论《港口法》基本原则之港口经济安全原则

杨 舸

(内江师范学院 政法与历史学院,四川 内江 641112)

论《港口法》基本原则之港口经济安全原则

杨 舸

(内江师范学院 政法与历史学院,四川 内江 641112)

现实中《港口法》基本原则出现理论空白,因此相关的行政执法以及司法领域许多工作无法有效开展,使《港口法》的实施效力受到一定的负面影响.从《港口法》基本原则入手,提出对港口法律、法规的制定和执行具有普遍意义的一些指导思想和基本准则,认为中国的《港口法》基本原则应当包含港口经济安全原则.

《港口法》;基本原则;港口经济安全

港口是国家的"命脉经济部门"[1],是构成国家经济安全的重要保证之一.在经济全球化的新形势下,在港口发展领域,国家经济安全面临着来自国际运输企业(各国港口之间、港口经营人之间甚至航运企业之间)的竞争和由外商直接投资建设和经营东道国港口而带来的对国家经济利益和综合运输自主权的威胁.根据我国综合运输业的现状,从维护国家经济安全的角度出发,笔者认为,《港口法》的首要原则就是维护港口国的主权,尤其是经济安全应该得到保障.本文主要探讨《港口法》基本原则之港口经济安全原则,并提出我国《港口法》修订时应引起重视的方面和立法建议.

一、港口经济安全原则概述

经济安全是指在经济方面的国家利益不受到威胁和损害.保证港口国经济安全,就是让国家利益和社会经济发展在港口交通枢纽区域内得以顺利进行.其主要内容包括:(1)港口国经济主权独立,可持续稳定发展;(2)港口竞争力在经济全球化下保持相当的自强性;(3)港口具备抵御来自国民经济系统外风险和来自国民经济系统内风险的能力.港口国经济安全的范围包括域内经济安全和域外经济安全两个方面.域内经济安全是指该港口区经济免受金融风暴、失业、环境灾害、赤贫等经济社会不稳定因素的冲击而处于相对稳定温和与可持续发展的状态;域外经济安全是指该国港口经营市场所需的国外资源和市场稳定,免遭物流供应链断裂或价格大幅震动而产生的冲击,还涉及该国在国外港口领域的投资、建设和经营不受威胁.

国家经济安全涉及经济、政治、军事、社会、科技、国际关系等全方位多角度."国家安全包括政治安全、经济安全、军事安全、文化安全等,其中经济安全是最基本的,是其他安全的基础,经济安全在国家安全中占据重要地位."[2]维护国家经济安全是指国家预防和抵御各种经济危机和金融风险的素质和能力.保卫经济安全比保卫国土安全更为艰巨和复杂,保证国家经济安全的宗旨就是维护整个国家的经济正常运转和保证本国的经济繁荣.国家经济安全程度是决定国家政局稳定的重要因素,所以说经济安全问题最终还是一个政治问题.全球经济的一体化以及最近频频爆发的金融危机对经济安全的威胁影响越来越大,各种矛盾和风险越来越多,局势也越来越复杂化和多样化,各国通过制定经济安全战略来保证经济的可持续发展已成当务之急.我国加入WTO后,国内水路运输市场已经逐步对外开放,国家经济安全问题凸显.尤其是《港口法》出台以后,重新认识港口与国家经济安全的关系具有非常重要的现实意义.

二、港口与国家经济安全原则密切联系的现实性

港口构成国家经济安全的重要保证,是《港口法》基本原则需考虑的一个重要因素.从一些强大的濒海国家来看,拥有良好的港口设施不仅仅是发展社会经济的需要,更是国防建设的需要.从历史上看,各国的港口设施在战争中都曾发挥过重要的作用.港口作为水路运输业中的关键环节,与国民经济存在着密切的关系.港口对国民经济发展的贡献越大,其对国家经济安全的影响也就越深.在当代,一个国家要保障其经济安全,首先应保障国内外运输体系尤其是港口运输体系的畅通,否则经济安全将难以维持.

首先,港口在国家、社会、国民经济中占有重要的地位,是综合运输体系中的节点和枢纽,甚至是一个国家或城市发展的关键因素.港口运输系统的高效运转对任何国家的国民经济发展都起到相当重要的作用,一国港口的运输发展状况是其经济发展水平的重要标志.港口业与其他行业的关联性较强,高效的资金流、信息流和商品流改变了传统的经济地理概念,带动了相关陆域和海域的经济发展,改变了人们的生活方式,在推动信息化、工业化方面发挥巨大作用.反之,当其正常运行机制受到破坏时,大面积陆域和海域经济运行混乱,国家经济也势必会受到威胁,不安全因素也就由此产生.一般来说, "世界上的主要经济发达国家也在港口业处于世界领先地位"[3].从深层次上看,港口企业利益是国家利益的微缩.无论出于经济目的还是政治目的,本国港口企业在国内外港口方面积累的资源及其实力必然会为该国维护自身的经济安全所用.某些弱小国家港口的归属甚至决定了该国的命运.通过控制港口经营,大国控制弱小国家的"命脉经济部门"会给大国带来相当大的利益.被强大国家控制的他国港口实际上就沦为了大国和强国的桥头堡和先头阵地,从政治上、经济上和军事上为强大国家服务,为其商品建立运输链、拓展商品市场,同时为掠夺弱小国家的资源和抢占市场提供了强有力的保证,实际上就控制了该弱小国家的经济命脉.一个不能掌握自己的港口运输自主权的国家,也就谈不上在政治、经济、军事等领域的自主权.在我国近代历史上历次不平等条约中,帝国主义列强都要求我国开放通商口岸并允许帝国主义的船只军舰随意进入某个港口,包括雅尔塔协定中要求我国的旅大港归苏联管辖等事宜均表明,我国在港口安全方面有着深刻的历史教训.

其次,港口能较大地抵御国际贸易风险,降低金融危机发生率.判断一个国家国际贸易是否稳健运行,主要参考以下指标:国家外汇收支逆差顺差是否平衡、出口是否保持持续增长、商品的进出口是否顺畅、商品和原材料储备是否充足、交通是否畅通,而这些条件都离不开港口的集疏运能力的发挥和保障.国际贸易货物运输的90%是由海洋运输实现的,同时,这90%的国际贸易货物又都是通过国家之间的港口来完成中转和运输的.建设一批辐射面广、功能复合、通达顺畅的国际港口是保障一国运输体系独立自主的重要手段,也是国际贸易顺利进行的保证,比如著名的美国新泽西-纽约港、荷兰鹿特丹港、比利时安特卫普港、德国汉堡港和不来梅港等.此外,港口运输还是国家换取外汇的重要来源,比如对外国籍船舶用外币计算并收取港务费用等.有了这些国际港口,才能保证该国在国际市场上的竞争力.

最后,港口是保证国家战略储备和供应的重要手段.战略储备是衡量国家综合实力的重要因素,对经济发展和国家稳定具有战略意义.从国家安全角度讲,战略储备的稳定供应和安全系数是一个国家,特别是对外依存度较高国家的关注焦点.随着全球经济一体化进程的加快,有限的资源和市场正在加速重新配置,因此对资源匮乏的国家来说,港口的布局以及综合运输能力的配置尤其重要.近年来,我国对粮食、矿石和石油等战略性物资的依赖程度逐渐加大,进口量也在加速增长,保证相关战略性资源的供应安全将成为我国经济安全战略中的紧迫任务之一,而这一切有赖于港口运转安全有效的保障.

三、港口经济安全原则在港口投资领域的紧迫性

在港口投资建设和经营方面,经济全球化为一些发展中国家利用外资和国际市场提供了宝贵的机遇,但同时也带来了巨大的威胁和挑战.港口经营的自由化和投资多元化有可能破坏和侵蚀国家港口经济独立性的基础,因而成为影响国家经济安全的敏感问题.如何保证国家的利益不受别国侵害成为各个国家关注的重点.发展中国家首先需要解决的港口经济安全问题就是如何有效地维护本国港口的经济独立和权益,防止在经济上沦为经济强国的附庸.东道国开放港口市场是一把双刃剑,而对于东道国港口投资,"在推进经济全球化进程中,不可避免地经历着自身的国际化与全球化"[4].有利之处在于可促进港口运输业尽快与国际惯例接轨,提升现代化管理水平,不利之处在于可能会丧失主权国家对港口经营的自主权,最终为他国所垄断.

首先,发展中国家港口运输业面临的安全威胁主要来自跨国公司对国际港口运输直接经营和国际资本渗透式入侵.一方面,跨国公司拥有的条件堪比一个小型国家的实力,包括先进的运输能力、控制原材料采购和商品销售渠道、雄厚的资本、现代管理水平和高新科技.诸多跨国公司单独或联合行动,采取对东道国投资兴建和经营港口码头的方式打入别国的运输市场参与竞争,参与东道国交通枢纽、产业布局以及"国家血脉"再造,对东道国国民经济影响甚大.另一方面,港口投资领域对国家经济安全的威胁也不容小觑.一般说来,国际资本采取渗透式对各个港口领域进行入侵,从合资、控股到独资,都需要一个相当长期的过程.而发展中国家制定港口法律法规往往预期不足,对时间跨度可能长达数十年之久采取兼并、收购等手段缓慢侵害东道国经济利益的国际资本动作尚未有明确清晰的反制措施.

其次,舆论价值取向有待改变.综观我国近十年的港口对外开放政策和法律文件可以看出,我国对外资进入港口的态度呈现从严格到放松的态势.有人认为,外商投资国内码头纯粹是商业行为,其直接目的是获得投资回报,并没有人们所说的垄断危险.笔者认为,港口业是关系国家经济命脉的行业,允许外资控股很容易形成垄断,而码头运营商如果掌控了大宗进出口贸易货物的吞吐,左右航运价格的可能性就会非常大,对于国家进出口贸易的危害就会极大,在战争等特殊情况下的后果更是不可预计.尽管从现在来看,外资进入中国港口暂时还没有出现垄断以及损害国家利益的情况,但是若干年后,随着外资大举占领我国沿海港口并向内河港口发展的势头增强,到那时还能不能保证我国拥有一支能保证国家经济发展和经济独立自主的大型船队和以港口为中心的综合运输体系,就值得商榷.笔者主张现在提出港口经济安全原则,一定要站在历史的高度,一定要有全局观点和战略观点.要防微杜渐、未雨绸缪,不要到我国港口行业被外国垄断之时才修改港口法,那时局势就不是一个国家所能控制的,因为中国早已成为世界大家庭的一分子,加入WTO的承诺必须实现,国外投资方所在国也会对中国施加更大的政治、经济和外交压力.

四、反恐形势与国防战略对港口提出的要求和挑战

由于港口在国防中的特殊地位,各国政府在制定港口政策与法律的同时都将港口发展与国家安全结合起来考虑,如在对港口进行分类时,经常将对国家安全具有重要意义的港口划为重要港口给予各方面的扶持.在紧急状态下(比如战争、暴乱、重大疫情、重大自然灾害发生时),国家有权关闭某个港口,禁止一切非政府公用物资、人员、船舶、车辆进出港口区域;在战时,国家可以将民用港口征为军用港口,或对民用港口实行军事代管.经济安全原则也是应对目前全球反恐新形势的客观要求.为满足海上反恐的需要,海上保安外交大会通过了《国际船舶和港口设施保安规则》(ISPS规则).该规则已经于2004年7月1日生效.我国交通部也积极响应并认真履行加入WTO的承诺.2003年11月24日,交通部公布了相应的《港口设施保安规则》,完成了国际公约国内化的过程.根据《1974年国际海上人命安全公约》(修正案)和《国际船舶和港口设施保安规则》的要求,自2004年7月1日起,我国作为缔约国正式进入港口设施保安规则的履约阶段,因此,每个对外开放的港口和国际船舶都必须具有公约所规定的保安设施和进行规程,并取得中华人民共和国交通部的相关证书才能对外运营.

五、其他国家立法的借鉴

在港口存在国际竞争的情况下,各国立法部门制定港口法律法规对本国港口进行保护,这在邻近国家港口之间存在比较激烈竞争的西欧大陆国家非常普遍.为了使本国港口能够在国际港口竞争中处于有利的地位,西欧大陆国家纷纷采取财政手段对本国港口进行补贴,或为本国港口提供与港口生产有关的基础设施,或者采取限制外资进入等外贸管制措施.例如,美国在1920年的《海商法》和1958年的《联邦航空运输法》中对外资进入进行了明确规定,日本也在《运输事业法》中对外资进入进行了限制.[5]

六、对中国《港口法》经济安全原则的立法建议

为深化我国港口管理体制改革,笔者提出以下立法建议.首先,在《港口法》总则部分增加一条"发展港口事业,保障港口国经济安全"的原则性规定.其次,在以下几个方面具体落实和规范《港口法》中该项基本原则的内容.

(1)细化港口分类和港口定级.明确哪些类别和级别的港口允许外资进入,哪些经营范围内的事项可以由外商参与,控股和参股的比例应视经营状况评级核定.可增设"港口对外开放应当考虑地区的差异,实行分类分级逐步放开的政策"为总则条款.比如船舶靠泊、装卸、仓储、报关等方面,在确定这些业务领域的市场准入问题时,应考虑各个不同领域和项目在我国港口运输业发展现状和市场条件,采取逐步开放的政策.凡涉及国家主权、国家安全的领域,比如国防物资储运和邮政包裹方面的港口运输和国防项目,应分阶段分时段进行港口经营市场准入的许可.在立法方面,由于《港口法》对港口经营的市场准入规定得比较粗略,可以在交通运输部的规章中明确外资港口经营人进入我国港口市场的条件,比如外资比例,制定和提高注册资金与安全应急预案的担保金和赔偿准备金;经营资质要求要在国外经营港口业务五年或以上、连续三年业绩良好等.

(2)为国内港口经营企业松绑减负,增强其应对竞争和主动竞争的能力.在财政上减免相关的税费、成本,积极提供财政补贴,提高知识产权介入系数,促进其生产设施的升级换代,提升其管理水平和科技水平.

(3)加大政策力度,鼓励民间资本进入港口投资建设和经营领域.积极发展壮大本国的港口经营企业,不断提高本国港口经营企业的质量和数量,坚持在发展壮大中谋求经济安全.

(4)对内资和外资采取国民待遇,在港口建设和经营领域设置国家征用和补偿承诺条款,即因国防需要和公共利益需要而征用港口设施时,应以成本价格出让权益,国家保证严格规范征用的条件和管理措施.此举可避免外商漫天要价索赔,杜绝外商借此侵害我国的国家利益.

[1]邵瑞庆.我国水路交通投融资政策的演变和启示[J].交通财会,2001(1):34.

[2]赵 英.中国经济面临的危险——国家安全论[M].昆明:云南人民出版社,1999:3.

[3]路志凌.国家经济安全与流通[M].北京:中国审计出版社,2001:143.

[4]张碧琼.经济全球化:风险与控制[M].北京:中国社会出版社,1997:91.

[5]石友服.日本港湾法的重大变革[J].交通世界,2002(2): 14.

On economic security principle of harbor in basic principles ofthe Harbor Law

YANG Ge

(College of History and Political Science and Law, Neijiang Normal Univ.,Neijiang 641112,China)

The basic principles ofthe Harbor Lawhave some futile theories in reality.There are so many works cannot go well in related administrative law enforcement and judicial department,lettingthe Harbor Lawhas some bad influence when it takes effect on.Aiming at the basic principles ofthe Harbor Law,this paper pointed out some general guidelines and basic principles which have general significance for formulation and implementation ofharbors'laws and regulations.And it thought that the basic principles ofthe Harbor Lawshould include the economic security principle of harbor.

the Harbor Law;basic principles;economic security of harbor

1671-7041(2011)03-0081-04

DF416

A*

2011-01-22

杨 舸(1976-),男,重庆人,讲师