财政调整收入分配格局问题研究

朱厚玉

(青岛大学国际商学院，山东青岛266000)

财政调整收入分配格局问题研究

朱厚玉

(青岛大学国际商学院，山东青岛266000)

深化收入分配制度改革，合理调整国民收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，是关系经济社会发展全局的重大问题。收入分配是财政的主要职能;财政是调节收入分配的重要政策手段。在收入分配制度改革方面，财政应从自身职能出发，完善政府参与国民收入分配的制度体系，促进国民收入分配格局的合理调整。

财政调整;国民收入分配;公共财政预算;国有资本经营;社会保障

一、问题的提出

在中国经济转型过程中，改革的核心问题就是调整收入分配关系，促进公平分配。目前，国民收入低下以及收入差距的不断扩大的矛盾日益突出，这主要体现在以下几个方面:

一是居民收入在国民收入分配中的比重以及劳动报酬在初次分配中的比重较低。国民收入包括居民收入、国家(财政)收入、企业收入三大块，具有此消彼长的特点。据统计，2000年山东省国家、企业、个人三者之间的可支配收入分配比例关系为21.2:20.3:58.5，而到了2007年则达到20.6:32.6:46.8，呈现出明显向企业倾斜的特征。要通过深化改革，完善政府参与国民收入分配的制度体系，合理调整国家、企业、居民三者间的分配关系。劳动者报酬是相对于固定资产折旧、生产税净额、营业盈余而言的，涉及劳动者、企业、政府三者的利益关系。劳动者报酬所占比重较低，是目前我国收入分配中存在的突出矛盾。2009年，我国劳动报酬在国内生产总值的占比仅为50.58%。增加企业职工工资，提高劳动者报酬在初次收入分配中所占比重，是财政调整的首要任务。

二是居民收入差距不断扩大。一方面，农村居民收入低下，城乡居民收入差距拉大一直是收入分配领域内的主要矛盾。2009年，我国城镇居民的人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.91倍。因此，解决收入分配问题，关键是要提高农民收入。另一方面，机关事业单位各级次、区域间收入仍很不平衡、差距较大。尽管经过调控管理，近年来机关事业单位的收入水平稳中有涨，平均收入也有了逐步提高，但是一些地方县乡基层公务员和事业单位收入依然偏低。同时，受国家规范津贴补贴政策影响，其平均收入增速有所回落。由于机关事业单位的收入分配对整个社会的收入分配具有示范和导向作用，因此，随着经济的回升企稳，有必要进一步调整完善政策，深化公务员和事业单位收入制度改革，努力使机关事业单位收入与经济发展增长和城乡居民收入增长相适应。

三是社会保障和社会救助力度偏小，标准偏低。一方面，低保标准与职工平均工资的比例系数明显偏低。一般来讲，国际上低保标准为职工平均工资的30－40%，但我国各省区该比例明显偏低，山东省仅为11.61%;另一方面，我国职工社保缴费负担普遍较重。以山东省为例，目前企业和个人缴纳的养老保险费约占到工资总额的28%，比10%－15%的世界养老金征缴平均水平高出近10个百分点。5项社会保险(养老、医疗、失业、工伤、生育)相当于税前工资水平的近40%，且平时都无法变成可支配收入。

以上问题无不反映出当前我国财政调节收入分配功能的弱化，因此，研究如何充分发挥公共财政应有的调控功能，推进经济发展和社会公平，具有重要的现实意义。

二、文献回顾

收入分配问题是经济学领域的重要问题。可以说，除了经济增长之外，从经济学家到普通民众最关心的莫过于收入分配问题了，而公平收入分配被认为是财政的职能之一。从18世纪英国古典政治经济学家亚当·斯密(Adam Smith，1776)的“廉价政府”、“合理公平负担”思想，到大卫·李嘉图(David Ricardo，1817)的《政治经济学及赋税原理》以及巴斯特布尔(C.F.Bastable，1892)的《公共财政学》，都认为收入分配是国家的义务，也可看成是财政的职能。现代财政学之父、美国经济学家理查德·A·马斯格雷夫(Richard A.Musgrave，1993)基于市场失灵状况下国民收入初次分配结果的不公现象，提出运用财政杠杆调节收入分配差距。

按照财政学的经典理论，在初次分配、再分配和三次分配中，财政均能起到收入调节作用。在初次分配领域，财政的主要职能是通过规范工资制度促进公平分配。西奥多·舒尔茨(Theodore W.Schultz，1960)的人力资本理论认为，包括教育、保健和人口流动等投资的人力资本不仅应该和物质资本一样享有企业的剩余索取权，甚至应该获得更多的回报，因为其对企业收益的贡献大于物质资本，也更能推动经济增长;在此基础上，密西尔·詹森(Micheal Jensen，1976)等的委托代理理论则基于委托人和代理人之间利益和信息的不对称现象，将激励与约束机制结合起来，提出了委托人和代理人目标函数一致化的制度安排，发展了舒尔茨关于缩小人力资本所有者和物质资本所有者收入差距的理论;路易斯·凯尔索(Louis O Kelso，1956)建议通过职工持股计划(Employee Stock Ownership Plans)来调节社会财富分配，解决人口较少的资本家和人口较多的职工在收入上的倒挂;威茨曼(Martin·L·Weitzman，1984)的分享经济理论认为必须使工资与企业经济效益相联系，让雇员分享经济增长的红利，为此，建议政府通过减税来促进这种分享经济的实践。

在再分配领域，财政调节收入分配的职能主要是通过税收政策来实现的。英国剑桥学派代表人物庇古(Arthur Cecil Pigou，1920)的福利经济学看到了民众的贫困与不平等，强调崇高的国家地位与公共产品理论的结合，指出了边际效用递减规律下富人向穷人转移财富的收入均等化理论，认为除了富人对其过高收入的“自愿转移”之外，还需要政府对其收入的“强制转移”，即通过征收消费税、累进所得税和遗产税等方式，来达到社会所需要的收入转移数量;凯恩斯(Keynes，John Maynard，1936)则建议政府向富人征收直接税，以实现“普遍福利”，解决分配不公问题，进而克服有效需求不足，促进充分就业;公共选择理论的创立者之一布坎南(James M.Buchanan，1999)的研究发现，收入分配不公会产生政府失灵，必须进行矫正，即通过转让税和实施公立教育矫正人们进入市场前的不公平，以及增加获得公平竞争前提和平等收入的机会，通过征收遗产税和赠与税解决由于出身不同而导致的收入不同;而哈耶克和弗里德曼(Milton Friedman，1962)分别在《自由宪章》和《资本主义与自由》(Capitalism and Freedom)中对累进所得税的效果提出了质疑，前者指出要协调运用累进税制和比例税制，后者则提出了负所得税理论，负所得税的性质就是一种对穷人的补贴，能够使穷人一方面能保证最低收入，另一方面又具有自助的动力，避免福利病;而二战期间威廉·贝弗里奇(William Beveridge，1942)在其《社会保险报告书》(Report on Social Insurance)中提出的“贝弗里奇计划”则主张为全社会提供各种社会保险，建设福利国家;詹姆斯·爱德华·米德(James Edward Meade，1948)也希望国家提供公共产品来缩小收入分配差距，这些公共产品包括由税收收入举办的免费教育服务、国民保险、医疗服务等。

在第三次收入分配领域，尽管慈善公益事业更多的是公众的自觉自愿行为，但是财政依然可以通过个人所得税和财产税等的减免税政策引导高收入的流向。基督教的契约观和企业家的慈善观无不推崇集体福祉，倡导人文关怀，形成了西方的慈善文化，有利于国家财政顺利进行第三次收入分配的调节;而迈克尔·波特(Michael·Porter，1990)的战略性企业慈善行为理论将企业善举作为一种战略性慈善行为，把弘扬企业社会责任与促进企业竞争力的提升融合了起来;政府对以上慈善行为中所涉及的收入转移给予税收优惠，则可促进公益事业发展，合理引导收入的流向。

三、财政调整收入分配格局的政策建议

(一)加大保障和引导力度，提高各类人群收入水平

调整收入分配格局，就是要随着财政经济的增长，普遍提高各人员特别是低收入人群的收入水平，努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。

1、完善企业工资调控体系，引导企业职工收入正常增长

首先，提高最低工资标准，制定工资指导线。据统计，我国最低工资标准约为社会平均工资的20－30%，远低于美国的40－50%左右。建议结合GDP增长、物价上涨、劳动就业以及地区差异等因素，参照社会平均工资水平，建立多层次的最低工资标准，并定期调整;以当地重点支柱行业平均工资为基准制定工资指导线，使区域间、行业间工资差距保持在合理范围内;建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，提高工资总额在企业成本费用的中比重。

其次，确定城乡居民增收目标，引导企业增加职工工资。城乡居民收入增长的预期目标具有明确的政策导向，对市场化经营的企业行为具有引导作用。应借鉴日本战后实施的“国民收入倍增计划”和广东等地经验，实施以中低收入者为重点的增收计划，培育“橄榄形”社会结构。要将职工工资增长和提高低收入职工工资水平作为经济社会发展的核心指标、宏观调控的重要目标和对各级政府的考核目标。

再次，鼓励全民创业，促进就业增收。就业是增加收入的重要保证，而全民创业具有带动就业的“倍增效应”。地方财政应落实有利于劳动者创业的税费优惠政策、资金补贴政策，开展创业咨询、风险项目评估、开业指导、融资服务等创业服务。完善有利于激活民间投资的政策和办法，尤其是加强对民营经济的扶持，对进城务工人员、大学生创业落实税费减免政策，对劳动密集型中小企业实施税收优惠政策。

最后，推行“职工持股计划”。实施“职工持股计划”，就是让职工无偿或低价获得企业股票，参与分红，这样就可以提高企业经营效率，夯实企业职工工资调整的基础。

2、落实强农惠农资金政策，持续提高农民收入

首先，加大财政对农业发展方式转变、促进农业农村经济结构战略性调整的支持力度。发展高效特色产业，挖掘农业内部增收潜力，增加农民的经营性收入。实施农民培训工程，组织好新型农民科技培训、农民创业培训和劳动力转移培训，鼓励农民外出务工、本地非农就业和回乡创业，增加工资性收入。扩大粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴和社保补贴等涉农补贴政策和家电下乡等政策，提高农民的转移性收入。

其次，推进农村产权制度改革，增加农民财产性收入。土地、住宅等是农民最主要的财产，居民收入差距的大部分源于财产性收入。要通过明晰农村土地产权，在国家、集体和农民之间合理分配土地增值收益，构建农民财产性收入的体制基础。加紧对农村土地承包权、宅基地使用权等各类产权进行确权、登记和颁证，允许农民通过转让、租赁、入股、抵押等形式实现自由流动和取得财产性收入。鼓励农村土地承包经营权依法流转，允许鼓励城市工商企业通过租赁、入股、接受土地承包经营权等形式，进行农村土地开发经营。

最后，推进城镇化建设，缩小城乡收入差距。研究表明，城市化率对城乡收入差距的影响系数为－0.0276，城市化水平越高，城乡收入差距越小。可开展以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权的试点工作，推进工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中。建设用地土地出让收益应主要用于农民身份转换的社保支出和基础设施建设;城市污水与垃圾处理专项资金、预算内基建投资的分配，要重点向城镇化进度快的中心镇倾斜。

3、完善社会保障和社会救助政策，提高低收入群体收入

社会保障和社会救助实质上构成劳动者的隐性收入。要按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，优先发展覆盖面广的最低生活保障、医疗卫生保障和基本养老保障等，提高扶贫、低保、抚恤、社会救助标准和养老金发放水平，使低收入群体的收入短时内有较大增长。此后，可降低社保费缴费比例，“化费为薪”。社会救助是最困难群体的基本保障，要通过加大财政投入、统筹彩票公益金以及慈善和社会捐赠等多渠道筹集资金，建立城乡一体化的社会救助制度，保障弱势群体最基本的生存权、发展权。

4、深化公务员和事业单位收入制度改革，建立合理的收入正常增长机制

首先，适度提高基层公务员津贴补贴水平。按照“限高、稳中、提低”的原则，健全行政手段与经济手段相结合的公务员津贴补贴调控体系，逐步建立科学合理的公务员收入正常增长机制。适当提高县乡基层机关津贴补贴水平，缩小地区差距;调整公务员收入结构，完善级别晋升制度，实行干部职务、职级与待遇挂钩并行制度，建立地区附加津贴制度，改变“低工资、高补贴”现象;建立公务员工资正常增长机制。

其次，推进事业单位绩效工资制度改革。统筹考虑公务员与事业单位人员收入关系，完善义务教育学校实施绩效工资和公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资制度。构建与事业单位人事制度相衔接的绩效考核体系，建立符合各类事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度，形成完善的收入水平决定机制、动态调整机制和有效激励机制。

最后，整治机关事业单位收入分配秩序。逐步完善公务员福利待遇制度，推进机关事业单位福利货币化改革，将职工的供暖、交通等福利待遇和职务消费纳入工资，形成公开、公正、合理的收入分配秩序;推进职务消费制度改革，规范公务用车、接待等职务消费;将个人收入与单位占有的国有资产和掌握的行政权力脱钩，有效控制单位之间的不合理收入差距。

(二)支持深化重点改革，促进理顺国民收入分配关系

目前，国家与国企间分配关系长期向企业倾斜，同时，行政事业国有资产有偿使用收入流失比较严重。因此，必须完善国有资本经营制度，理顺国家与国企、居民间的分配关系。

1、健全国有资本经营预算制度，理顺国家与国企间分配关系

首先，要扩大国有资本经营预算实施范围。目前，我国的国有资本经营预算基本上仅限中央和省级层面，且试行范围较窄，文化教育、劳改劳教、农林水等部门管理企业均未纳入试行范围。要建立国有资本经营预算制度，并逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展，最终将所有符合条件的企业全部纳入国有资本经营预算实施范围。

其次，加大国有资本经营预算收入收缴力度。地方财政要抓紧建立不同类型、不同行业的国有资本收益分类收缴制度，较大幅度提高国有企业税后利润收取比例。为发挥政策调控作用，对煤炭、石油等资源型企业，税后利润收取比例可提高到20%以上;对钢铁、重工等一般竞争性企业，税后利润收取比例可提高到15%以上;对政府鼓励发展的金融保险、科技信息、现代物流、文化创意等现代服务企业、高新技术企业和政策性企业，收取比例可继续执行10%左右。

最后，扩大国有资本经营预算支出范围。国有资本经营预算支出应逐步加大资本性支出的投入，强化对国有企业科技创新、技术进步、节能减排、兼并重组和实施“走出去”战略的支持力度，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。企业上交的部分国有资本经营收益可用于社会保障支出、教育、医疗等领域，发挥国有资本经营预算收益在调节收入分配中的作用。

2、推进资源环境有偿使用，理顺国有资源环境收益分配关系

首先，推进资源有偿取得、有偿使用和转让制度。对国有土地、矿产、海域、场地、水、河道(航道)、砂、石、旅游景点以及自然环境等各类自然资源和号码资源等公共资源，实行有偿使用;探索建立地方矿业权交易中心，新设矿业权一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方法出让;建立矿产资源战略性储备制度，采取收购、回收、置换等方式，谋求国家权益最大化;发挥土地收入政策的宏观调控作用，抓好土地闲置费征收管理;推进资源税改革，按照价、税、费、租联动的机制，理顺资源环境税费制度。

其次，实施资源环境价格形成机制改革。资源性产品价格是国民收入再分配的重要形式，要按照“先工业，后生活”的思路，推进能源价格改革。加快理顺煤、电价格，完善天然气价格形成机制;深化水资源价格改革，对抽采地下水的加倍征收水资源费，对完成一户一表计量用水的居民用户，积极推行居民用水阶梯式价格政策;加强电力需求价格管理，提高差别电价标准，完善高耗能差别电价和惩罚性电价政策，实施居民用电阶梯式电价;按照成本补偿原则，完善垃圾处理、医疗废物和工业危险废物处置收费政策，提高城镇污水处理和排污收费标准。

再次，推进排污权有偿使用和交易试点。环境也是资源，我国已经确定减排温室气体的约束性规划，利用市场机制降低减排成本。目前，北京、上海、天津等都已设立设立排放权交易机构，浙江排污交易试点和江苏环太湖流域排污权交易等都试点成功。地方财政要选择二氧化硫、COD等有总量控制要求的污染物，开展“限额－交易”体系下的节能指标和二氧化碳排放权交易试点，建立排污权市场交易体系;借鉴陆地生态补偿经验，启动海洋生态补偿机制建设试点，促进海域生态保护和环境治理。

最后，推进行政事业单位国有资产有偿使用收入规范管理。通过出租、出售、出让、转让等方式将行政事业资产市场化，提高国有资产有偿使用收入水平，并按规定及时纳入财政管理;对于独立的宾馆、招待所公开招租，面向社会公开招聘有实力、善管理的经营者，实行租赁经营、委托经营、目标管理等多种方式，也可向社会公开拍卖。对于闲置的国有资产，要由财政部门集中管理、统一调配。

(三)深化财税改革，构建有利于收入分配格局调整的公共财政运行机制

完善公共财政运行机制，推进财税体制改革、调整财政支出结构，对调整收入分配格局最直接，见效也最快。

1、深化财税体制改革，推进基本公共服务均等化

首先，健全省以下财政管理体制。结合推进区域协调发展、实施主体功能区规划、推进基本公共服务均等化等政策措施，完善激励型财政机制，理顺省以下各级政府的分配关系;加大转移支付力度，建立县级基本财力保障机制，对综合财力不能满足基本支出需求的财政困难县给予保障性奖励;将对口支援政策制度化，探索促进基本公共服务均等化的横向财政转移支付机制。

其次，深化预算制度改革。研究建立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接、覆盖政府所有收支、完整统一的国家财政预算体系，提高政府预算的完整性和透明度。按照国家规定，自2011年起，将除教育收费、彩票发行费之外财政专户管理的预算外收入，全部纳入预算管理，全面编制社会保险基金预算和国有资本经营预算，提高政府对各类财政收入的调控能力。

最后，制定区域基本公共服务均等化规划纲要。地方财政应明确基本公共服务的范围和标准，合理划分各级政府在公共服务中的事权和财权划分，围绕义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、防灾减灾、公共安全等关键领域，进一步加大财政投入力度，强化政府社会管理和公共服务职能，建立可持续的基本公共服务体系，使基本公共服务均等化水平明显提高，提高中低收入群体的实际收入水平。

2、规范收入分配秩序，清理规范政府非税收入

减免税费对调整收入分配格局、规范收入分配秩序，具有至关重要的意义。要着眼构建“藏富于民”的收入分配机制，在中央减免中小微利企业税赋的同时，地方财政继续清理和取消不合理、不合法的收费基金，特别要坚决查处地方、部门违规设立的涉及企业和民生收费基金;将体现政府职能、收入规模较大、来源稳定、具有税收特征的收费基金，逐步用税收取代;将不再体现政府公共管理职能的收费基金，转为经营服务性收费，照章纳税;将按不同部门设立但性质功能相近的非税收入项目进行简并;对符合规定的非税收入，实行严格规范管理，将非税收入规模控制在合理的范围之内，进一步规范国家、企业与居民的分配关系。

［1］亚当·斯密著，郭大力、王亚南译，1974，《国民财富的性质和原因的研究》(下)第五篇，北京:商务印书馆，第470－495页。

［2］大卫·李嘉图著，郭大力、王亚南译，1962，《政治经济学及赋税原理》，北京:商务印书馆，第142页。

［3］Richard A.Musgrave.1994.Progressive Taxation，Equity and Tax Design，in Chapter 10 of Tax Progressivity and Income Inequality(Joel Slemrod eds).Ann Arbor:University of Michigan，341－356.

［4］西奥多·W·舒尔茨著，吴珠华等译，1990，《论人力资本投资》，北京:北京经济学院出版社，第19－45页。

［5］Martin Weitzman.1984.The Share Economy.Cambridge/Massachusetts:Harvard University Press.

［6］Louis O Kelso.1956.The Distributive Dynamics of Capitalism.Self－published，2nd edition，2－6.

［7］Arthur Cecil Pigou.1920.The Economics of Welfare.London:Macmillan and Co，35－51.

［8］Keynes，John Maynard.1936.The General Theory of Employment，Interest and Money，London:Macmillan，303

［9］James M.Buchanan，Richard A.Musgrave.1999.Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.Cambridge:The MIT Press，103－129.

［10］米尔顿·弗里德曼著，张瑞玉译，《资本主义与自由》，商务印书馆，1986年版，第43页。

［11］弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克著，杨玉生、冯兴元、陈茅译，《自由宪章》，北京:中国科学出版社，1999年版，第111页。

［12］Brian Abel－Smith.1992.The Beveridge Report:Its Origins and Outcomes.International Social Security Review，Volume 45，Issue 1－2，5–16.

［13］James Edward Meade.1948.Planning and the Price Mechanism:the Liberal－socialist Solution.London:Allen and Unwin，49–55.

［14］Michael Porter.1990.The Competitive Advantage of Nations.New York:The Free Press.

F812.0

A

1003－8353(2011)07－0146－05

朱厚玉(1966－)，男，青岛大学国际商学院博士研究生。