行政监管概念的界定与解析

宋慧宇

(吉林省社会科学院 法学研究所,吉林 长春 130033)

行政监管概念的界定与解析

宋慧宇

(吉林省社会科学院 法学研究所,吉林 长春 130033)

对行政监管概念的内涵与外延进行界定与解析是进一步理论研究的基础,主要包含主体、内容及类型几大方面:行政监管主体应以是否享有行政监管权力来划分;行政监管的内容应限定在微观监管领域;行政监管主要包括经济性监管和社会性监管。

行政监管;监管主体;监管类型

理论研究往往以明确研究对象的内涵和外延开始,对理论体系核心概念的界定与解析可以为理论研究提供较好的切入点。在当前立法规范、制度设计广泛借用“行政监管”这一概念的背景下,对行政监管的内涵与外延进行界定与解析成为进一步理论研究的基础。监管是监管主体依据法律的明确规定对市场经济进行的微观干预和控制,目的是为解决市场失灵,对行政监管概念进行界定与解析主要包含主体、内容及类型几大方面。

一、行政监管主体的范围

根据日本经济学家植草益先生的观点,一般意义上的监管,是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济主体的活动进行限制的行为”,它分为“私的监管”和“公的监管”,前者是私人之间的一种制约行为,如父母对子女行为的约束,后者是社会公共机构进行的监管,如一个国家的司法机关、行政机关、立法机关等对企业及其他经济、社会活动主体进行的约束行为。一般来说,经济学不研究“私的监管”的领域。[1](P1)安东尼·奥格斯就认为,规制包含了一个更高主体的控制这一理念,这个更高的主体即国家,国家及其代理机构运用公法实施已不能通过私主体间的私合同来达到。[2](P2)监管是特定主体依据法律授权运用强制权力对市场经济进行干预和控制,私人之间基于自愿而为的自我监管不在专业研究的范围之内。

在国家与社会个体之间还存在一类非政府社会组织,如行业协会及其他形式的社会中介组织等。有学者认为,这类组织的自我监管属于监管的研究范畴。安东尼·奥格斯认为:“规制并不总是指令性的、公益的和集中化的。首先,在某些领域,它的形成和实施都是通过自我规制机构,而非公共机构完成的。……在职业规制领域,完全或主要由该职业的从业者组成的机构来行使管理权以及对该行业的规范,已有相当长的历史。……尽管法律人和经济学家们都对自我规制提出了严厉批评,……但是制度安排能够用来回应这些批评,同时保持自我规制的优点。”[2](P110-11)而非政府的社会组织所进行的监管需要区分情况。在英国,行业协会的权力很大,立法设立职业委员会,通常由来自该行业的代表们主导,委员会享有接受成员登记的权力,并负责制定、实施行业的各项质量标准。国家出台一部法案,规定从业者进入登记必须满足的各项条件。至于什么样的教育、培训和实践经验是适当的,则交由委员会来决定。此外,对成员做出除名决定也是由委员会做出。这些行业协会并不隶属于政府,它对成员的监管属于行业自律监管行为。但是,根据中国当前的具体国情,真正独立并享有一定自治权力的行业协会和社会中介组织是不存在的,大部分是“半官方”社会团体或者“官办社会团体”,其权力也是由政府赋予和控制。因此,不能简单地将非政府社会组织纳入或排除在监管主体之外。

除私人和非政府组织之外,对于纯“公的监管”的研究所包含的主体也存在争议。学者们关于监管主体的描述语言有“国家”、“政府”、“公共机构”等,但这些词语的内涵并不一致,那么“公”究竟是所有公权力机关还是仅仅为行政机关?我国学者袁明圣教授认为:“除国家元首外,立法机关、行政机关和司法机关都在政府规制领域中,扮演着不同的角色。尽管干预行为主要是行政机关实施的,但干预权的获得、干预的具体手段却离不开国家立法机关、司法机关的作用。……从根本上说,政府规制是由立法机关确立,而由行政机关和司法机关实施的。”[3]植草益也将司法机关、行政机关、立法机关均划入公的监管范畴。但是,大部分学者将监管研究的主体限定为“政府”,即行政机关或独立的监管机构(第四部门)。美国学者丹尼尔·F·史普博即将“管制限定于那些由行政机构执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为。所谓行政机构是指由立法机关设立以贯彻政策目标的政府单位”。[4](P44)国家作为社会公共利益的代表,对市场经济的干预必然涉及到所有公权力机关,监管权力的事前获取、事中执行和事后监督离不开立法、行政、司法机关,但是,不能否认,从监管的具体实施来看,监管是以行政机关为主体实施的,我们更多的将监管看成是行政权力的作用,而且,随着现代经济的飞速发展,行政监管权力已经超越传统行政权力的界限,成为集准立法权、行政权、准司法权于一身的权力集合。

综上所述,对于监管主体并不适宜以组织类型来区分,而应以是否享有权力来划分,从广义上来讲,凡是经法律授予监管权力的行政机关和法律法规授权组织均为监管主体,无论此主体为行政机关、独立监管机构还是非政府社会组织;从狭义上来讲,监管主体仅限于享有监管权力并且相对于传统行政部门具有一定独立法律地位的行政机构。

二、行政监管内容的范围

政府对经济运行的介入和参与主要表现在三个方面:宏观调控、微观监管、资产管理。宏观调控是政府运用财政、货币、税收等宏观经济政策对宏观经济运动进行的“控制”或“调节”,[5](P77)它是间接的和经济总量上的调控。微观监管是政府针对市场经济微观层面上的市场失灵,依据法律授权直接规范、限制和约束市场主体及市场活动的行为,它是直接的、具体化的运作概念。资产管理是政府以出资者的身份以参与企业治理或直接介入市场的方式对国有经济主体实施的直接管理。这三种政府参与经济的方式尽管均是以政府作为主体,但性质和内容却有很大区别。

第一,政府作为不同性质的主体参与市场经济活动。宏观调控和微观监管都是政府作为纯粹的公共机构以中立的立场对市场经济进行调节和干预,此时政府公权力的对象是参与竞争的平等市场主体,而资产管理则是政府以出资者的身份对直接参与市场竞争的国有资产或公用事业进行的内部管理,这种权力大部分情况下是可以委托代理的。在资产管理的情况下,政府对国有独资企业的组织结构、经营目标、人事制度、财务状况等的管理可以视为内部行政性管理,而国有企业或资产以独立法人身份参与市场经济活动时,此时政府或其代理人身份其实与一般市场竞争主体没有本质区别,均为民事主体,同时也是被监管的对象。依据现代监管理念,即使受监管企业属于国有,经营权与监管权也必须相互分离以保证监管主体客观、中立的立场。

第二,同样具有公共性质的宏观调控和微观监管的区别。监管内容是否包括宏观调控具有不同观点,《新帕尔格雷夫经济学大辞典》给出的一种解释即“在经济政策领域,按照凯恩斯(Keynes)主义的概念,管制是指通过一些反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调节”,[6](P135)此时监管就在比较广泛的意义上包含了宏观调控。日本经济学家植草益将政府干预经济的公共政策归纳为八项:①财政、税收与金融政策,其目的是为了保证经济的稳定增长及收入的公平分配;②公共物品提供政策:公共事业投资、社会公共服务的提供及社会福利政策;③主要处理不完全竞争的政策:反垄断及反不正当竞争的法律,商法,以及依据民法产生的规制企业活动的政策;④针对具有自然垄断性质的公用事业的进入、退出、定价及投资行为所实施的监管政策;⑤主要以处理外部不经济和非价值物品的监管政策,其目的是防止和缓解在经济活动中产生的社会问题,如环境污染、自然资源掠夺性开采、传染病等;⑥处理内部不经济或信息偏在的管制政策,如消费者和投资者权益保护、职业安全与卫生保护及产品质量保护等;⑦产业鼓励政策(新生产业政策、不景气产业的结构调整政策、中小企业政策)及科技振兴政策。[1](P19-20)其中①和⑦项可以视为宏观调控范畴,涉及宏观国民经济问题,其他②——⑥与微观经济活动有关,可视为微观监管范畴。宏观调控和微观监管都是政府运用公权力对经济的干预,不同之处在于宏观调控以间接方式促进各种利益主体的市场行为走向,而微观监管则以直接禁止和强制性要求干预市场主体的市场行为。宏观调控与微观监管的不同特点决定了政府对这两种权力运用的主体、目标、对象、手段和组织结构、运行机制具有很大不同。因此,在专业研究领域,在狭义上将微观监管作为监管的研究内容。此外,微观监管是国家强制权的运用,相对于宏观调控更直接影响市场主体的权利和利益,特别是在我国经济体制转轨过程中,对这种强制性权力的确立、规范及制约的研究更具有重要意义,因此,监管内容应限定在微观监管领域,政府以直接的方式对市场中的微观经济主体及其活动进行干预。

三、行政监管类型的划分

依据不同的标准,不同学者对监管类型的划分也有不同观点。爱达荷大学黑夫兰(Florence A.Heffron)将监管区别为三类,分别是经济性监管、社会性监管和辅助性监管。他认为,经济性监管涉及产业行为的市场方面(费率、服务的质量和数量、竞争行为等);社会性监管用以纠正不安全或不健康的产品以及生产过程的有害副产品;辅助性监管泛指与执行各类社会福利计划(如社会保险、公费医疗、药品、食品标签、老兵福利计划等)有关的措施。[7](P349-358)日本经济学家植草益将监管分为直接监管(包括经济性监管和社会性监管)和间接监管,间接监管主要以制约不正当竞争为目的,通过反垄断、反不正当竞争法律、法规对企业进行间接制约。[1](P22-23)安东尼·奥格斯采纳对监管广义上的分类,分为经济性监管和社会性监管,经济性监管主要适用于具有垄断倾向的产业,社会性监管是针对例如安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的监管。[2](P4-5)一般认为,监管主要包括经济性监管和社会性监管,借用植草益先生的理论,经济性监管是针对存在着自然垄断和信息偏在问题的部门,以防止无效率资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的,通过被认可和许可的各种手段,对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的限制;社会性监管是政府以保障劳动者和消费者的健康、卫生、环境保护,防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止、限制特定行为的规则。[1](P22)“直到1970年,大部分早期的管制文献都将焦点放在公用事业的管制上。如卡恩将公共部门和公用事业视为两种竞争性市场模型明显不能或甚至无从描述的经济……自1970年环境保护委员会建立以来,管制的重心开始转向环境质量、产品安全及工作场所安全的管制。……大量有关环境管制和政策的文献开始问世。”[4](P28)这种理论研究的发展变化是与监管制度的发展变化相伴而生的。

[1]〔日〕植草益.微观规制经济学[M].朱绍文,等译.北京:中国发展出版社,1992.

[2]〔英〕安东尼·奥格斯.规制:法律形式与经济学理论[M].骆梅英,译.北京:中国人民大学出版社,2008.

[3]袁明圣.法学语境下的政府规制[EB/OL].http://www.docin.com/p-21680618.html,2009-05-28.

[4]〔美〕丹尼尔·F·史普博.管制与市场[M].余晖,何帆,钱家骏,周维富,译.上海:三联书店,2008.

[5]余晖.论行政体制改革中的政府监管[J].江海学刊,2004,(1).

[6]〔英〕约翰·伊特韦尔,默里·米尔盖特,彼得·纽曼.新帕尔格雷夫经济学大辞典(第四卷)[M].许明月,译.北京:经济科学出版社,1996.

[7]Florence A.Heffron:The Administrative Regulatory Process[M].New York:Longman,1983.

宋慧宇(1978-),女,法学博士,吉林省社会科学院法学研究所助理研究员,主要从事行政法学研究。