省直管县改革:缘起、路径与未来方向

2011-04-01钟晓敏操世元

财经论丛 2011年6期

钟晓敏,操世元

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江杭州 310018)

财政 “省直管县”体制是目前体制改革的现实操作,而行政 “省管县”改革是跟进目标。从财政 “省直管县”到行政 “省管县”的改革是当下理论界热议的话题,也是中央文件明确提出的深化改革的方向①2006年,中央一号文件明确提出,有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制;国家 “十一五”规划也明确提出,要 “理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年中央一号文件明确提出:稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县 (市)的体制。。然而,财政 “省直管县”体制是如何被重视的?这项改革又是如何在政治层面得到回应的?地方是如何实践的?行政 “省管县”体制改革的风险在哪里及如何才能有效的控制。本文拟对这些问题进行一些学理的梳理。

一、已有文献的分析

学者探讨财政 “省直管县”体制是在2000年前后开始的,财政学专家依据市场经济国家的普遍经验提出通过不断减少政府层级最终形成三级财政的管理模式[1];并认为 “省直管县”有利于发挥省级财政的调控作用、有利于降低行政成本、有利于促进县域经济的发展、有利于城乡统筹发展[2][3][4][5]。但也有学者指出“省直管县”体制可能存在一些弊端,这些弊端包括:阻碍中心城市发展战略的城市化进程[6],与现行行政管理体制冲突,管理幅度过大给省级政府带来的管理和财政压力等[7],“省直管县”还不具备在全国普遍推行的意义,更不可一刀切,对是否推行省直管县,各地应因地制宜[8]。在地方性经验总结上,对浙江 “省直管县”改革的历程、成效等所作的研究很多[9][10]。

公共行政对 “省管县”的研究上,学者主要从当前市管县体制的不足着眼,倡导实行省管县体制。如通过对江苏市管县体制的案例研究提出省直接管理县的公共行政管理体制[11][12];通过 “县财省管”等改革实践的分析提出了地方行政体制改革的思路与实施途径[5]。不过也有学者认为,市管县体制虽然存在一定的弊端,但仍然有着十分重要的积极作用,市管县体制是改革开放以来对行政区划体制进行改革和创新的一个探索,目前存在的问题只是需要我们在实践中进一步完善[13]。行政省管县会衍生出一系列问题,如何克服这一系列问题成为能否推行行政省管县的关键[14]。由于省管县在行政上推行面临的一系列问题,推行行政省管县的战略战术就必须实行分步走战略 (张占斌,2006;梁煜璋,2009)[15]。

作为一种体制内创新活动,已有文献大都是基于 “省直管县”现象描述对 “省直管县”体制作定性分析,无疑对我们认识 “省直管县”体制具有非常重要意义,但已有的研究都缺乏对 “省直管县”体制改革缘起与演进过程分析。本文正是在对 “省直管县”体制的缘起、演进分析的基础上,重点探讨制约 “省直管县”体制改革的约束条件及进一步改革的可能路径和方向。

二、改革缘起:财政 “省直管县”体制被重视

从上世纪80年代开始,为加强地方管理,落实中心城市带动周边发展的思路,我国地方行政体制开始将行政公署转化为一级实体政府——地级市,依据我国预算法和地方组织法规定,一级政府一级财政,上级政府领导下级政府,省领导地级市,地级市领导县、区与县级市,县、区政府领导乡镇的财政体制。而地处我国东南沿海的浙江省虽然在行政体制改革方面与国家是同步推进的,却唯独在财政体制方面保持了自1953年以来的省直接管理县的体制①即县级财政与市级财政地位平等,市、县分别与省财政发生收支往来关系,财政结算、各专项资金的分配 (含与部门联合分配的资金)、资金的调度等都是由省直接到县 (市),无需经过市级财政。在这种体制下,地级市预算内财政收入仅来自于市本级,与行政辖区内的县 (市)没有财政隶属关系,只在预算外各种行政规费方面存在结算关系。。

1994年实行分税制改革以后,国家在财政收入方面的实力大大增强,而地方特别是县级及其以下财政开始趋紧,又因当时重视GDP的数字增长,各县级政府仅有的财力主要倾向经济建设,使得地方上用于公共服务的财政支出减少,很多地方财政被戏称是吃饭财政。要发展就必须借债,由此而来,一些乡镇就背上了沉重的债务,相当多的事业单位甚至不能按时发放工资,农村学校教师工资被拖欠成为普遍现象。当时,为解决地方财政增收、经济困难等问题,学界与政府部门都在寻找解决之道。在将目光投向财政状况较好的经济发达地区考察时,浙江的县级财政优势与其特定的财政体制被认为是区域经济发展秘密武器[16]。中央财政部门当时也向国家的主要决策者建言,认为财政省直接管理县的体制是解决地方财政困难的有效方式。随着改革观念的深入,这种一开始就被中央默许的地方实践,到2000年以后也开始被明确支持。一些地方出于解决财政困难的考虑,开始效仿浙江的做法,财政 “省直管县”体制改革就演变为促进县域经济发展的做法。

随着社会主义市场经济的深化,分散决策的分权化改革趋势需要在政府与社会在资源的配置、经济的管理和社会的服务等方面重新建构新的合作关系。分权化改革,从政府权力的角度看,主要是指政府和社会分权,分权化的过程就是政府向社会转移资源配置、经济管理和社会服务方面的事务性职能的过程,是一个政府职能社会化的过程。它要求政府从高立于社会之上转变为积极融入社会之中,权力的重心需要下沉,其原则就是 “凡低一级政府能做好的事,高一级政府就没必要插手”。从而使政府纵向结构由金字塔型向扁平型转变[17]。这样从理论上也为取消或虚化市级政府,实现省管县 (市)的体制改革思路奠定了坚实的思想基础。由于财政体制与行政管理体制密切相关,如果只是单一的财政体制的调整必然在施行过程中出现很多障碍,组织理论认为,减少组织层级会降低组织运行成本,提高组织效率。这样的财政体制改革就被扩展到地方政府的行政体制上来了,就由单一的改革目标上升为推进政治体制改革的高度,在政治上得到了回应。

三、浙江的实践案例——迈向行政 “省管县”做法

作为财政 “省直管县”最为有代表性的浙江省,长期以来还延续着县 (市)委书记、县 (市)长由省里直管的干部管理制度,这是推进行政 “省管县”的核心要素之一。从上世纪90年代以来浙江在完善财政 “省管县”的基础上,在中央政府的支持下,开始实施 “强县扩权”到 “扩权强县”政策,对经济发展较快的县市进行了先行扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,稳步探索与推进 “省管县”行政体制改革。

1992省委、省政府年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市 (县)部分经济管理权限的政策,主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年,同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限,主要有固定资产投资审批管理权限等11项。2002年,进一步扩大和完善20个经济强县 (市)的经济管理权限,将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市,这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年,又再次扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。2008年12月29日,浙江省正式下发《关于扩大县 (市)部分经济社会管理权限的通知》,下放所有县市443项经济社会管理事项。这意味着,在这次改革之后,县域扩权的范围扩大到全省所有县。有学者认为这是浙江由外源性到内源性推动行政 “省直管县”的改革表现[18]。

四、“省直管县”改革的拓展与深化的约束条件分析

1.财政体制改革只涉及技术问题,而行政体制改革将涉及政治安全等众多利益调整的障碍

财政机关是地方政府部门,财政体制是一种具体的部门管理体制,“省直管县”改革只是涉及管理中的技术性问题,影响面较窄,而行政体制 “省管县”改革牵涉的面较广,复杂困难很多,因为地方政府在管理中不仅要考虑促进经济发展、管理效率的问题,更要关注社会稳定与进步的政治问题。所以从财政 “省管县”到行政 “省管县”看似是简单的扩大县行政管理权限的问题,实际上是面临巨大的通盘性体制再造的压力,如对地级市如何进行职能定位?如何发展?县一级的政府部门接受直接管理的能力问题,及其由此将带来的公安、工商、海关、银行、司法、环保、质监等直属部门的层级设置的调整。实行行政 “省管县”体制,必然要对公共行政权力和社会资源重新分配,这种体制上的大手术,牵扯各级各部门行政权力的重新划分,牵涉到数以万计的干部,政治上的震荡将很大,并且原有体制转换过程中一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决的情况下,新的牵涉众多利益的行政 “省管县”改革必然是困难重重。

2.行政 “省管县”可能会出现管理幅度变宽,从而导致部分省级政府管理能力不足的问题

如果市、县都直接接受省级政府管理,“省管县”遇到的现实管理难题就是省政府的有效管理半径和能力问题[19]。管理科学揭示出这样一条规律,即控制幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系:在一个巨型组织中,控制幅度大,就会减少管理层级,相反,控制幅度小,就必然增加管理层级。而控制幅度大小,既受到技术条件的制约,也受到管理目的和管理理念的影响。“省管县”的数量超过一定规模后,管理的难度肯定增加;如果现在的省域范围不变的话,部分省份把100多个县的问题都集中到省里指导协调,政府管理半径和能力显然遭遇挑战,管理的效率也不一定高。要推行行政省管县体制,必然触及到行政区划体制改革,而行政区划与政府层级变化有一个自然的发育过程,只可顺势而为,不可强力推行,全国范围内的行政体制与区划的调整其障碍是非常巨大的。

3.在实践推行中,法律层面上的冲突也是一大障碍

从财政 “省直管县”到行政 “省管县”的推行还涉及到法律层面的冲突。现实中从中央到地方,分为中央、省 (自治区、直辖市)、市 (盟、州)、县 (市、旗)、乡 (镇)五级人民政府,按照《预算法》的规定,财政是政府正常运行的保障,一级政府一级财政,我国共有五级预算,财政部门作为政府组成部门,具体管理财政事务。而且,一级政府的年度财政预算收支,要经过同级人民代表大会审议批准。而实行财政 “省直管县”后,势必县财政直接与省对接,不再与市 (地级)挂钩,再到行政 “省管县”就要求县级政府在行政上也不与市 (地级)联系。然而,现在市级权力机关的组成与职权,依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举产生;县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权如审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项等。20世纪80年代初以来省-市-县的层级节制逐步形成了惯例。这显然是从财政 “省管县”到行政 “省管县”必须解决的法律层面的实际问题。

五、“省直管县”改革的路径分析

1.浙江模式的路径及思考

被学界称之为 “省管县”浙江模式的体制改革,主要特点有三个方面,一是市、县的主要干部都是省委决定;二是财政体制一直是省管县的做法;三是渐次扩大县级政府经济管理、社会管理和公共服务等权限,保持地级市的级别层次。浙江模式的条件有两点,一是民营经济与区域经济发达,省级财政有一定调控能力;二是省域面积较小,中心城市较少而且较弱。浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县逐步推进到行政上省管县,是一个渐进的过程。

浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径,浙江模式的范本要求推行省管县的体制改革可以先在单一的地方财政体制进行,便于在省级范围内统筹大区域发展,激励与扶植区域条件较好的地区经济发展,然后有区别分档次地扩大县级政府的经济社会管理权限,县级主要领导的任命管理权上收到省委组织部。展望浙江模式可以看到,将来省域内不存在市管县的体制,市与县地位相等,只是管辖范围不同,管理重心与经济社会发展的重点有别,实现从财政的省管县到行政的省管县。这种模式可以在全国大多数省份实施,西部、边疆、地域与民族状况不适宜的地方可以保持现行的国家行政管理体制。浙江模式的推行体现了因地制宜、稳妥推进、地方特色实践原则,其借鉴价值在于渐进解决了区域发展与行政管理体制间的障碍,有利于统筹城乡发展,实现区域基本公共服务均等化。

2.海南模式的路径及思考

而海南模式的特殊性就更加明显,其省域面积小,县级区域少且是新建独立行政区划的省情,海南从1988年建省开始就没有实行市管县,海南省共有20个地、市、县、开发区、办事处等单位,地、市、县等都是由省直接管理,是独立的经济单元,不存在地级市对县的行政管理的隶属关系。海南模式代表的一种方向,即是新建的省级单位,采取的是一套完全新的行政管理体制,回归宪法规定的地方三级行政管理体制。

六、进一步的思考

实行省管县的体制改革,根本上说在政治维度上要有利于国家的稳定,在经济维度上要实现可持续发展,在社会维度上要达到社会和谐有序的目标。作为行政管理体制改革的生动实践,从财政“省管县”到行政 “省管县”改革直接目的是有利于进一步调整理顺省、市、县三级政府的权责关系,探索扁平化的行政管理新模式;有利于提高县级政府自主决策、自我协调的能力,激发发展活力,加快推进县域经济发展;有利于减少行政层级、提高行政效能,增强社会管理和公共服务能力,从而更直接、更主动、近距离地为市场主体和社会公众提供省事、省时、省钱的有效服务。然而,我们必须要强调如下两个观点:

1.实行了财政 “省管县”不是说等于地方区域经济就一定能够很好发展,浙江经验的作用可能被误读与夸大了。提及浙江财政省管县的做法,很多人很自然地联系到浙江区域经济的发达,联系到浙江能连续几年雄踞 “百强县”榜首,甚至有专家认为,省管县财政体制正是浙江块状经济和民营经济发达的重要 “秘密武器”。这样的结论存在认识上的片面,事实上浙江实行省管县的财政体制由来已久,上世纪90年代前浙江的经济发展与其他省份区别不大,“1993年,浙江财政非常困难,不仅47个市、县出现赤字,连省会杭州都要每月借钱才能发放工资。最困难时,省级机关发工资也得四处筹措。1994年,浙江省财政厅对17个贫困县按原体制增补5500万元,结果还是出现1.22亿元的赤字,”①顾春:《块状经济是如何长大的 (县财省管◦探索与困惑②)——浙江调查》,载人民网-《人民日报》,2010年8月9日;参见http://theory.people.com.cn/GB/41038/12377760.html.2011年6月6日浏览。一些欠发达地区也普遍拖欠事业单位职工的工资。所以,财政省管县体制也不能直接促进区域经济发展。而浙江地方经济发展起来的动力是省级政府部门供给的激励政策与财政体制,这些配套政策如1994年富裕县的 “亿元县上台阶”政策;1995年贫困县的 “两保两挂”政策;1997年的 “两保两联”政策;1999年的 “三保三挂”、“三保三联”政策,这些政策激发了地方政府发展区域经济的热情,浙江经济有了持久的活力源,进入新世纪以后,浙江结合经济发展形势的变化不断适时调整其财政政策,如2003年,浙江重新调整原有的政策,出台了新的 “两保两挂”和 “两保一挂”政策,2008年又统一调整为 “分类分档激励奖补机制”。浙江的经验表明,财政 “省直管县”体制只是搞活地方经济社会事业的一个变量,有了省管县的财政体制还需要相应的激励政策配套才能有效发挥这一体制的理想效用。

2.从财政 “省管县”到行政 “省管县”体制改革是一个不断认识深化的过程,是国家体制改革推进的必然选择。

自2002年中央认可 “省直管县”财政体制以来,“省管县”体制改革先后在全国20多个省(市)展开[20]。财政部在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中,在 “关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中,对 “省管县”就提出了要求,对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进 ‘省管县'的改革试点。”继而随着我国中央财政的富裕,我国社会发展的战略目标转向构建小康社会,统筹城乡发展,特别是在城乡一体化与推进基本公共服务均等化的目标下,2008年以来,党和政府连续下发了《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发 [2008]12号)、《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》(国发 [2008]35号)以及《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发 [2009]1号)中关于 “推进 ‘省直管县'财政管理方式改革,《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预 [2009]78号)以及第十一个五年规划纲要等文件。明确了改革的总体目标是,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县 (市)的体制。可以这样研判,各地鲜活的财政省管县实践必将走向行政体制的省管县,这是改革的必然选择。

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