发达国家的非营利组织能力建设

邓宁华

(南开大学周恩来政府管理学院,天津 300071)

20世纪 70年代以来,世界各国出现了“全球结社革命”[1],但与此同时,非营利组织也面临着外部环境迅速变化以及其对组织治理所提出的挑战。为此,在美国、英国等发达国家开展了较大规模的非营利组织能力建设运动,以促进非营利组织对环境的有效适应。现在,“非营利组织能力建设”,已经成为一个与赋权、参与、社区发展、新公共管理、性别平等概念一样流行的词汇[2]9。本文主要阐述发达国家非营利组织能力建设的含义、发生原因、活动过程、模式和效果,并总结发达国家的相关经验对我国的启示。

一、非营利组织能力建设的含义

要了解发达国家非营利组织能力建设的状况,首先需要对“什么是非营利组织能力建设”概念有一个明确的了解。笔者认为,结合各国的具体实践来看,非营利组织能力建设活动主要是指:在政府、基金会、伞形组织、培训机构、高校和社会公众等支持组织的帮助下,非营利组织通过吸纳各种新的理念、制度与手段,提升组织能力,以改进组织治理,促进组织的适应与发展,实现组织的目标和使命。由于非营利组织范围极其广泛,因此能力建设活动及其具体内容也多种多样。

(一)能力建设的主体

在发达国家的非营利组织能力建设中,最重要的主体是非营利组织自身。只有非营利组织自身积极参与其中,明确了能力建设的需要、动机、目标和活动策略,能力建设才能取得真正的成效。作为能力建设的对象,非营利组织主要是指中小型的非营利组织,而大型的非营利组织,尤其是基金会和各种伞形组织,则主要发挥支持组织的作用。而在支持组织中,不仅第三部门自身是一个重要的推动力,而且媒体、公共意见和社会公众也发挥着重要作用,而国家对非营利组织的能力建设的规制及相关资助,则代表着能力建设活动的最高水平。这些不同的支持性组织相互之间要发挥共同协作的作用,以使能力建设活动能切实提高目标组织的能力水平。

(二)能力建设的目的

非营利组织能力建设的目的在于要增强非营利组织(尤其是中小型的非营利组织)的能力,使之能够适应变化着的环境挑战。非营利组织所要建设的组织能力,包括明确组织愿景、建立组织战略、提升组织技能、提升人力资源水平、完善系统和基础结构、完善组织结构、建设组织文化等方面[3]33。它要求非营利组织不要依赖国家,不能损害自主性[2]32;要求像工商企业一样重视组织管理能力,但同时又能创造社会资本,增强社会参与[4]。而根本目的在于,非营利组织能通过各种途径来改进组织治理状况,促进组织对变化着的政府规制、福利国家政策、技术状况和社会文化的适应与发展,并不断实现其目标和使命。

(三)能力建设的手段

能力建设活动的过程包括由“谁”采用“何种方式”来向“哪些”有能力建设需要的非营利组织提供“什么”相关的服务[5]。在这一过程中,具体的能力建设手段包括两种基本类型:一是提供能力建设所需要的资金;二是能力建设所需要的服务。其中,资金主要包括以项目形式提供的组织运作与发展资金;服务包括技术援助、同行学习、课程培训、能力辅导等。这里需要指出,对非营利组织的资助,和对非营利组织能力建设的资助,往往是相互区分的,即不能用于其他用途的开支。

(四)非营利组织能力的内容

非营利组织能力主要是指组织实际完成其职责的总体性能力[6],并且,来源于工商管理领域的概念得到了很大的强调(甚至“非营利组织”这一概念自身,也暗含着对非营利组织的经济特点的重视)。同时,非营利组织能力也包括了社会的维度。综合来看,非营利组织能力主要包括将非营利组织服务的对象、服务与产品、意图等明确陈述出来并随时间反复微调的愿景与任务能力;展示愿景、设立目标、坚持承诺、倡导信任、激发他人等的领导能力;通过培训员工、改进技术、营销与管理以及改进资金管理的资源能力;建立营销与公共关系、社区教育与倡导、合作联盟以及网络等的范围延展(Outreach)能力,以及满足测量、评估、问责需要的产品与服务能力[4]。上述五个方面是相互联系和强化的。

二、非营利组织能力建设活动的背景与原因

非营利组织能力建设活动在发达国家兴起的原因十分复杂,从 20世纪 70年代以来发达国家的社会环境和知识变迁的背景来看,造成非营利组织能力建设兴起的原因包括四个方面。

(一)福利国家变革背景下非营利组织的发展困境

20世纪 70年代以来,后工业社会下新的政治、经济、社会和人口环境开始出现,发达国家传统的福利国家体制难以为继。在撒切尔主义和里根主义的影响下,福利国家制度开始受到抑制,市场的力量得到了重视,而新自主主义的理念不断流行。福利国家面向新自由主义的变革,使非营利组织开始不断兴起,以取代僵硬的国家供给在福利服务输送中的作用[7]。但同时它也是一柄“双刃剑”,即在为非营利组织提供成长机会的同时,限制了其资源的来源。当福利国家的资助逐渐下降甚至取消,非营利组织在人员、士气、项目和结构上遭受重大不利影响[8]。拓展资源来源的多样化,降低对国家的资源依赖,是许多非营利组织实现可持续发展的重大挑战[9]。

(二)市场化的资源开拓及其负面影响

为获得资源和实现组织发展的可持续性,许多非营利组织开始采用市场化的服务收费策略。非营利组织的市场化行为,确实有利于缓解资源困难,但同时也是另一柄“双刃剑”,因为它有一系列的不良影响:一是造成营利性组织对非营利服务市场的渗透,加强了服务市场竞争;二是模糊了非营利组织与营利组织的界限[10];三是加剧了非营利组织管理的困难,因为营利与非营利目标的张力不仅在组织内存在,而且造成了不良社会影响,引起了公众关于市场化的非营利组织的社会与民主价值的怀疑[11]。“金钱与良心”之间的伦理争议[12],构成了非营利组织所要解决的新挑战之一。

(三)非营利组织的“志愿失灵”与治理危机

作为从社区自由结社基础之上发展起来的组织形式,非营利组织应当有充足的资源和能力来满足社会的需要。然而,事实上许多非营利组织面临着资源与能力甚至治理上的挑战。萨拉蒙关于“志愿失灵”现象的揭示表明[13],志愿组织既面临着资源来源上的捐赠不足和活动上的业余主义的挑战,又在对弱势群体的服务中存在着父爱主义的独断等不良影响。同时,互联网技术的兴起、寡头治理及其对社会参与的制约、社会资本创造的下降、媒体对非营利组织腐败与治理的关注、捐赠者对问责要求的上升等一系列新的变化,造成人们对非营利组织治理能力的怀疑[14],并要求非营利组织自身能够克服其能力不足的限制。

(四)新自由主义、新公共管理与能力建设话语的兴起

随着凯恩斯主义政策的失灵,新自由主义在话语、理念和政策上获得了极大的影响力。在发达国家,不仅福利国家政策发生了新自由主义取向的调整,而且在行政管理领域内,公共管理和新公共管理得到了重视,政府公务员以采用获得工商管理硕士为荣。与此相关,早在 70年代末,政府能力建设运动即得到了重视。与此相关,作为一个具有业余主义特点的组织,非营利组织往往被认为是缺乏效率和绩效管理的意识与积极性的。在新的知识背景下,以业余主义、非效率性优点自居的非营利组织的合法性受到了怀疑,要求非营利组织积极面向市场、采用市场技术甚至市场制度,同时又坚持对服务对象的负责。与新自主主义的兴起与扩展相一致,20世纪 70年代,非营利组织能力建设倡议开始提出[4],到 90年代后则已得到了私人捐赠者、国际发展机构和民族国家政府的普遍接受。

三、非营利组织能力建设活动的过程与模式

(一)非营利组织能力建设活动的过程

作为微观政策的活动,非营利组织能力建设是以项目活动的形式开展的,一般包括倡议与动员、展开和结束三个阶段。

第一个阶段,是能力建设项目的倡议与动员阶段。它由能力建设资金与服务的提供者发出。这一阶段要明确能力建设的目的、内容、主要安排、资金来源、服务供给主体、接受者的资格与条件、项目的开展过程、评估要求以及能力建设的结束期限。实践中,能力建设项目时间长达两到三年,有的甚至长达五年。能力建设接受者主要是中小型的非营利组织,因为大型的非营利组织有强大的资源来购买专业性服务。对能力建设项目的参与是志愿的,并以管理人员和专职人员为主。

第二个阶段,是能力建设活动的开展阶段。这一阶段是能力建设的资金被使用、服务被消费、接受者的能力得到提升的阶段。它要求能力建设资金的提供者、能力建设服务的供给者和能力建设接受者形成良好的协作关系。能力建设活动各方的共同预期,对于活动是否成功有重要的影响;资源与服务提供者必须准确鉴别出接受者的能力需求,做到有的放矢,而接受者要主动积极地参与;同辈学习、沟通、激励和提供多样化的资源对于能力建设效果有积极的意义。

第三个阶段,是能力建设活动的结束与评估阶段。这一阶段是项目的完成和能力提升评估阶段。评估包括接受者的自我评估、服务提供者的评估以及资助者的评估。通过评估,不同的对象可以对继续开展相关的项目、开创新的项目、或彻底结束等不同选择做出决定,并对建设活动的经验与教训加以总结并推广。在具体的能力建设实践中,评估工具与手段被大量开发并得到了广泛运用[15];对能力需求特点以及其影响因素的科学研究,促进了能力建设的边际效用的提升。

(二)能力建设活动的主要模式

在不同的国家和不同的情境中,参与的主体与手段的组合有不同形式,包括自下而上的组织性途径、自上而下的组织化途径等[16]。

英国的非营利组织能力建设采取了志愿部门联合会(NCVO)与政府共同协作和推进的合作主义的、自上而下的、内外结合且有一定伙伴关系和社区基础的实施途径。1998年志愿部门联合会与工党政府共同建立了《政府与志愿及社区组织关系协定》(COMPACT),明确了双方的合作主义协作形式及其对于民主社会的意义。2002年,英国财政部对非营利组织能力进行了评估,指出了资助的必要;2004年,政府推出了名为“转变”(Change-Up)的能力建设项目,为非营利组织提供财务、治理等六个方面的能力支持;2006年,英国政府推出了“能力建设者”,到 2008年已投入7 000万英镑的资金,并且还确立了至 2011年间的五大战略目标[17]。

美国的非营利组织能力建设采取了分散的和自下而上的、以工商业技术为主导的、并有一定伙伴关系和社区基础的实施途径。在美国,全国没有统一规划的非营利组织能力建设活动。各类基金会、伞形组织和管理支持组织在筹资、技术服务、培训、研究等领域分工协作,使能力建设已经成为一个相当活跃的产业。其中基金会主要承担着资金供给者和服务供给者两种角色,思想库主要提供相关的建议,而各研究中心则发挥调查、报告、评估、理论研究、培训等功能。随着各个非营利组织协会和基金会的共同推动以及非营利组织能力建设的扩展,联邦政府也开始参与到能力建设活动中来。2010年财年,根据 2009年爱德华·肯尼迪服务美国法令的授权,联邦政府设立了“非营利机构能力建设项目”(NCBP),为申请合格的非营利组织在发展与实施绩效管理系统方面提供 20到 100万美元的资金援助,并要求申请者提供配套资金。

四、非营利组织能力建设活动的效果、问题与启示

随着非营利组织能力建设活动的推进,效果的大小及其改进就构成了一个突出的问题。总的来看,在发达国家,非营利组织能力建设活动取得了一定的积极成效,但也存在着一些突出的问题。

(一)效果与问题

从积极效果上看,一方面,非营利组织能力确实有了一定程度的提升。在意识上,员工更重视技术、咨询和项目筹资,执行经理更加意识到管理知识的改进,对组织愿景的构想增强[18];在行动上,技术援助、培训与咨询活动促进了技术、知识和行动的改进[19],资金筹措能力和产品与服务能力得到了提高;绩效管理理念的渗透与相关工具与制度的引入,促进了对组织绩效测量的重视;对志愿者与社区资源的管理能力也得到了加强。另外,充足的建设资源、区域集中式的远程学习、同类组织的互动和资源共享,也使非营利组织受益良多[5]。另一方面,非营利组织能力建设活动在一定程度上促进了组织对环境的有效适应与控制。因为它促进了对非营利组织的经济活动特点、缺陷与规律的认识,为市场化和工商管理手段在非营利组织管理中的应用和社会企业模式的发展提供了正当性,并且为解决金钱与良心间的张力提供了以管理为中心的解决方向,从而一定程度克服了治理问题,并且因符合新自由主义取向下的福利国家收缩与管理变革等变革着的环境的要求,而促进了组织与社会环境的更大融合。

非营利组织能力建设活动也面临着一些突出的问题与挑战。首先,能力建设活动并不能充分地使非营利组织克服当前的困境(尤其是资源困境);其次,非营利组织能力建设活动往往不是根本性的,难以改变非营利组织的资源积累不足的深层原因;再次,非营利组织能力建设活动的产业化使营利性管理公司发挥着很大的作用,限制了更便宜的服务的供给[20];最后,能力建设效果的评估,存在着难点与问题,如专家评估视角和咨询人员视角的张力、抽象概念的测量、测量时期长短的确定、对参与者行为或学习的测量等[21]。

(二)对我国的启示

在我国,非营利组织(或“社会组织”)在促进城乡居民参与、增强社会信任、社区治理、社会资本创造、艾滋病防治等方面,都发挥着重要的作用,但能力建设议题还很少得到关注。当提起“能力建设”一词的时候,人们更多地会将之与执政党或政府的能力建设联系起来。原因在于,我国社会组织面临着作为发展中国家的特殊情境[22],尤其是一些制度控制与约束,结果使能力建设议题被制度建设议题掩盖了。

不过,我国社会组织确实存着在能力建设的需要,因为在目标定位和职责要求上,部分组织存在着定位模糊与缺乏认同的问题;在领导能力上,存在着知识、能力的缺乏与寡头治理问题;在资源上,存在着资源不足和活动不足的问题;在社会参与上,存在着封闭运行、拒绝参与以及公众认同的缺乏等问题;在产品与服务能力上,则存在着缺乏优秀人才、业余主义突出与服务能力低下等问题。因此,加强我国社会组织能力建设极为必要。鉴于我国和发达国家不同的社会情境,对于社会组织能力建设,首要的是要引起党和国家以及社会组织等对能力不足问题的重视,将制度建设与能力建设结合起来。在制度建设上,党和国家要在政治、经济和文化上给予社会组织更大的实质性支持;在能力建设上,则要通过集中培训、同行交流与学习、社会参与等手段,促进社会组织在任务与愿景能力、领导能力、资源能力、社会资本能力、产品与服务能力上的提升。至于在具体的服务输送方式上,就国情来看,自上而下的模式是最合适的选择。

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