反思与超越：水权交易中公民参与维度的构建

郭柯星

（浙江农林大学 环境法制与社会发展研究中心，杭州 311300）

反思与超越：水权交易中公民参与维度的构建

郭柯星

（浙江农林大学 环境法制与社会发展研究中心，杭州 311300）

在水权交易中提高公民参与的力度，契合民主社会发展之需要，促进水资源的优化配置。利益博弈是公民参与水权交易主要动因，社会讯息互动、法律制度保障、公民参与精神等的缺失是当前制约公民参与水权交易的现实困境，因而今后应着力进行公民参与的多重建构，具体可在水权交易中引入公共参与的概念并对之进行具体体系构建，从法律和精神两个层面出发，通过全局体系构建模式完善公民参与制度。

公民参与；水权交易；制度建设

公民参与作为公共参与的一种重要表达形式，是治理理论针对西方民主制度的阙如进行反思后的一种回应，体现着公共治理的基本价值。水权交易是水资源经济学通过数据演算和模型建构及大量实践证明的对水资源优化配置行之有效的方法，也是国家水资源综合配置的重要手段，是保持水资源可持续发展的重要手段之一。而且，水资源是一种特殊资源，其管理和利用与国家、社会和经济的发展息息相关，更与人类的生存和发展息息相关。因此，作为每一个个体人类的公民都应当对之负起责任和义务。英国著名学者安东尼·吉登斯就曾指出：“没有公民社会联系（civic association）的教化，市场经济和民主国家都不能有效运转。”［1］在水权交易中提高公民参与的力度，不仅契合民主社会发展之需要，也是为了实现水资源的优化配置，促进水资源的可持续利用和经济的可持续发展。因而，我们应对水权交易中公民参与的有关问题给予深入研究，以切实达到以上所述目标。

一、公民参与动因：利益博弈

在现代社会，政府权力扩张、政府职能膨胀已经成为一个不容忽视的政治现象。人们生活中所需要的各项基本要素，均与政府有着千丝万缕的联系，水权交易也不例外。《中华人民共和国宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有。”《中华人民共和国水法》第三条也明确规定“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。”与法律相对应的我国水资源管理的基本模式，是政府对水资源权属的统一管理与水资源开发利用管理的市场化运作相分离。随着水资源日益短缺，构建节水型社会已成为人们的普遍共识。同时，在水资源优化配置中，水权市场化也日益显出其重要性。因此政府在其行政主管范围内也应积极开展水权交易，以提高对水资源可持续利用战略的实施力度，在解决自身水资源困境的同时也能积极响应中央号召，达到双赢局面。

然而，经济学理论研究表明，我国经济现实中存在的非均衡性导致政府自身定位失衡。根据非均衡性理论，由于实际经济生活中存在的大量不确定性以及政府所获得的信息的不完全性，加上政府政策效应的滞后性和不均衡性，政府行为必然是非理想化的。［2］143而只有从政府行为的非理想化出发，才能正确估计和有效发挥政府干预在非均衡经济的资源配置中的作用。考虑到政府的非理想化特征，政府在资源配置过程中调节行为的优化应该接受外部力量的建议以及监督，避免决策的盲目性，减少决策的失误。

另一方面，经济学理论也指出，当政治权力组织对社会利益进行分配时，各利益团体通过种种方式力图影响政治权力组织的分配行为，以期实现和维护本团体利益。［2］144但是这并不足以包括所有的原因，还有一种原因是为实现、促进和保护公共利益的目的。正如伊斯顿所指出的：“人们可能受攫取个人利益的愿望所驱使而提出要求，也可能为最大的公共动机所激发而愿意付出最崇高的牺牲”。［3］公民在任何时候都会维护自身的利益。不过这里的利益指的是广泛的利益，既包括私利，也包括公利。在必要的时候，公民产生的共同意识所产生的共同利益会抵触私人利益，并且公民愿意为这种共同利益付出代价以换取利益实现。由于共同利益代表大多数人的意愿，因此得到社会的基本认可并上升成为为国家所认可的“公共利益”，社会出于对公共利益的尊重，将选择忽略或者牺牲小部分人的个人利益。这种国家行为的最终目的是为保持社会稳定和谐，促进社会秩序的优化，最终巩固国家地位。

水资源具有生态属性、基本需求和自然垄断特性，是国民经济发展的基本配置，是人类赖以生存的基本保障，更是未来世界中非常重要的战略资源。较之于一般商品，水资源具有太多独一无二的特性。因此，水权交易实现的影响覆盖许多领域，其涉及的不仅仅是水权流转，还涉及到被交易的水权周围的生态环境保护以及沿岸居民的生活保障问题，等等。并且，由于政府在进行水权交易时多数并未及时而科学地进行详细调研其可行性，且往往忽略进行相关的环境影响评价工作，致使一些水权交易存在许多问题，并对公共利益造成实际损害，对社会和谐发展产生不利影响。例如，我国水权交易第一案——“东阳－义乌”水权交易案，事前东阳市政府和义乌市政府均未对此交易项目举行群众听证会，未能听取广大人民群众的意见，导致在此次交易完成之后问题层出不穷，其中最为主要的问题就是东阳市人民认为义乌市政府未按照水资源的实际价值进行交换，“东阳市吃了大亏。”而义乌市人民则认为已经交付足够等值的资金，并且抱怨“东阳市要价太高，根本付不起。”［4］而周围的县市，例如嵊州等也对此次交易表达出极大的不满，认为这是对江流的严重损害，危害其可持续发展等。［5］这仅仅只是我国水权交易实践中的一个非典型性案例，在实践中还有其他诸如中国包江第一案等水权交易事件，这都反映出我国水权交易中由于公民参与缺失引起的诸多问题。这些问题严重阻碍我国对水权交易制度的建设与完善，社会和学界应该引起重视和加强研究。

二、公民参与困境：三重缺失

近年来，我国逐步建立了一系列公民参与社会政策制定的制度措施。然而，这些制度规定不仅较为笼统，而且弹性过大，有些规定不能与时具进，缺乏可操作性，致使其实际功用并未能完全发挥出来。而且与这些制度举措相关的法律法规，大部分均与政治建设、制度建设息息相关，而和经济建设、法制建设等其他方面相关者相对较少。例如在2010年，第十一届全国人大常委会对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》作出了修订，实现了城乡居民的同票同权，这有利于调整人大代表的构成，提高公民的政治参与度，保障人大代表依法行使权力。这代表着我国对公民参与的重视程度加深。然而，仅仅将公民参与止于政治建设与制度建设，忽视其在社会建设中其他方面应当拥有的地位的做法，无论是从可持续发展角度，还是从社会和谐角度，笔者认为，均不可以称其为妥当。

就水权交易而言，公民参与存在的问题更为突出。如前所述，水资源与人类的生存和发展具有密不可分的联系，因此公共利益对于水资源来说是一项必须负担的责任，立法者、司法者、管理者和执行者对此也应该有清晰明确的概念，才能更慎重明确地判断和平衡在水权交易中经济盈利和公共利益的比重。而为使结果更为公平合理，就有必要引入外力的制衡和监督——公民参与。然而，在现阶段公民参与却在我国遇到社会讯息、法律、精神等三层缺失的困境。

（一）社会讯息互动缺失

社会环境是指人类生存及活动范围内的社会物质条件、精神条件的总和，广义上包括整个社会经济文化体系，狭义上仅指人类生活的直接环境。社会环境包含政治因素、经济因素、文化因素和讯息因素四个要素，这四个因素对社会环境有直接作用，如果彼此之间呈现良好的沟通互动和稳定适宜的关系，那么就会对社会环境起到正面的影响作用，反之则起负面作用。其中讯息因素对大众的影响最大，因为这是一种广面传播，讯息的真实公正程度和讯息传播力度直接影响公众对信息的掌握程度和了解程度。同时讯息的传播还拥有引导作用，对于建立大众的信息关注度有最为直接的影响。例如，我国第一例水权交易——东阳－义乌交易案，被各大报刊争先报道，这使公民在短时间内迅速提升了对水权交易的了解和关注度，促进了我国水权交易机制的构建与完善［4］。

公民参与同样也需要这种讯息传播。只有大量的讯息传播才能引起公民的关注和重视。比起一般情况的公民参与，水权交易中的公民参与更有其特殊性。水资源是人类生存发展不可或缺的重要保障，水权交易牵涉的利益方也不同于一般交易，它涉及到政府和公民以及开发利用者之间的利益博弈，因此需要公民参与作为监督的主要力量，以保证水权交易能够在不影响人类生活和发展的前提下进行。但是现在的情况却是，众多的媒体对公民参与的关注程度远远不足，对公民参与的具体实例的报道也不多见，更遑论对公民参与进行“讯息爆炸”式的报道了。对一般的公民参与的讯息传递尚且如此，对水权交易的公民参与的传播情况就可想而知了。讯息传播起不到应有的引导作用，公众的关注度自然不会上升，参与的积极性下降，这反过来又会导致讯息总量的减少，讯息量减少又会导致媒体关注度下降，这样形成一个恶性循环，最终导致公众参与水权交易的积极性下降，影响水权交易整体建设的发展。

同时，行政机关方面的讯息交流工作也并未到位。如前文所述，目前行政机关是水权交易过程的主要执行者和交易人，在水权交易中起主导作用。和水权交易相关的资料和文件以及具体合同也都是由行政机关进行保管。到目前为止，已有的水权交易案例多是在交易完成之后再向公众发布消息，而且也并不披露详细的谈判过程，对之后的水权交易实施过程的管理和监督信息也不主动披露，造成信息沟通不畅，公民不能及时地了解相关水权交易的进展，同时也不知晓这些水权交易的主管部门是哪些，阻碍了公民参与。

（二）法律制度保障缺失

此处所讲的法律缺失，并不仅是局部缺失，而是系统性缺失。换句话说，即是并没有建立能够在实际中运行的、具有可操作性的体系或者是系统规范［6］。具体而言，有如下问题：

首先，水权交易及其相关问题并未正式规定于现行法律之中。至目前为止，我国对水权的界定十分模糊，只有在《中华人民共和国物权法》中提到“取水权”一项权利，然而这项权利并不能囊括水权的全部内容。虽然对于水资源的所有权规定十分详细，然而对于水权使用权的实际使用者和水权流转等规定则十分模糊，关键性概念的法律上的模糊导致制度保障缺失。主要概念的法律缺失程度已经如此严重，就更不用说处于辅助地位的公民参与相关问题的法律缺失了。其次，虽然有一些行政法规和地方部门规章对此有所规定，但碍于其法律位阶的原因而不能适用于全国范围。另一方面，国家未对水权交易给予任何法律层面上的承认或是解释，现有的与水权交易有关的规定寥寥无几并且极为分散，弹性过大，不利于实际操作，并且这些规定没有系统统筹，在实践中非常容易出现解读不清的问题，导致水权交易在实践中难于实现。

虽然《中华人民共和国宪法》明确规定要保障我国人民当家作主的权利（在这里可以将其简单理解为公民参与的权利），这种权利是公民参与国家政治、经济、文化、教育等建设的基石，是行政管理监督的良药，但纵观《中华人民共和国水法》全文，没有一处提到或是涉及公民参与的法律章节或是条文，同样的情况也出现在与水资源管理利用相关的其他几部法律之中。与此相对，其对于行政管理的条例则多如恒河沙数，甚至《中华人民共和国水法》几乎全文都是对行政部门水资源管理的规范。我们不否认行政机关和行政管理对国家水资源利用的重要性，但是公民参与对于水资源管理的影响力同样不可忽视。不过，在水权交易和公民参与的相关法律法规均极度缺失的前提下水权交易中的公民参与的法规出现结构性缺失，也就不足为奇了。

（三）公民参与精神缺失

公民参与国家性事务，是每一个人的权利和义务。然而在现代社会中，越来越多的公民对于参与国家性建设事务的热情和积极性正在降低，取而代之的是强烈的功利色彩和急躁冒进的态度［7］95。这些功利色彩浓郁的公民只对自身的利益感兴趣，凡事都从自身利益角度出发，并且认为凡是直接付出就应该得到直接回报，否则就不想去做某样事情。如果以这种功利色彩浓厚的公民态度为基点来看待公民与国家、社会之间的关系，那么公民每向国家、社会履行一项义务，都会要求直接回报，而且公共意识与公共精神在这些极端功利的公民身上就永远只是一种美好的幻想。公共利益维护就会因此变得越加困难。这显然与公民社会、公共精神的内在要求是格格不入的，这种态度和做法严重制约着我国公共精神的培育。

同时，公民政治认同感和国家使命感降低，公民对于国家性事务冷漠度升高。据中国人民大学在北京的抽样调查发现，被访者中表示关心政治的人较10多年前下降了21．4%，关心度仅为65．1%［8］。这个数据突出地表明我国公民对国家性事务的冷淡态度。理想的公共精神是公民积极参与国家性事务，并以真实、有序、有效的政治参与为前提，对国家建设起到积极的影响。然而我国现状却不容乐观。另一方面，一些弱势群体由于独立主体人格被压抑，长期接触不到主流社会和主流主体设计的规则，因而对参与公共事务的信心大打折扣，甚至悲观消极引致暴力行为［7］96，这都是公共参与精神的隐忧，也不利于公共参与精神的弘扬。

水权交易毫无疑问是社会性事务，由于其交易客体的特殊性，水权交易的影响力和持续度十分长久。所以对待水权交易的态度应该慎重再慎重，对水权交易的过程应该有确实的管理和监督。在一系列制度保障的前提下，引入公民参与作为监督的中坚力量是十分必要的。如果公民公共精神缺失，对水权交易漠不关心，有可能导致行政主管部门“一言堂”的可能，最终导致水资源管理体系混乱。这不仅是对公民个人自身的不负责任，也是对国家发展的不负责任，更是对子孙后代的生存繁衍的不负责任。

三、反思与突破：公民参与的多重建构

公民参与是体现民主和构建和谐社会的重要手段，也是保障水权交易过程透明、避免腐败滋生、提高公民参与国家经济建设的积极性以及促进水资源合理利用体系建立的不可或缺的重要因素。为加强水权交易中的公民参与力度，笔者认为，应着重做好以下几点。

（一）讯息交流建构

讯息传播拥有引导作用，大量而反复的讯息爆炸式传播方法能够有效地将希望传递的讯息传达给大众，并且能迅速提高大众对所传递讯息的关注度。因此，首先是大众媒体应该增加对水权交易案例的关注度和报道数量，使公民能够了解全国各地的水权交易的基本状况和大致形态，同时应该开通专门渠道收集民意，为公民参与水权交易提供便捷。同时媒体自身也应该成为一个监督水权交易的平台，在反应民意的基础上提出一些有益的建议，充分发挥媒体传播和接收讯息的功效。其次，政府应当建立起公开、透明的行政机制，使公民可以通过多种形式查阅到水权交易的相关信息。此外，还应建立完善的信息反馈回收制度，对公民提出的建议进行收集，例如定期举行听证会、在网上推出问卷调查等，并选择有益的建议在水权交易中实施。另外还可以设立一些奖励措施，例如设立积极参与奖等，提高公民对水权交易的关注度，提高公民参与水权交易建设的积极性。

（二）法律体系建构

完善的法律体系是权利保障的最好守卫，同时也是预防针剂。鉴于我国水权交易和公民参与在法律法规上的极度缺失，本文认为，首先应完善水权交易的基本法律法规，明确与水权交易相关的基础性概念。将水权分类、可交易的水权及水权市场等基本问题规定清楚。其次，在以上工作完成的基础上，针对我国公民参与的实际特点，将水权交易的公民参与这一项作为强制性措施明确写入法律。对于公民参与的方式方法、奖励规定等具体要点应当给予详细规定。举例而言，公民参与方式的规定可以不仅局限于听证会、座谈会和报纸反馈等，可以适当引入一些高科技手段，比如网络投票、电话会议、短信投票等，在保证民意真实有效的同时，最大限度地搜集民意和最广泛地表达民意。再次，法律构建应该结合水权交易的特点，将公民参与渗透至每一环节。从前期环境影响评价报告阶段，到水权交易过程阶段，到交易之后的实施阶段，公民参与应作为必要的项目，对水权交易进行讨论、评价、建议、质疑和监督，确保水权交易在严格的民意表达之下进行。最后，政府应该对公民参与有相对应的行政法规和行政规章，并依据相应的法规开通相应的绿色通道，积极提供政府工作文件和对应水权交易项目的相关报告，政府工作要透明化，并要积极收集公民的反馈意见以及建议，确保公民参与的充分性。

（三）精神文明建构

公民参与水权交易积极性不高的主要原因，在于公民对水资源短缺和水资源重要性的认识程度不够，公共责任意识较为缺乏，政治和国家认同感较为淡薄，其独立人格权利主体受到压抑，并且部分公民功利色彩较为严重。为培育公民参与的积极性，提高公民内心的公共精神，应该做到以下几点：其一，承认并尊重公民独立人格权利，并积极保护公民权利受侵害时应得到的救济，建立完善的事后救济体系，提高公民对法律、政治的信任度。其二，应该努力增强公民的国家认同感和使命感，并提升公民公共责任意识。具体可以通过媒体传播、面对面交流、座谈会议等形式切实让广大公民了解到我国社会主义建设各个方面，并就当下公民有兴趣和想法的项目进行交流，尤其是对于水资源方面和水权交易方面的项目的交流，使公民确实地感受到国家希望得到公民参与积极的和真诚的态度。其三，加强正面国家认同感方面的教育，多树立正面形象，提升公民的思想境界。科恩指出：“一个社会在多大程度上实现了民主，不是由结构形式来确定的，过程就是行为，民主过程就是某种行为。这就是为什么民主是永远无法完成及完善之目的的理由。民主是一种做事的方式，它会在‘做’的当中体现出来。”［9］同理，对于部分公民功利色彩的思想不能采取放任不管的态度，而是要积极对其进行有针对性的教育，促进其思想上的根本转变，要使公民认识到自身的进步是社会进步的动力，让其从根本上转变思想，改变对公共事务的看法，改变自己狭隘的观念。其四，向全社会通报我国水资源严重短缺的现状，分析我国水资源存在问题的严重性，通过大众媒体向公民普及水权交易的相关知识，提高公民对水权交易和水权市场的了解程度。最终使公民自觉、自动、自发地参与到我国水权交易的过程中来，充分发挥公民的民主监督功能。

四、结 语

水权交易作为市场经济条件下水资源开发利用的重要手段，势必在水资源管理体系中有其牢固地位。然而水权交易也不可避免地带有一般交易的缺点，在行政管理有可能失格的情况下，便需要公民对水权交易的积极参与，以充分实现水权交易在水资源优化配置中的功效。

［1］安东尼·吉登斯．第三条道路及其批评［M］．孙相东，译．北京：中共中央党校出版社，2002：57．

［2］贾绍凤，姜文来，沈大军，等．水资源经济学［M］．北京：中国水利水电出版社，2006．

［3］伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．北京：华夏出版社，1999：47．

［4］陈志农．2亿元水权交易透视［EB／OL］．（2007－10－19）［2011－09－29］．http：／／www．yw．gov．cn／glb／ywgl／ywkf／2001／ggcxp／200710／t20071019＿82333．html．

［5］董碧水．开创中国水权制度改革先河 浙江东阳卖水嵊州不满 ［EB／OL］．（2001－04－19）［20011－09－29］．http：／／news．sohu．com／61／01／news144860161．shtml，2001－04－19．

［6］丁渠．浅议我国水权制度的立法完善［J］．人民黄河，2007，（5）：6

［7］宋前进，李红梅．论我国公民社会建设中公共精神的缺失及其构建［J］．湖北行政学院学报，2011，（1）．

［8］郑广永．成熟的公民社会：未来公共性的实现形式［J］．山西师范大学学报（社会科学版），2008，35（5）：1－5．

［9］［美］科恩．论民主［M］．聂崇信，朱秀贤，译．北京：商务印书馆，1988．

Reflection and Beyond：the Contribution of Dimensions of Citizen Participation in Water Rights Trade

GUO Ke－Xing
（Zhejiang A＆F University，Environmental Law and Social Development Research Center of Zhejiang A＆F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

The efforts of increase intensity of citizens participatation of The trade of water rights means to fit the needs of democratic society and to promote the optimal allocation of water resources．Interests of balance is the main motivation of citizen participation in water rights trade．The loss of social information interactions and the legal protection system and the public spirit is the current constraints of citizen participation in water rights trade now．So in the future we should focus on the multi－building in citizen participation，specifically introduce the concept of public participation in water right trade and the system construction．From both legal and spiritual aspects，we can build an overall system construction model to consummate citizen participation．

citizen participation；water rights trade；system construction

D922．6 < class="emphasis_bold">文献标志码：A文章编号：

1672－0539（2011）06－016－05

2011－09－27

郭柯星（1988－），女，广东深圳人，浙江农林大学人文学院硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

刘玉邦