文化体制改革的前沿探索——试论上海文化体制改革

张涛甫,贺艳燕

(复旦大学新闻学院,上海 200433)

文化体制改革的前沿探索
——试论上海文化体制改革

张涛甫,贺艳燕

(复旦大学新闻学院,上海 200433)

上海的文化体制一直走在改革的前沿,其改革经验值得关注,特别是在中国文化体制改革进入深水区的今天,上海经验、问题更具标本价值。本文把上海文化体制改革放在全国文化体制改革大背景下进行考察,认为上海文化体制改革在管办关系、政企关系、文化单位组织改造、产权结构、技术改造、公益性文化等方面作了可贵的探索,取得了值得关注的经验,同时也对上海文化体制改革实践存在的问题进行诊断,并提出一些新的思路。

文化体制改革;上海经验;强行政模式;内生动力

上海是中国最大的经济大都市,也是一个具有深厚文化积淀和文化创造力的大都市。海派文化已成为上海的城市地标。新中国成立以后,经过国家意识形态的全面改造,上海成为社会主义文化体制的“桥头堡”。改革开放以后,上海的文化体制一直走在改革的前沿,体制改革启动早,力度大,制度创新意识强,视野开阔,技术含量也较高,取得了令人注目的成就,同时遭遇不少制度之困。上海文化体制改革经验值得关注,特别是在中国文化体制改革进入深水区的今天,上海作为文化体制改革的先行者,其经验、问题更具标本价值。

一、中国特色的文化体制变革

社会主义制度是一套系统化的制度体系,其中包括政治、经济、社会、文化等制度体系,这些制度体系之间相互咬合,形成盘根错节的复杂规则体系。这些制度体系是特定社会语境的产物,具有一定的历史正当性和社会合理性。不过,这些制度体系一旦固化、板结,即会成为社会发展的制约结构,束缚了生产力的发展,甚至会引发全面的社会危机。这在改革开放之前表现尤其突出。当代中国改革,实质上就是对制度与体制的改革。要对社会主义制度体系进行全盘性、颠覆性的改革,其后果是不难想象的。经济学家厉以宁认为,中国改革就是从刚性的社会主义制度改革到弹性的制度①。中国的改革设计者采取了渐进推进、分类实施的策略,先作“增量”改革,后作“存量”改革,确保改革稳健、有序,防止出现大的改革震荡。

中国当代改革是一个渐进式推进的系统工程。经济、政治、社会、文化等领域的改革不能同步并进,只能是差序推进。回望近 30年的改革路,可以发现,中国改革先也是从经济改革切入的。从经济改革入手,一是为了解决当时最紧迫的民生问题。经济是民生之本,“贫穷不是社会主义”,发展经济自然成为中国改革的重中之重;二是出于中国改革的策略考虑。进行经济改革的成本相对较小,见效也比较显著,改革风险也较小,这种改革是“增量”改革的核心内容。在过去的 30年中,大部分的时间是用来发展经济,推动“增量”改革,正是这种改革创造了“中国奇迹”。“增量”改革并不是可以长期延续的,它也存在一个开掘极限的问题。在“增量”改革进行到一定节点的时候,则需要启动“存量”改革。“存量”改革包括社会改革、政治改革、文化改革等领域的改革,也包括经济领域中的结构调整、增长方式的转变、产权改革、利益分配方式改革等。这要求改革突破“增量”改革思维,从更宏观、更深层、更人本的角度考虑改革的目标、策略及效果。

对于文化领域而言,其制度体系成型于“总体性社会”。这是一套刚性制度体系。由于文化在社会主义意识形态国家机器中,扮演了维护国家意识形态合法性的重要角色,事关国家象征资源安全大计。执政党就把文化领域纳入国家意识形态宏观框架之中,进行计划、管理,形成了一套独特的文化事业体制模式。文化的意识形态属性决定了它在中国当代差序化改革框架中被置于“存量”范畴,没有作为改革的优先目标。市场化改革二十多年后,包括教育医疗在内的经济社会各行业的市场化程度都已经进行到一定程度,而文化行业整体变化不大,与整个社会的发展产生了一定矛盾②。

经济改革优先,并不意味着文化领域没有动作和变化。经济改革催生了文化的变革。经济改革带来了经济增长,经济增长不仅刺激了国民物质生活水平的提升,同时也刺激了文化消费需求,表现为人们对经济信息、文化休闲娱乐的需求迅速增长。文化需求的迅速增长,刺激了文化市场的发育。对中国文化系统构成最大冲击的力量就是市场力量。市场的解放性力量不仅带来了中国经济的“哥白尼式”革命,也深刻改变中国文化的内容、结构、生产、消费等。经济改革撬动了中国文化领域板结的结构,带来了文化消费主体和生产主体的主体意识自觉,激活了他们的文化能动性。中国的文化变革最先是从微观层面起步的。文化消费主体的迅速成长,刺激了文化消费市场的快速发育,进而催生了与之相适应的文化生产者,新型文化消费和生产形态应运而生。文化微观层面的发展变化带来文化宏观形貌和结构的变化,进而“倒逼”文化体制的变革。文化体制改革作为“存量改革”,事先并没有一套成形的改革战略,改革的动力主要是自下而上的。微观层面的活力显著,而宏观层面,特别是制度改革,往往采取的是保守疗法。2000年前的文化体制改革基本上是一种渐进、边缘突破、滞后、非自觉的演化过程。

随着中国改革外部与内部环境的深刻变化,加上媒介技术的突飞猛进,中国文化体制改革滞后性变得越来越突出。作为“存量”的文化体制改革,拖得越久,欠账越大,改革成本也就越大。特别是 2000年以来,文化体制改革的压力日渐紧迫。我国发展文化事业与文化产业遇到了体制上的障碍:一是文化体制不符合社会主义市场经济的要求;二是不适应加入世贸组织以后的新形势;三是不适应世界高新技术的飞速发展③。面对日渐紧迫的挑战,中国文化体制改革必须提速,向“深水区”推进,且必须从国家改革宏观战略的高度,破解文化体制改革问题。

十六大以后的文化产业改革思路趋于明晰,改革力度加大,改革动作密集。文化体制改革开始进入“存量”攻坚阶段。表现在:一是文化体制改革的宏观战略更为明晰、科学;二是核心制度突破力度更大,特别是文化产业的制度突破;三是中央力量干预、介入更为突出;四是分类改革、条线把握、点面统筹趋于合理。但目前主要改革重点是文化“产业”改革,“事业”部分的动作还是不大,考虑到意识形态安全,文化事业制度还没有实质性的突破。

二、上海经验

目前,上海文化产业占上海市 GDP的比重在 5.5%到 5. 8%之间,发展速度高于整体经济发展速度,可见文化产业在上海经济结构中的重要地位。2009年的文化产业总产出近3800亿元,增加值也有 800多亿人民币。这样的成就在全国地方经济方阵中名列前茅。上海文化产业取得今天的成就,是与上海文化体制改革努力分不开的。在长期的改革探索中,上海的文化体制改革取得了诸多值得关注的经验,形成了颇为鲜明的上海文化体制改革特色。

1、管办关系。在事业体制一统天下的时期,文化管、办关系非常明确:管文化、办文化合二为一。从 20世纪 80年代开始的改革,松动了整齐划一的文化事业体制。面对市场力量的冲击,文化事业体制逐步遭到蚕食,经过渐进式的改革,原先计划模式下的文化事业体制渐渐被弱化,由刚性的体制变为弹性的体制。上海作为中国经济文化最为发达的地区之一,文化事业体制最先感受到市场力量的冲击。原先管办一体的捆绑式文化体制,难以适应新的文化生产与消费的需求。为此,上海较早地着手解决政府职能与新环境不协调的问题,在制度上做出大调整。在中国语境下,文化具有意识形态性、公共性、商业性等多重属性。对这些多功能文化进行管理,涉及纷繁复杂的管、办关系。而且,文化的多功能性处在动态演化中,要对处于功能变化中的文化进行有效地管理,改革的难度和风险都是很大的。文化体制改革的艰巨性和复杂性考验改革者的勇气和智慧。上海在文化体制改革上敢为天下先,走在全国前面。1995年,上海撤消了原来的电影局、广播电视局,组建了上海广播电影电视局,形成影视合流。2000年,上海市推出了文广合并的重大改革,将原来文化局、广播电影电视局合并,组建了文化与广播电影电视局。2001年成立文广集团,将上海文化广播影视管理局的政府部门部分职能剥离出来,行使“办文化”的职能,而作为政府主管部门的上海文化广播影视管理局则由“办文化”转到“管文化”。此外,合并有关文化行政管理部门,成立了上海市政府文化办公室。在转变职能的基础上,对全市宣传文化事业实行全方位的管理。市属宣传文化单位在党的关系上隶属市委宣传部,市委宣传部负责管好宣传文化单位的政治导向和队伍建设。政府主要职责是依法管理市场和制定发展规划。上海还推出“联席会议制度”。联席会议由市委副书记、宣传部长、副市长、市委副秘书长、市政府副秘书长五人参加,决定上海文化系统所有重大事项。市委宣传部、市政府的各职能部门均是执行机构。这种决策模式在全国堪称独创。这些体制改革试图解决文化管理部门的职能交叉、重叠、低效问题,取得了一定成效。

2、政企关系。政企关系问题与管办关系有较大关联性。随着文化单位企业化改革的深入,如何解决政企关系?这成为上海文化体制改革的核心问题。中国文化体制改革的策略是“边缘突破”,改革不是对文化体制进行系统性的革命,而是在既有的体制基础上,旁生新的制度枝桠。这是典型的“老树新枝”模式。具体而言,在原先的文化事业型体制基础上新生出文化产业体制,逐步推进,最终形成结构性的格局。在文化方面,政府原先的职能是管办合一。随着文化功能的分化,出现文化的市场化趋向。在这种背景下,如何管理市场化的文化?在这个问题上,上海采取了强行政模式,对文化单位的制度选择进行强力干预。早在中央文化体制改革路线图出台之前,上海就做了一系列的试水改革。1998年,上海将已有 70年历史的新民晚报社和 60年历史的文汇报社“撤二建一”,组建了文汇新民联合报业集团。2001年,启动文艺院团托管改革。再如,20世纪 80、90年代的广电系统的组织扩张,再到 2000年后的文广集团内部的分分合合,还有世纪出版集团的组织再造等等,诸如此类的组织改造一直没间断。这种改造多是在政府的推动下进行的,行政干预居多。其优点与不足都很突出:改革效率很高,改革短期成本较低,但隐性成本较大。按照政府意志催生出来的文化企业,带有典型的行政色彩。由于文化企业机构依赖外部性力量推动,缺乏内生动力机制的支撑,文化企业的主体地位,特别是市场主体地位没有得到根本性的解决。以行政主导的文化企业重组、改制,在一定程度上反而使政企关系复杂化了。

3、产权制度。产权制度是文化体制改革核心问题,也是敏感问题。产权不明晰,企业缺失动力机制中的核心部件。产权不明晰的企业即便有发展,也不会走得很远④。当代中国文化体制改革,首当其冲的是文化产业化问题。文化产业化,意味着文化生产的企业化。产权问题则是企业的轴心问题。产权是解决激励的。中国的文化资产以国有为主,文化产业的体制改革面临着国有企业改革所面临的共同问题:所有制激励问题。张维迎在研究中国国有企业改革时发现,中国的国有企业改革在解决经营者的短期激励问题方面是比较成功的。但是它没有解决经营者的长期激励问题和经营者的选择问题。根本原因在于国有企业的经理是由政府官员而非资本家选择的。政府官员有权选择经理却不需为此承担责任,因此他们没有适当的动力去发现和任命有能力的人当经理。而且良好的业绩并不能保证在位经理能一直干下去,从而经理不可能有长期的激励⑤。虽说文化产业与国有企业在产品属性和生产机制上存在很大差异,但在产权激励上是相似的。明确的产权是企业存在的前提⑥。在事业型文化体制模式下,激励机制是由政府职能决定的,是一种科层式的命令系统。这种机制难以对开放的市场做出敏锐的反应。文化体制改革前期的主要任务就是释放文化的产业功能,采用企业化的机制对文化机构进行改造,目的是让文化资源保值、增值,同时以安全为前提。上海在这方面做了超前尝试。上海市宣传系统国有资产委托市委宣传部监管,市委宣传部随即成立了宣传系统国有资产监督管理办公室,正式接管文化领域的国有资产。2005年以来,上海文化体制改革的重点转为投融资体制改革,鼓励社会力量通过参股、合伙经营乃至控股的方式参与文化建设。这些改革动作试图解决文化资产的产权问题。虽然还不能从根本上解决国有文化产业的产权问题,但无疑在委托权 (principalship)上有了显著的突破。这些突破一是为了解决文化企业的效率和激励问题,二是要确保文化资产以及文化产品的安全问题。

4、技术路线。技术路线是上海文化体制改革的一大特色。文化体制改革具有一定的风险性,特别是涉及核心制度改革,其风险可能会更大。从技术层面突破,是上海文化体制改革“边缘突破”策略的一个突出表现。技术路线是一个一箭双雕的策略:一是曲线的制度突破。从技术角度侧面推进,比正面强攻、直逼体制核心堡垒在风险上小得多。采用技术置换体制的方式,推进文化体制改革。这样可以避开意识形态禁忌,技术带有中性色彩,不会引起太大的政治风险;二是文化产业是技术依附型产业,抢占技术制高点,也就掌握了市场竞争的主动权。上海文化体制改革的技术主义路线,反映了改革者务实的改革智慧。例如,文广传媒集团的数字电视、网络电视等改革,解放日报报业集团的新媒体技术改革。再如,在张江建有国家数字出版基地、国家动漫振兴基地,在青浦有数字印刷基地,在金桥有数字网络基地等等。近年来,上海快步推进战略性新兴文化产业,使文化与科技、网络结合起来。在此基础上,建设文化产业基地,建立区域特色的文化产业群。这些技术板块的改革动作,在回避文化体制改革制度性风险的同时,提升了文化产业的技术能力。

5、公益性文化。文化具有事业、产业双重性。作为事业的文化,要满足公众的公共需求,以公共品的形式无偿提供给社会公众。政府在向社会公众提供文化公共品时,不能追求其市场价值。虽然说这些公共品的生产需要成本,但政府无偿提供这些公共品。这是文化的公益性所在。政府从公共福祉考虑,有责任向公众提供公益文化。在中国文化体制改革过程中,可能会出现两头不靠的问题:既不能提供良好的公益文化服务,又不能取得可观的市场效益,造成事业与产业的两败俱伤。上海在寻求文化产业的市场突破的同时,也在公益性文化方面做出较好的探索,取得了不少可资借鉴的经验。这与上海原有的深厚文化事业基础有关,也与上海公共服务意识超前有关,此外也与上海文化体制的强行政模式不无关系。2004年开始,上海先后探索建立了“东方社区(农村)信息苑”、“东方社区学校”、“东方文化艺术指导中心”、“东方宣教中心”、“东方讲坛”等多个公共文化内容配送单位,形成了按照基层需求定制、招标选择供应方、提供菜单式服务、及时免费配送的运行模式。以区县政府为主推进,基本建成一个惠及百姓的三级的公共化服务的设施网络。此外,建立专项资金,重点扶持少数具有示范性和代表性的文化院团。这些公益性的文化试验,具有鲜明的上海标识,成为上海文化体制改革不可或缺的重要成果。

三、面临的问题

上海文化体制改革在制度上有很多的突破。由于是第一次“吃螃蟹”,没有什么可依傍的模式或样板,在“试错”性改革过程中,难免会存在偏差。上海文化体制改革在“试水”过程中所面临的问题,对于后来者以及全国文化体制改革都有一定的先导意义。

1、强行政模式。在上海文化体制改革实践中,政府一直扮演了极为重要的角色,形成了极为显著的强行政模式。科武刚、史漫飞在分析社会主义经济体制转轨时提出,需要强有力的制度控制和可稽查性来抑制根深蒂固的代理人机会主义⑦。文化产业化改革同样需要有强有力的制度控制。政府强力介入文化体制改革,在一定程度上可以减少改革的无序,防止出现制度真空。如果政府介入到位,可以缓解文化体制转轨过程的代理人危机。但是,上海文化体制改革的强行政模式,其隐患也是不可忽视的。改革存在路径依赖问题。经济改革如此,文化改革也是如此。上海文化体制改革的路径依赖突出表现为:政府在改革中的强干预角色。改革的核心动力源来自于政府,市场力量相对薄弱。文化体制改革是在不断“试错”过程中完成的,在这过程中,会形成新的路径依赖,特别是在资源、利益分配过程中,形成新的部门和资源垄断,对后续改革带来一定难度。在这种外部力量的强劲干预之下,以政府意志主导的文化体制改革,在一定程度上造成对文化发展规律,特别是对文化产业发展规律背离。

2、政策反复与制度波动。在一个缺失正式规则或者正式规则被以一种不合逻辑的方式进行定义的世界中,就会出现由非正式规则来提供一种能做出经济决策的管制结构,这个管制制度有效或无效将成为一个经济问题。如果正式和非正式规则都对权利定义得不完善,这就会导致社会冲突⑧。与经济领域比较起来,文化领域改革更为复杂。经济领域市场化改革相对单纯一些,而文化领域的改革涉及到事业与产业、公益性与经营性、意识形态安全与文化市场占有率之间的复杂关系,改革风险很大,“试错”式改革充满不确定性,出现多次的改革政策和制度上的反复,也是能够理解的。但从改革的合法性和成本考虑,需要尽可能减少改革政策和制度上的反复。否则,会挫伤一线文化单位的改革预期以及积极性。

3、亮点思维。多年来,文化体制改革采取的是点上突破和微观变革的方式,点上、线上动作较多,而面上的系统性考量往往不够。因此,中国改革的思维模式带有鲜明的亮点思维特征。文化体制改革纷繁复杂,牵一发而动全身,不可能作全身手术,只能是局部推动,差序演变。中国的文化体制改革前期,对系统性、全局性问题考虑较少,关注的是局部得失,微观考量居多,形成了一系列的改革亮点。这些亮点景观是系统思维缺失的表现,属于“亮点思维”的产物。上海作为中国文化体制改革先行者,这方面的特点十分明显。“亮点思维”重视局部效率和效益,缺乏对改革的长线、全局性深入设计。

4、文化单位激励和内生动力问题。上海的文化体制改革是由政府力量主导的,随着改革进入后期攻坚阶段,其隐患以及路径依赖的问题就变得日渐突出。文化产业依靠政府这个外部性力量的推动,缺乏内生动力机制的支撑,文化企业的市场主体地位仍然很难确立,造成文化企业需要有政府“喂奶”才能维系。只有解决了文化企业内部动力机制问题,文化企业才能真正独立行走。否则,仅靠外部力量的搀扶,也将行之不远。

四、当下选择

一是与国家文化体制改革战略对接。国家文化体制改革路线图和时间表都已明确,而且对改革内容非常具体。在这种背景下,上海责无旁贷地把自身的文化体制改革纳入到全国一盘棋中。上海如何在国家宏观框架背景下完成规定动作,与全国性的文化体制改革对接,同时为全国文化体制改革输出经验?这成为考验上海文化体制改革的紧迫任务。

二是在新一轮的文化产业圈地运动中找准自己方位。随着全国文化体制改革的密集推进,文化产业成为一个新的地方政绩冲动的核心目标。很多地方都在大干快上文化改革项目,文化 GDP主义开始抬头,文化产业“大跃进”在不少地方愈演愈烈,制造了不少文化产业泡沫经济。上海在新一轮的文化产业圈地运动中,需要找准自己的方位。在争取中央政策和资源最大化的基础上,寻求文化产业的比较优势,及早打造文化产业的核心竞争力。

三是明晰政府职能边界,改善、优化强行政模式。上海的强行政模式,优势明显,缺陷也渐渐显现。要对文化管办、政企关系做出明晰的界定。政府不能过度介入文化产业领域,监管方式应采取以市场和立法形式,行政手段不能过度。政府对文化事业的介入,也需要转换方式,可以通过多种形式激活文化事业的效率,优化其效益。

四是解决文化发展内生动力问题,核心是解决制度激励问题。市场机制是一个有效的激励机制。文化产业改革,就是要把文化单位转换为企业,让他们在市场中生存、发展。但在文化产业改革中,核心是产权制度问题。当前,文化资产以国有资产为主,文化体制改革对文化单位的资产结构作了很大调整,把部分资产配置到企业框架之下,意在通过企业组织形式,实现效益最大化以及效益的优化。但目前的文化产业改革才刚刚起步,后续的产权制度突破,仍是体制改革的难点所在。事业、企业的切割是解决文化单位发展动力的起步条件。后面的制度创新,需要在事业、企业两个系统中进行。企业部分才刚刚走上轨道,而文化事业体制改革作为文化体制改革的“存量”,期待更大的体制动作。

[注释 ]

①厉以宁:《制度的刚性与弹性》,载张维迎、李其主编:《体制与效率》,上海:上海人民出版社,2005年版。

②覃爱玲:《“中国式”新闻出版改革初定》,《南方周末》,2009年 4月 16日。

③雒树刚:《深化文化体制改革》,《<中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 >辅导读本》,北京:人民出版社,2003年版,第 411页。

④张涛甫:《文化体制改革的几个问题及思考》,《新闻界》,2005年第 1期。

⑤⑥张维迎:《企业理论与中国企业改革》,北京:北京大学出版社,2000年版,第 97页,第 72页。

⑦科武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,北京:商务印书馆,2004年版,第 523页。

⑧彼得·J·波特克:《科斯、共产主义和苏维埃模式经济的“黑箱”》,参见斯蒂文·G·米德玛(编):《科斯经济学:法与经济学和新制度经济学》,上海:上海三联书店,2007年版,第 192页。

G124 [文献标识码 ]A [文章编号]1003-8353(2011)05-0101-04

复旦大学 985工程哲学社会科学创新基地项目“中国传媒产业改革成功案例系列研究”(06FCZD0018)阶段性成果之一。

张涛甫,复旦大学新闻学院新闻系主任,副教授;贺艳燕,复旦大学新闻学院硕士研究生。

[责任编辑:李然忠]