ln.gov.cn/zjln/lnnj/2005/23/200709/t20070926＿134810.html.

［4］中华人民共和国海域使用管理法释义［Z］.

［5］大连市财政局网，大连市海域使用及海域使用金征管情况的调查报告［EB/OL］.http：//www.czj.dl.gov.cn/czxx/czdt/9020＿20190.vm.

［6］创新机制完善制度全面开创海域使用管理 工作 新局面 ［EB/OL］.http：//www.soa.gov.cn/hyjww/hyglgz/sfhd/webinfo/2007/07/1185439223073361.htm），2007－07－31.

［7］杨震林，吴毅.税费改革中乡村利益张力下的村级财务困境——对中部某省T乡的观察［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2004，（4）.

杨海龙（1975－），男，长春工业大学人文学院讲师，主要从事农村社会学、社会政策研究。