关于龙湾区河道建设项目管理问题的探讨(上)

张雄晓

(温州市龙湾区水利局，浙江温州325000)

1 涉河涉堤建设项目审批的重要性

河道是一个天然的大系统，某一局部河段的变化，都有可能引起河道上下游，左右岸的连续反应，“上游一弯变，下游弯弯变”是河道演变整体性的具体表现。在河道管理范围内修建建设项目，对河势稳定和河道行洪、输水功能的发挥影响很大。特别是防洪方面，无论是建设期还是运行期，都会涉及工程对河道行洪的安全问题，以及工程自身在汛期的防洪安全问题。因此有必要建立许可制度，规范建设项目的建设，加强事前监管，防止河道的过度开发和低效利用，以最少的资源消耗、最小的环境破坏，实现最好的经济社会效益。

2 涉河涉堤建设项目审批的发展过程

全国涉河项目审批始于1994年。20世纪90年代初期江淮连发大水，后调查发现，河道管理范围内的各种跨河、穿河、拦河建筑物由于设计或建设不符合防洪要求，造成汛期水位壅高、挑流、冲刷等一系列问题，对河势稳定、防汛抢险、水利管理造成影响。随后，1992年4月，水利部、国家计委联合颁发了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》(水利部、国家计委水政［19927号］)，由此揭开了河道管理范围内建设项目管理的序幕。大体可以分为三个阶段，第一阶段为1994～1998年，是涉河项目审批的起步阶段，以抓审批为主;第二阶段为1998～2003年，是涉河项目审批的发展阶段，配合全国政务公开的要求，各地公布了涉河项目的审批依据、服务对象、申报材料、审批程序和时限等内容;第三阶段为2004年至今，是涉河项目审批的规范阶段，2004年《行政许可法》颁布后，涉河项目是水行政主管部门行政许可项目之一，按《行政许可法》和有关水法律法规的要求进行管理，和此前的审批相比，受理、送达等纳入涉河项目许可的环节，一些项目还按规定进行了听证。

龙湾水利审批窗口是2002年入驻区审批服务大厅中心的，通过几代水利人的共同努力，审批件从起先的一年30来件到如今200多件左右。根据2003年至2009年的年度统计，总的趋势是稳中有升。详见图1。

图1

3 涉河涉堤建设项目审批存在的问题

3.1 法制观念淡薄，保护河道的思想认识不到位

一些部门领导和村民缺少自觉保护河道的意识。一些沿河居民将河道当作天然垃圾场;部分企业擅自填埋侵占河道以获得建设土地;少数基层相关部门人员对河道管理的法律法规意识薄弱，责任心不强，对在自己眼皮底下发生的违法违章事件视而不管，隐瞒不报，导致个别项目未经水行政主管部门论证、许可而擅自开工建设，使河道行政许可工作经常处于被动状态。

3.2 法律规定不明确、不完善

现行管理的依据主要是《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》以及1994年水利部、国家计委联合下发的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》等等。但现有的水法律法规规定比较原则，由于不细化，有的法律有些规定不明确，个别地方甚至存在相互矛盾。法律规定不完善主要有以下几方面:

1)是只规定了涉河涉堤项目要审批，没有禁止性的项目;如龙湾标准海塘穿堤跨堤管道为例，上有煤气管道、石油管道、引水管道、桥梁等等，涉堤建设项目到了我们水利局这儿，只是怎么过堤的份了，因为法律没有规定禁止性的项目。只有审批没有禁止，保护河道、堤防的作用就大大减弱。

2)存在已有的河道管理方面的规范与人水和谐、河流健康理念的差距。如《中华人民共和国河道管理条例》，颁布于1988年。自1988年至今，我国社会和经济生活发生了很大的变化，河道管理面临的问题与工作内容与《河道管理条例》颁布时的情况有较大不同，如河流整治已从传统的工程整治为主转向工程、生活、景观、文化相结合的综合治理;最突出的是，水污染、水生态问题成为近年来社会各界关注的焦点。已有的堤防、海塘、水闸等的设计、施工等规范，侧重于发挥河流的传统的行洪排涝、灌溉供水等功能的发挥，而忽视了河流的生态、景观、文化等功能的发挥。

近年来，龙湾在进行防洪工程建设和河流整治工程中，大多采用硬化河岸即浆砌石护岸，虽然在沙城新开河、灵昆上九百河、沙城轮船河等部分河段已经采取了一些生态型护坡，堤防绿化等新技术来加强河流的生态建设。但是这些技术经验作为新鲜事物还缺乏系统的总结，也迫切需要有关成熟的技术规范和技术导则的指导，使之更具科学性和规范化。

3)是河道填埋补偿标准过低。目前按《浙江省建设项目占用水域补偿费征收标准》(浙价费［2008］296号)的规定，占用水源、水域补偿费分330～380～750元/m2共3个档次(折算最高的也仅区区750元/m2)，远远低于市场的土地价值，现在龙湾工业用地基本在2 250～3 000元/m2，商业用地价格侧更高，过大的的利益差距，使许多人都打河道的主意，给水行政主管部门带来很大的压力。

3.3 河道管理的基础工作滞后

1)河道保护规划滞后。近几年来，我国法制建设日益加强，城市建设、公路建设、园区开发，都很重视规划，以便于其他专业规划协调好，力争主动。水利也编制了一系列规划，如河流综合规划、防洪规划等，但对河道水域的保护目前缺少相应的规划，没有提出可以控制对河道等水域占用的控制型指标，管理缺乏依据。城市改造、开发区建设占用水域，建设单位往往能拿出高标准、高层次的开发规划，水利部门常常因缺乏河道保护规划，很难控制对水域的使用。

2)河道管理范围不明确，水行政主管部门就没有明确的管理和执法范围，河道的管理界限不清，一旦发生纠纷，河道管理和执法就缺少依据。2005年，省里提出划界与确权分步走的思路，即首先划定河道的管理范围，作为河道管理范围的禁止性、限制性行为管理的依据;对已划定河道管理范围的河道逐步创造条件进行确权，即取得土地使用权证。由于资金、社会环境等方面的原因，此项工作目前总体进展不理想。

3.4 水利部门弱势地位与强权部门、政府的矛盾

水利作为政府的重要组成部门，与土地、规划等强势行业相比，还有不小差距。整体行业的社会地位不高、权威性不强，同时还缺乏规范性、制度性和高效率的自身管理制度。另外，对一些法律、法规赋予我们的职能、权力和资源没能充分利用起来，也是我们行业弱势的一个重要原因。

而随着工业化和城市化的发展，以政府支持的建设项目占用水域行为成为水域占用的主体。占用水域的项目大多是开发区、经济园区建设、道路、市政等工程，这些工程在启动阶段往往以政府出面，统一规划、统一实施，政府分管领导还兼任工程指挥部指挥等。而作为政府职能部门的地方水行政主管部门在审查或查处这些项目时，往往处于劣势，水法规的权威性、严肃性受到严重挑战。如某经济园区未挖先填，其河道置换平衡方案承诺开挖的一直拖在那里。

面对困难和存在的问题，联想的柳传志有句话:大环境改造不了，你就努力去改造小环境。小环境还是改造不了，你就好好去适应环境，等待改造的机会。作为基层水利机关，我们改造不了大环境，即不能修改、突破法律法规等硬性条件的制约，但完全可以通过加强宣传，部门协调、完善管理、提高服务等来改造小环境。