认识政策过程中的两难:政策失灵的又一视角

周红

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100;山东大学威海分校法学院，山东威海264209)

认识政策过程中的两难:政策失灵的又一视角

周红

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100;山东大学威海分校法学院，山东威海264209)

当代公共政策过程中极为普遍的现象是政策的“两难抉择”与“悲剧性抉择”①，政策两难困境充斥与萦绕在政策问题的构建、政策目标、择案决策、政策执行、评估与终结等各个阶段，政府在政策过程中表现的固有的无能，有时实有其结构性的无奈因素。面对多元化与复杂性的两难抉择，政府应积极吸收后现代主义理论中“强调差异性”的政策意涵，运用政策对话与政策参与，重视利害关系的分析，注重政策的社会性学习，加强政策的倡导与政策宣传，以期达成政策利害关系各方对政策两难困境的共识，使政策受影响者对政策过程保持广阔的视野与长远的眼光，在政策困境中不断提升公共政策制定与执行的品质。

阶段启示法;政策两难;政策困境;政策过程;政策失灵

目前为止，理解政策过程最有影响力的概念性框架当属“阶段启发法”，又被称为“教科书法”(textbook approach)。该框架将公共政策看作一个有始有终的系统运行过程，认为政策过程可分为一系列步骤分明的阶段，从问题的出现、问题的界定、议程的建立、目标的确立、政策的构建、政策的合法化、政策的执行、政策的评估到政策的监控、政策的终结等阶段，政策过程循环往复。近20年来，西方政策分析学者纷纷对“阶段启示法”进行批判与修正，在反思阶段启示法的基础上又提出了许多有解释力的过程理论分析框架，如制度理性选择框架、中断－平衡框架、倡导联盟框架、政策扩散框架、因果漏斗框架、权力角斗场框架、建构主义框架、政策领域框架等等，这些政策理论框架都从不同的角度观察政策过程，不可否认，每一种框架都有其强项和弱点，尽管如此，本文坚持认为阶段启示法仍是我们了解公共政策的基础性理论框架，相比较而言，其他几种框架尚未强大至足以取代之而成为主导性框架的地步。因此本文拟从阶段论框架出发，在此框架下具体分析政策过程中的两难困境以及政府在两难困境中应作何选择。

一、政策过程中的政策两难

(一)政策问题层面

1.公共问题的认知充满了无限歧异的空间。关于公共问题究竟是客观存在的事实还是主观理解的诠释，逻辑实证主义学派与诠释学派存有很大的争议。逻辑实证主义(logical positivism)认为，问题的建构是一种发现，而不是一种创造或发明，公共问题是客观存在的现象。诠释学派(hermeneutics)则认为，社会现象并非客观存在的实体，而是基于个人本身的主观知觉和过去生活经验，经由诠释而赋予其存在的意义，诠释中往往融入个人的价值偏好，导致事实具有价值导向②。也就是“社会问题的存在多数成分是主观建构的，它往往是社会上集体认知的投射，绝非是单纯客观情势的倒影”③。所以据此看法，政策问题的认知是等待人们根据理性分析程序去发现问题还是根据个人的认知架构或信念主观建构问题充满了岐异与两难。

2.“问题之窗”何时开启，有时无法预知。公共问题层出不穷，哪些问题可能被纳入政府议程，进而转变为政策问题是我们最关心的。可是公共问题的转化，并非是政府加以关注就可以解决的。据美国教授约翰·金通的观点，政策过程是由关于各种问题的数据与定义的支持者所组成的问题流、包括政策问题解决方案的支持者的政策流、以及由选举和民选官员组成的政治流三股源流构成。在某一种社会预先安排(价值观、政治文化、宗教信仰、宪政结构等)的背景下，当问题流、政策流和政治流汇合到一起，问题就会被提上议事日程，这样的时间点就是“政策之窗”(Policy windows)。金通称之为“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”，该机会稍纵即逝。以我国2009年开征的燃油税为例，自1994年起相关部门就建议开征燃油税，历经14年的利益博弈，其间曾遇“政策之窗”(国内外油价的接轨)，因相关部门在寻求改革方案时国际油价越走越高，使我国错失推出时机。直至2008年底，国际油价大幅下跌，使燃油税改革进入政策议程。

(二)目标层面

公共政策在思维特征和行为特征上是一门选择科学。由于现代社会的发展具有突出的多元化特征，公共政策的目标选择也随之具有了多重性，而不同的政策目标在理论上经常可能出现悖论，在实践上经常可能出现冲突，进而形成公共政策的选择困难。

1.目标本身的不确定性。何为政策目标?政策目标本身的界定是否为清晰和确定的?美国学者德博拉·斯通(Deborah Stone)在《政策悖论—政治决策中的艺术》一书中给出了答案。在此书中，斯通着重分析了潜藏在各类政策分析背后的基本范畴，这些处于政治冲突核心地位的广泛目标和原则，如平等，效率、安全、自由，乃至各种衡量尺度，他指出，这些范畴本身就可能是充满悖论的。以平等为例，他以“一位教授分配蛋糕”中的尴尬分析了“平等”方案受到了来自八个方面的挑战，八种不同的关于平等的看法，出现了分配问题上的悖论，由于政策目标本身的不清晰、不确定造成了政策分析中的陷入进退维谷的境地。

2.目标之间的对立与冲突。公共政策问题得以认定后，政策制定者首要考虑的就是确定有关政策目标，但是政策目标本身往往是多元的、相互冲突的。比如公平与效率的关系，自由与安全的关系，公平与自由的关系，效率与安全的关系等等。有时这些母性(元)价值目标之间是一致的，有时又是相互冲突的，侧重于哪一种基本目标，都需要政策规划者的审慎思考与多方权衡。“政府的公共政策选择会因为政策目标的多重性而陷入困境。在出现政策选择困难的情况下，政策选择的首要价值标准在于兼顾与兼得，其次在于判定轻重缓急”④。

(三)决策择案层面

1.群体决策是多人的选择，没有规则就很难有结果，所以必须确定群体择案规则才有可能做出群体决策。所谓择案规则，就是决策群体选定最终决定方案的程度和方法，是把个人偏好汇总为公共决策的方法，具体地说，就是投票规则。而公共政策过程在决策择案过程的两难主要表现为投票悖论(paradox of voting)⑤。有时候，采用多数规则并不一定总能产生公平的结果，有些情况下反而会出现自相矛盾的结果。如孔多塞悖论、博尔达计数悖论、否决投票悖论、初始领先者被淘汰的悖论等等。择案规则对群体的决策行为具有很大的影响。通常情况下，择案规则的不同，会产生不同的投票结果。如博尔达计数规则，其结果由所考虑的候选方案数目而定，按此原则选择的结果与无关方案的数目增减有关，这显然不符合人类理性选择的要求。如何确定最优择案规则，通常需要花费大量的时间进行马拉松式的讨价还价与辩论，甚至最后会陷入僵局。

2.群体决策中经常面临“群体狂想”的情境。美国学者詹尼斯1992年出版了《小组意识》一书，提出了一种关于群体不良决策的理论模型。他认为，在一致性的群体决策中，追求共识的心理动力将会抑制团体成员个人追求理性的方案，因为高度同质性的群体会产生群体规范，它会迫使个体失去自我而必须迁就于群体的规范，产生群体一致性意识，使得决策偏离理性的轨道，出现决策的不理性现象。詹尼斯认为，群体意识表现的观念只不过是一些事实假象，对决策会构成极大的障碍，会导致重大的执行灾难。

(四)政策执行层面

政策执行的成败，由诸多因素决定，可谓经纬万端，在政策执行层面的两难，主要由以下因素决定:

1.政策问题所具有的特质。政策问题的特质涉及问题的相依性、主观性、动态性、时空性及受影响的目标群体的特性等等。以政策问题的明朗化来分析，政策问题的明朗化，一方面意味着政策问题清晰、容易界定;而另一方面则说明政策问题经由量的积累，波及范围由小变大，事态较之前更加严重，有时甚至错过了解决的最佳时机。所以政策执行的成败，与欲解决的问题本身的性质密切相关。

2.政策规划的合理程度。政策目标是否错位或模糊不清?政策之间是否“打架”?政策是否缺乏稳定性和连续性?政策是否过于抽象而不可执行?这些客观因素都会影响政策的执行成败。

3.政策环境的变化。如在政策的文化环境方面，管制型文化向服务型的转变，人治型向法治型的转变、官本位向民本位的转变、全能型向有限型的转变等，必然要求政策执行的措施、手段等发生变化。如政策执行不能随环境变化而变化，必然会产生执行的偏差。

4.地方政策对中央政策的认知误读。政策能得以正确地贯彻，离不开认真学习和深刻理解政策。加强政策的认知，就是使政策执行主体能够深刻领会政策的精神实质、内在机理和外部关系。可是在实际的政策执行中，因人类认知水平的差异、地情的差异，地方政策对中央政策的误读，使得有些政策的执行会南辕北辙。

(五)政策评估层面

1.评估标准不同，结论可能有所不同。以何种标准作为政策评估的标准，仁智互见。一般性的政策评估标准包括效能、效率、公平性、充分性、妥当性、回应程度、社会指标等等。依据这些标准所进行的政策评估，所欲回答的问题互有不同，所要呈现的功能各有千秋，评估的类型也各有差别，收集的资料和采用的研究工具，方法论的思维，研究的过程，以及建立的标准也不大一样。如何针对不同的政策领域、标的团体选用政策评估标准，这需要政策分析者具备非凡的政策分析艺术与技巧。

2.政策分析家和评估者在扮演社会所期望的角色中面临一些道德上的困惑。“政策评估者如何避开讨论他们成果中的政策含义，以一种社会所期望的方式扮演他们的角色?这种困惑包括确定我们应该只关心预测和因果关系，还是也应该关心惯例和可能的政策最优化?是否要为某个政党或特殊利益集团的利益最大化而工作?是否要让人在政策评估中冒风险?在什么样的程度上，政策评估者才有义务显示，当对某些可能有微妙作用的数据、计量、取样、假设、价值或其它输入发生变化时，他们的预见和规定性结论可能会有变动?评估者可能要面临必须在隐瞒和分享花费巨资收集到的数据之间作出选择的‘分享研究的困惑’等等”⑥。

(六)政策终结层面

政策终结是一个政治过程，如何以高度的政治智慧和高尚的政治艺术有策略地终结政策是一项值得深思的课题。以“是否释放试探性空气“为例，美国学者罗伯特·贝恩提供了十二项终结忠告，其中第一条是“不释放试探性空气”⑦，认为政策的终结者在做出正式终结决定之前要防止信息的泄漏。对此，学者们有不同的看法，因为试探本身具有双重效果。很多学者认为，释放试探性空气，是一项极有价值的政治策略，它成为测定人们对于新政的见解反应，决定政策进一步行动的依据。其主要用意在于引起民意讨论，诱发正反两方面观点的碰撞与论证，认清一项政策的支持者与反对者。在释放试探性空气的过程中，一项政策会因为在论战中不断暴露其弱项而遭到强烈的反对直至最终销声匿迹。但是，罗伯特·贝恩的看法也是很有价值的。一项构思未成熟、设计不周全的终结，若释放试探性空气，有时并不能取得满意的结果。因为它可能会引起原有的政策既定利益者及理念上支持者的响应，他们会组成反对势力，阻挠政策终结的进行，导致政策终结的前功尽弃。而且，有时政策终结者释放的终结性空气，提供的资料与信息并非全面，容易导致误解和错误的反应，不易为一般大众所支持与了解。

二、走出政策两难的良方

“理性是人类思考和感知的一个狭隘概念，我们经常不得不面对悖论与两难。但是，我们是可以生活在岐义和悖论之中的，原因在于，悖论之所以成为悖论，是因为它是从一种视野来看待问题所造成的结果，假如我们能够跳出一种视野，我们也就可以很好地与他人共处，而不会有那么多的相互伤害”⑧。至于政府如何在两难困境下进行选择以及其角色为何，本文认为，政府至少要在以下五个方面发挥作用:

(一)吸取后现代主义理论中“强调差异性”的政策意涵，积极运用政策对话与政策参与

后现代主义理论以“差异性”、“异质性”与“多元性”作为价值选择，认为现代性的政治知识与权力仅为少数有权者掌控，因此期望打破科学、理性与政治之间的连接，一方面强调差异的政策内涵，挑战“理性专制”、“统一化”的现代主义;另一方面强调政策对话在公共政策分析中的重要性，强调结合民主的方式进行政策的问题界定、政策的规划与执行，并指出政治过程与政策过程的对话与参与，通过政策对话、社会参与、故事叙述、收集科学证据、评析资料等，让社会整体来讨论并进行政策评估，方能真正达到公共政策的目标⑨。作为政策受影响者不应该被动接受政策或作为“理性无知”的公民，作为政府，应鼓励利害关系人不断向政府输入自身的价值与利益需求，以平等对话的姿态与政府协商、交流，并积极参与到政策的制定与执行过程中。对于政策过程中的两难选择，政策受影响者应保持理解宽容的态度，逐步接受并认识到政策过程中的两难困境。

(二)重视政策利害关系(stakes)的分析

公共政策是“以最大多数人的最大福利”作为归旨，虽具功利主义的色彩，但也不无道理。社会在政策的成本效益与个人切身利害关系密切的情形下，大多数人的政策偏好与意见是可以预期的，很可能会从理性自利的角度出发支持或反对特定政策，所以从政策制定者的立场看，必须公平地认定与考虑所有政策利害关系人的立场与观点，充分考虑利害关系人的特质，以利害关系人作为政策制定的取向，这样才能真正实现民众的福祉。“在当前的多元社会中，我们需要的是一位以利害关系人导向的民主决策者，而非自以为是的权威决策者”⑩。

(三)合理选择政策工具，注重政策的社会学习

合理地运用政策工具，增强政策制定者与民众彼此间的学习机会，有利于政策品质的提升，强化政府对民众的回应能力。作为政府要学习“放手去做”，只要人们有选择政策工具的能力与诱因，就可以获得政策的相关知识、能力与经验。通过政策的社会性学习，使公众接受并认识到政策过程中的两难困境与悲剧性抉择困境，从而可以降低公众对政府的要求与期望，提升共识，便于在政府两难的政策环境下有效地推行政策，减少政策执行的阻力。

(四)注重政策制定与执行过程中艺术品格的塑造

日本药师寺泰藏以钟比喻公共政策学的科学特征，以云比喻公共政策学的艺术特征。政策制定对未来的影响可能与人们期望的方向一致，也可能与之相反，这样，政策制定就带有一定的赌博性。特别是在当代各种政策困境中，由于政策制定的过程和环境中包含许多不确定性、未知性因素，这些因素导致政策制定往往呈现模糊赌博性，这时需要政策分析家运用“艺术”技巧，关注政策制定文化的培育。高质量的政策制定在文化方面的要求包括:支持对一些“白热化”问题持客观公正的态度，崇尚冷静的思考，怀疑政策教条，鼓励创新，相信政策制定的价值与效力，怀有远大但切实可行的抱负，勇于承认过去的政策失误，善于总结经验教训，等等。

(五)加强政策倡导与政策宣传

理性的政策分析，其最终目的不过是希望政策能够被社会大众采纳。通过政策倡导的技巧，让政策制定者或社会大众能够认识未来社会应该走的方向。作为一名公共政策的研究者固然要具有科学家的理性与冷静，但更要有传道家的感性与热肠，在进行政策倡导与宣传的同时，避免空洞的口号与教条，构建政策的信息沟通机制，保持全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，有效地提高政策执行的效率。

三、小 结

对于任何一项现行政策或政策建议，人们存在不同的意见与偏好，几乎没有一项公共政策是获得全民一致支持的。而“政府必须负责解决的一些公共问题，这些公共问题往往超过其能力范围，或者更精确地说，是超过了人类集体智慧的极限”。公共问题的难解，政府表现的无能，有时实在是有其结构性的无奈因素。在悖论与两难、甚至悲剧性的抉择困境下，政府不应该无所作为，或借口政策过程中的两难推迟决策或推卸应当承担的职责，任由政策两难引发的政策失灵带来不可估量的后果，而是应该主动与利害关系者进行协商、妥协和政策对话，采取积极能动主义的姿态，大力加强政策的倡导与宣传，以期政策过程的两难得到民众的理解和支持;作为政策的利害关系者，应进行广泛的政策学习，通过政策对话和社会参与，经由说明、协商与妥协而求得二者的最佳调适方式，只有双向的互动，才能更好地推动政策的有效执行，提高政府的决策品质与行政绩效，促使我们的政府成为一个更加有为有效的政府。

［注释］

①两难抉择“是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，政策抉择因此出现困境的情形。”悲剧性抉择则是一种更为复杂的选择，它“涉及多种价值观和行为取向的抉择”，是“必须在不可选择的对象中做出抉择”。参见张国庆主编:《公共政策分析》，上海:复旦大学出版社，2004年版，第49－50页;叶海卡·德罗尔:《逆境中的政策制定》，北京:国家行政学院出版社，2009年版，第227－228页。

②余致力:《民意与公共政策》，台北:五南图书出版公司，2002年版，第14页。

③Hilgartner，Stephen，and Charles L.Bosk.“The Rise and Fall of Social Problems:A Public Arenas Model.”American Journal of Sociology 94 no.1(July 1988)::53－55.

④张国庆主编:《公共政策分析》，上海:复旦大学出版社，2004年版，第21页。

⑤投票悖论又被称为“周期多数现象”，用经济学语言来说就是“选择非均衡”或“选择非唯一均衡”。意为在运用多数规则进行公共选择时，有时并不一定能够得出一个唯一的结果，在某些情况下，会出现投票结果随投票程序不同而发生变化。

⑥［美］斯图亚特·S·纳格尔:《当代政策分析》，杜泽宇译，复旦大学国际政治系，第131－154页。

⑦Robert Behn，“How to Terminate a Public Policy:A Dozen Hints for the Would－Be Terminator，”，Policy Analysis，Vol.4，No.3，1978.

⑧［美］德博拉·斯通:《政策悖论:政治决策中的艺术》，顾建光译，北京:中国人民大学出版社，2006年版，第15页。

⑨余致力主编:《公共政策分析的理论与实务》，台北:韦伯文化事业出版社，2001年版，第139页。

⑩丘昌泰:《公共政策》，台北:巨流图书有限公司，2004年版，第58页。

［责任编辑:韩肖奉］

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1003－8353(2011)07－0130－04

周红，山东大学政治学与公共管理学院在读博士，山东大学威海分校法学院讲师。