基层水资源管理队伍现状及对策

2011-03-27陈喜福巩义市计划节约用水办公室

河南水利与南水北调 2011年16期

□陈喜福（巩义市计划节约用水办公室）

中共中央、国务院［2011］1号文《关于加快水利改革发展的决定》明确提出：“促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑能力保障，实现水资源可持续利用。确立了“十二五”期间“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展”的公益性、基础性、战略性高度，全面部署水利改革发展。严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，加强基层水资源管理队伍建设，是实行最严格水资源管理，建立新形势下水资源管理体制和机制，实现水资源可持续利用的基础和保障。

一、我国目前水资源管理体制

图1 水资源管理流程图

（一）水资源管理体制的形成

20世纪80年代，随着改革开放，我国工业经济快速发展，各地城镇建设规模迅猛扩大，各类高耗水、低成本企业应运上马，水供需矛盾日益突出，工程性缺水愈发严重，造成地下水资源无序乱开滥采，资源性缺水逐步显现。为保障社会、经济可持续发展对水的需求，国家陆续出台各类政策、法规，规范水资源开发秩序，第一部《水法》终于出台。与此同时，各级政府及所属水行政主管部门相继成立水资源管理机构即水资源管理中心或委员会等，具体负责水资源开发利用和保护工作；在城建部门也成立了各类负责城市供水和节约用水的管理协调机构即城市节约用水办公室，具体负责城市水资源开发利用和保护工作。

进入20世纪90年代，国民经济和社会发展进入城乡一体化的新时期，全国对水资源管理实行城乡一体化管理的呼声愈来愈高，到21世纪初，全国县级以上水资源绝大多数归口由水行政主管部门统一管理，负责所辖区域水资源开发、利用、保护和节约用水工作。由上而下“金字塔”形的水资源统一管理体制初步形成，2002年新《水法》界定分流域、分区域管理为我国目前水资源管理的基本体制。

（二）水资源管理的成就

我国水资源管理伴随国民经济和社会的发展，逐步形成了一套比较完善的法律体系，由上而下建立起一支较为完备的管理队伍，全面开展了建设节水型社会和创建节水型城市、社区、企业、单位、示范工程，培养和造就了一大批节水典型，全民性节水意识不断增强，节水技术和节水水平显著提高，万元工业增加值耗水量成倍降低，为满足国民经济和社会发展对水的需求做出了突出贡献。

二、基层水资源管理队伍的现状

（一）水资源管理体制和特性

我国的基本国体是社会主义制度，水资源属国家所有，水资源管理实行分流域和分区域相结合的制度，这是我国水资源管理体制的基本特性，法律和管理体制特性决定了各级、各机构水资源管理的任务。省级以上管理部门的任务主要是制订完善法律政策，调控开发利用总量，规划大型开发利用和保护布局，整体推动节水型社会建设；流域机构和基层管理部门的任务则是要作好“三条红线”控制，研究推广节水新技术新措施，创建节水型城市、单位、企业、社区、示范工程，工作具体涉及面广、类别繁多，与群众联系密切，正所谓上面千条线，下面一根针。因此，加强基层水资源管理队伍建设，是搞好水资源管理的基础和保障。

（二）水资源管理队伍的建立和沿革

我国水资源管理队伍的建立和沿革，是改革开放过程中政治、经济体制改革和发展的缩影。改革开放初期，水利部门的职责仍然是面向服务农村、农业、农民，城建部门的职责是负责城市的建设和管理，两部门对水资源的管理，就城市、农村切块分割，截然分离，各级政府分别在水利部门设立水资源管理机构，城建部门成立城市节水机构，两个机构，两支队伍分块管理，并行发展，为控制乱开滥采水资源，改变用水方式，提高全民节水意识发挥了积极作用。但是，随着改革开放的逐步深入，国民经济迅猛发展，城市化进程步伐加快，我国城市资源性缺水现象突显，20世纪80年代末到20世纪90年代初，各大、中、小型城市仅靠市区本身的水资源已无法维持，用水纷纷告急，城市用水成为当时城市发展的主要矛盾，水资源分块管理违背水资源的本质特性，制约经济发展的状况显示了上层建筑与经济基础的矛盾，水资源统一管理摆上各级、各地政府的议事日程，城市节水机构陆续归口水利主管部门，进入21世纪，统一的水资源管理队伍初步建立起来。

（三）基层水资源管理队伍的现状

1.基层水资源管理队伍的基本构成

基层水资源管理队伍人员构成主要来源于水利部门的水资源管理办公室和城市节水机构，以城市节水机构人员为主，其原因主要是：我国改革开放的政治经济体制改革首先从农村、农业开始，水利部门作为涉农行业，也在机构改革前列。大部分工程管理单位在改革开放之初都由财政全供改为自收自支，人员编制压缩，乡镇级水利人员压缩尤为严重，后来设立的水资源管理机构基本是在单位内部进行调整，不增加人员编制。而城建部门因处在城市化发展的机遇期，机构设置，人员编制受限制少，先后成立土地、房管、环保、节水、城镇规划、园林、城管等机构，增设机构、增加编制。各地、各级城市节水管理机构都进入了比较稳定、充裕的人员，这部分人员归口水利部门后，成为水资源管理队伍的主要成分。

2.基层水资源管理队伍的性质

目前，基层水资源管理队伍基本构成是由2～3名水政人员（属行政编制，财政全供）和属于自收自支性质的节水机构人员组成。其背景原因是：水资源管理机构的主要经费支撑是水资源费，初期水资源费属预算外收入，政策规定征收单位对预算外收入有一定的自主权，对行政执法要求条件也不高，所以，各地节水机构均为自收自支性质。

三、基层水资源管理的基本任务和水资源管理队伍存在的主要问题

（一）基层水资源管理的基本任务和特点

1.基层水资源管理的基本任务

新时期基层水资源管理的基本任务是确立“三条控制红线”、建立“三个指标体系”、落实“三项管理制度”，实现水资源可持续利用。即：

确立水资源开发利用控制红线，建立取用水总量指标体系，落实取水许可审批管理制度。提高水资源统一调度水平，推进水资源优化配置。

确立用水效率控制红线，建立区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，落实用水定额和计划管理制度。提高用水效率，促进节约用水技术改造和进步。

确立水功能区纳污控制红线，建立水功能区水质达标评价体系，落实河湖水质监测预警监督管理制度。提高水质水量监测能力，保障水资源供需平衡。

2.新时期基层水资源管理的基本特点

中央［2011］年1号文关于“水是生命之源、生产之要、生态之基”和水利的“公益性、基础性、战略性”地位和作用的确立，决定了基层水资源管理具有很强的公益性、基础性、战略性、社会化、科学化、法治化、制度化等基本特点。这些特点，对新时期基层水资源管理提出了更高、更明确的要求，即在水资源属国家所有的前提下，坚持“民生优先、统筹兼顾、人水和谐、政府主导、改革创新”的原则，逐步建立和完善最严格的水资源管理制度。

（二）基层水资源管理体制和队伍存在的主要问题

水资源管理从广义讲应包括审批管理、指标体系管理、制度管理和使用管理，但本文所涉及的，应是审批管理、指标体系管理、制度管理“三项管理”，属狭义的、具体的、代表国家的行政管理。我国目前实行的是“流域管理与区域管理”相结合的水资源管理制度。从当前基层水资源管理体制和队伍的整体情况，对照新时期我国水资源管理的基本任务和特点来看，主要存在事权不清、分工不明、行为缺失、素质不高、经费不足等方面的问题。

1.事权不清、分工不明

表现在流域机构和区域之间、内设机构和专管机构之间“三项管理”权限划分不清晰，分工和衔接点不明确，同级管理机构之间独立分割，缺乏有机协调，造成各项制度落实不到位。

2.行为缺失

表现在作为水资源管理主要组成部分的节水办的机构和人员属自收自支性质，从事着公益性的行政职能，这一现状与《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中“加强行政执法队伍建设，实行行政执法主体资格合法性审查制度”，“市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入预算予以保障”的规定不相符，机构无法受委托执法，人员无资格执法，造成执法行为的不规范。

3.素质不高

近年来，各级行政部门和财政全供事业单位逐步规范招工程序，实行逢进必考，保证了新进人员综合素质；而基层水资源管理机构，因属自收自支单位，进人由政府行政领导直接签字调入，新进人员大部分缺乏专业知识或是工人身份，造成队伍素质偏低，整体水平提高空间有限。

4.经费不足

表现在随着水资源费改为预算内收入，取消了原来按比例返还的管理模式，全部纳入财政预算管理，大部分自收自支单位仅安排人员及办公经费，正常的水资源管理经费（宣传、技术研究推广、监测调研、节水型社会建设等）基本取消，甚至有些地方人员工资不能正常发放，严重影响水资源管理工作的正常进行。

四、加强基层水资源管理队伍建设的对策

针对目前基层水资源管理队伍建设存在的问题，结合新时期水资源管理的基本任务和特点，基层水资源管理队伍建设要在确立水资源管理的公益性、基础性、战略性地位、作用的基础上，抓好以下几点：

（一）完善水资源管理体制，重点抓好水资源管理专业机构建设

1.建立名副其实的专业管理机构。水利部门下设的经营性服务机构很多，如规划、设计、科研、施工、供水等单位，而水资源管理是依法开展、服务于全社会，只有明确的管理对象，没有明确的服务对象，具有很强的公益性，之前一些地方机构改革中把节水办、水资办更名为水资源技术服务中心之类的名称，甚至撤销行政管理职责，其名不副实。若按“三定”方案落实，则水资源管理缺乏人手，实行最严格水资源管理制度势必落空。上面千条线，下面一根针；基层水资源管理任务繁重，应设立水资源管理专业机构。

2.改革机构性质。按照依法治水的要求和水资源费征收管理性质，改革现有水资源专业管理机构的自收自支性质，实行财政全供，收、支脱钩，强化其管理职能。

3.严格进人标准。依照逢进必考、纳我所需的原则，逐步优化基层水资源专业管理机构人员的知识结构，提高队伍的整体素质和管理水平。