论铁路建设项目对水土保持设施的影响与补偿

姜海波(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

论铁路建设项目对水土保持设施的影响与补偿

姜海波(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

本文根据水保法及相关规定对水土保持设施的定义进行了梳理，论述了铁路建设项目对水土保持设施的影响，分析了铁路建设水土保持设施补偿费缴纳的不合理因素并提出了相关建议。

铁路建设;水土保持设施;补偿费

1 概述

随着我国社会经济的快速增长，对运输的需求在不断提高。为了进一步改善我国客货运输紧张的局面，2008年国务院批准了《中长期铁路网规划(2008年调整)》。规划提出，到2020年中国铁路网规模由原定的10万km增加到12万km以上。规划实施完成后，全国铁路网将基本覆盖地级以上行政区，覆盖率达95%以上，快速客运网络将覆盖全国90%以上人口，煤炭运输能力将达到25亿 t以上，铁路运输能力总体上适应国民经济和社会发展需要。大规模的铁路建设必然会造成一些地表原地貌的扰动，带来一定量的水土流失。在铁路建设的同时加强施工期的水土保持工作，把我国的铁路建设成为绿色生态线是铁路人的责任和义务。但近年来关于铁路建设项目造成的水土保持设施占用及其补偿费用的问题一直存在较多争议，本文从工程实际出发，根据水土保持法及水土保持法实施条例，对水土保持设施的定义、铁路建设项目对水土保持设施的影响及相关费用征收等问题进行了论述，对完善水土保持工作提出了意见。

2 水土保持与水土保持设施的概念

自古以来水土流失就是一个普遍存在的自然现象，它包括土壤流失和水资源流失。随着地壳的运动，地球上出现了高山、河流。在自然界的降雨冲刷、风力搬运、冻融侵蚀、泥石流等自然营力的作用下，土壤从高处被搬运到低处，这就是土壤流失。在自然植被覆盖度较小的地区，土壤对大气降水的截留、存蓄作用较弱，形成水资源的快速流失。近代以来随着人口的增加及人类对自然界开发强度的加大，人为水土流失加剧，特别是人类对植被的过度破坏，使局部区域水资源及宝贵的土壤流失剧烈，对生态环境造成了较大影响。尤其是在中国这样的自然环境复杂且人口众多的大国，人为水土流失对自然环境的影响更加明显，因此有必要开展水土保持工作，对水土流失进行人为控制。2010年12月新修订的《中华人民共和国水土保持法》第二条规定“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。”

水土保持设施是为降低水土流失而人为采取的预防和治理设施。水土保持设施包括小流域治理设施和工程建设项目水土流失治理设施。小流域治理设施主要包括梯田、沟头防护工程、谷坊、淤地坝、小型蓄排工程、引洪漫地工程、崩岗治理工程、林草工程等。这些设施可以减缓因自然因素和人为活动造成的水土流失。工程建设项目水土流失治理设施主要包括拦渣工程、护坡工程、土地整治工程、防洪工程、防风固沙工程、泥石流治理工程、绿化工程等。这些设施可以减缓因开发建设项目造成的人为水土流失。由此可见水土保持设施是指人工治理成果。

3 铁路建设项目对水土保持设施的影响及采取的措施

铁路建设项目属于线性工程，建设过程中不可避免地会占用土地，扰动和破坏原地貌。由于受地形条件及转弯半径等技术因素的限制，工程会占用或损坏一定数量的水土保持设施。如山区铁路线路部分区段占压梯田，跨河桥梁段可能局部损坏防洪工程，风沙区线路可能局部占压防风固沙设施，线路可能局部占压绿化工程等。但占用的水土保持设施一般仅限于个别工点。根据《水土保持法》第二十五条规定“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。”铁路建设项目在项目可研阶段建设单位就委托有资质的单位编制水土保持方案报告书，在报告书中对铁路工程采取水土流失防治措施的同时对占压和破坏的水土保持设施也采取了恢复相应水土保持功能的措施。如在占用梯田区段采取了具有同样水土保持功能的路基边坡防护、排水顺接等工程防护措施。跨河桥梁施工过程中对河流堤岸防洪设施有损坏的区段也要采取相应的恢复措施。在风沙区占用防沙工程后不仅要对路基边坡进行防护，还要对路基两侧采取强化防风固沙措施。对路基占用的林草工程不仅要在路基两侧坡面采取防护工程及植物防护措施，在路基两侧一定范围内还要采取乔灌草相结合的方式强化水土保持设施。因此从水土保持角度分析铁路建设项目虽然不可避免地会损坏一定数量的水土保持设施，但铁路建设对损坏的水土保持设施基本都采取了有效的工程恢复及防治措施。

4 水土保持设施补偿的方式及存在问题

根据目前的建设项目水土保持管理程序，建设项目需在可行性研究阶段编制水土保持方案，在方案中要明确计列水土保持设施补偿费。建设项目实施过程中要向项目所在地的县级水行政主管部门缴纳水土保持设施补偿费。但目前许多建设单位对于水土保持设施补偿费的定义和征收的合理性存在很多争议。《水土保持法》第三十二条规定“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。”这条规定在执行过程中存在以下问题。首先，水土保持设施应该是人工治理水土流失的成果性设施，而在一些地区要求按建设项目的占地面积缴纳水土保持设施补偿费，将普通农田、天然草地、天然林地、河流等均界定为水土保持设施。其次，各地关于损坏水土保持设施的补偿费的定义不尽相同，一些省区定义为为水土保持设施补偿费，一些省区定义为水土流失补偿费。

对于铁路建设项目而言，项目建设期不可避免地会扰动原地貌，对部分水土保持设施造成占压和损坏。个别施工单位在施工过程中水土保持临时措施实施不到位，造成施工期水土流失量增大。但在项目竣工时铁路建设项目一般都实施了较完善的水土保持设施，线路两侧的生态环境及其水土保持功能基本能够得到恢复。因此已恢复水土保持功能的范围不应再征收“水土保持补偿费”。新修订的《水保法》规定“水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定。生产建设项目在建设过程中和生产过程中发生的水土保持费用，按照国家统一的财务会计制度处理。”这条规定将统一全国各省区千差万别的水土保持补偿费的征收办法，在一定程度上可以避免乱收费现象的发生。

5 水土保持功能的恢复与补偿

从水土保持的基本理念上来讲，工程建设项目应当加强水土保持设施及自然植被的保护，其目的在于解决“一边治理，一边破坏”的问题。为在工程建设项目中科学保护和合理补偿水土保持设施，笔者建议:

首先，对因工程建设项目实施而损坏的水土保持设施应该采取恢复措施。对铁路建设项目而言，因工程占地而损坏的水土保持设施虽然无法恢复原状，但应采取其它措施来恢复该路段原有的水土保持功能。如路基工程损坏或占压原地貌植被的应该在路基边坡及路基两侧重新种植植被。一般来讲铁路建设项目实施的水土保持设施到设计水平年后其防治水土流失的功能要比原水保设施更强。因此这些区段的原水土保持设施可不再给予补偿。

其次，对因铁路建设项目损坏而不能恢复的水土保持设施应按造价给予补偿。如铁路伴行施工便道，在工程后常常会有一部分需要保留，作为运营期检修车辆通行道路。由于道路等级限制，一般为泥结碎石道路，基本无水保功能。因这些道路建设而损坏的水土保持设施应按照建设项目施工时的造价对原水土保持设施的建设方给予补偿。

6 结语

综上所述，长期以来铁路部门非常重视水土保持工作，在项目前期编制的水土保持方案中提出了较严格的水土保持措施，项目实施过程中投入大量资金进行水土流失防治。目前我国正在开展大规模铁路建设，从水土保持角度应加强施工期管理，严格落实各项水土保持措施，减少施工期带来的水土流失数量。对工程建设项目损坏的水土保持设施要严格界定，对确因铁路建设项目施工造成损坏的水土保持设施给予合理补偿。

The Compensation and Impact of Railway Construction Project on Soil and Water Conservation Facilities

JIANG Hai-bo
(Energy Saving＆Environmental Protection＆Occupational Safety and Health Research Institute，China Academy of Railway Sciences，Beijing 100081，China)

Based on the Water Conservation Act and relevant regulations，the definition of soil and water conservation facilities was redefined and described.The impact of railway construction project，as well as the unreasonable factors of compensation on the soil and water conservation facilities was analized.Based on the analysis，the measures of conserving and compensating soil and water conservation facilities were proposed.

railway construction project; soil and water conservation facilities; compensation

X322

B

2095－1671(2011)01－0025－03

2010-11-01;

2011-01-12

姜海波(1965－)，男，辽宁沈阳人，副研究员，从事环境影响评价、水土保持工作。