公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论刍议

王超湘

（北京市社会科学院图书馆 北京 100101）

始于1994年、旨在推动公共图书馆事业均衡发展的全国公共图书馆评估工作已经成为公共图书馆发展的一剂良药，推动各级政府不断加强公共图书馆建设。但是在肯定前4次评估工作成效的同时，要清醒地认识到，这种由政府组织的层级明显的评估在推动公共图书馆建设的同时，更加强化了公共图书馆的科层管理体制，使得本已制约公共图书馆发展的管理体制弊端更加明显，从而更加制约公共图书馆的进一步发展。随着文化体制改革的日益深化，公共图书馆宏观管理体制改革迫在眉睫，改革的呼声越来越高。公共图书馆评估和公共图书馆管理体制改革看似两条推动公共图书馆发展的不同路径，却形成了难以消除的悖论：公共图书馆评估的目的是解决我国公共图书馆行政色彩浓厚的管理体制所产生的问题，而实践表明，这种由文化部组织、各个省市按照图书馆行政级别进行的评估工作反而在很大程度上强化了这种管理体制。为此，要妥善处理两者之间的关系，真正发挥两者合力，推动公共图书馆事业健康发展。

1 公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论的表象

中华人民共和国成立以后，政府借鉴前苏联的集中管理模式将公共图书馆按照行政区划和层级划分，形成了主要由本地本级政府负责建设和管理的、以块为主的公共图书馆宏观管理模式和具有浓郁行政色彩的管理体制。在这种体制下，公共图书馆发展较为散乱，受当地政府的影响很大，各馆的资源建设与信息服务等方面各自为战，成为一个个散落在不同地区的个体，而且极易受到政府部门的忽略和挤占，发展状况令人堪忧。例如，一些单位成了由“内部人”控制的利益体；小团体利益膨胀，不同程度地偏离了公益目标；官僚作风依然存在，缺乏创新活力；服务水平不均衡，发展资源不充足；有法人之名，无法人之实；管理体制运行成本不经济，责任机制不健全，产权关系不清晰，制度供给不均衡等[1]。尤其是20世纪80年代以来，在市场经济大潮的影响下，公共图书馆被赋予了创收的任务，部分地区更是忽略了公共图书馆的发展，政府缺位严重，公共图书馆事业遭受重创。为了推动公共图书馆事业的健康发展，1994年文化部组织开展了县级以上公共图书馆评估工作，迄今为止已经进行了4次。实践证明，公共图书馆评估有效敦促了各地政府对公共图书馆事业的重视，推动了公共图书馆事业的发展。然而，建立在已有宏观管理体制基础上的评估很大程度上强化了这种体制，难以消除这种体制带来的种种问题，进一步制约了公共图书馆事业的发展。

根据公共图书馆的发展现状和目前传统体制的固疾，当前制约公共图书馆发展的核心问题在于管理，而化解图书馆发展中所有问题的关键也在于管理[1]。用新的管理理论改革传统的管理模式并借鉴发达国家的管理经验，是推进公共图书馆改革发展的必然选择。从制度经济学角度分析，目前公共图书馆管理体制存在运行成本不经济、责任体制不健全、产权机制不清晰、制度供给不均衡[1]等问题，这是由公共图书馆管理中政府、公众和公共图书馆三者之间的错误定位所致。从本质上讲，公共图书馆是政府用公共资金创建、为公众提供免费服务的公益性机构，公众既是受益方也是所有者。显然，目前政府“一手包办”的管理体制尽管能够集中力量干大事，却容易无视公众权利，使公共图书馆失去应有的监督。因此，要改变这样的方式，其根本在于改变目前政府“一家独大”、“包揽一切”的体制，从公众的实际需求进行运作和管理。当前，随着全球化时代的来临，人类政治管理的重心正在从统治（government）走向治理（governance）[1]，政府依托社会中介机构进行事业运作和管理已经成为现代经济社会的重要管理方式。对于公共图书馆而言，英、美等发达国家依靠中介机构运作的成功实践表明，减少政府干预、建立适应大众需求的管理体制和建设机制已经成为必然。目前公共图书馆管理体制改革的重点应该是去政治化，将公共图书馆建设成为按照大众信息需求合理布局和科学运作的公益性服务机构。而这种改革趋势恰恰导致目前这种由政府组织的、自上而下分级进行的评估工作难以实施，形成了公共图书馆评估与公共图书馆宏观管理体制改革悖论：公共图书馆评估阻碍了管理体制改革的进行，管理体制改革不仅将大大降低评估的效用，而且使评估寸步难行。

2 公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论的影响

我国公共图书馆评估工作是在既有的公共图书馆宏观管理体制上进行的，其评估标准、评估机制都是按照现有的“政府集中管理、各地分散实施”的公共图书馆管理方式设定的。虽然公共图书馆评估在解决公共图书馆事业中“政府缺位”问题上发挥了相当大的作用，推动了公共图书馆事业的发展，但同时进一步强化了既有的公共图书馆宏观管理体制，阻碍了公共图书馆的健康发展和公共图书馆职能的发挥。

首先，从评估组织方式来看，目前已经进行的4次评估工作都是由文化部及各省（市、自治区）文化行政主管部门按照图书馆所属政府的行政级别组织实施的。除了省级和副省级城市的图书馆的评估工作是由文化部直接组织实施外，其余县级以上公共图书馆的评估工作均由各省（市、自治区）文化行政主管部门组织实施。这种组织方式无疑进一步强化了公共图书馆的属地和层级原则。公共图书馆仍然是各地各级政府的一个棋子，尽管在硬件建设中有了评估标准的约束，但是在评估标准无法限定的区域（如图书馆领导聘任、评定、资源建设、规划等方面）政府意识更加突出，公共图书馆发展中原有的政府意识固疾（如政府管得过多、过死，政府随意安排工作人员，政府胡乱指挥等）很难得到有效改变。

其次，从评估对象来看，4次评估工作均将公共图书馆分为省级、副省级、地市级和县级图书馆，并按照不同的层级进行评估，对不同层级的图书馆设置了不同的评估标准和评估指标。公共图书馆是为发展公共文化事业而设立的，是重要的文献信息服务机构，其职能是满足该地区内居民的文献信息需求。实际上，居民的文献信息需求是没有层级的。在信息社会，县城居民的文献信息需求与市区居民的文献信息需求、省会城市居民的文献信息需求差别不大。此外，这种针对不同层级图书馆的评估还将导致公共图书馆分布更加不均衡，使有限的资源集中于个别区域。就省会城市而言，全省规模最大、资源最丰富、条件最好的省级图书馆以及省政府所在市的副省级图书馆和省政府所在市辖区的图书馆全集中于此，公共图书馆资源过度集中。在这种评估体制影响下，公共图书馆的资源永远无法实现均衡发展，这将为公共图书馆事业发展埋下隐患。

再次，从评估主体来看，公共图书馆评估是由政府组织实施的政府行为，这在某些方面加重了公共图书馆的行政化倾向，使得公共图书馆宏观管理的行政化色彩更浓。从已经实施的4次评估工作来看，每次评估都由文化部和省（市、自治区）文化主管部门组织，由省（市、自治区）文化主管部门工作人员和图书馆专家具体实施，图书馆考虑得更多的是如何使领导和专家满意[2]。公共图书馆为了能够获得较好的评估成绩，在日常运营过程中就会有所侧重地听取评估组的意见，不自觉地成为政府意志的执行者，加剧了公共图书馆的行政化，从而使公共图书馆宏观管理体制更为僵化。

3 公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论的产生

公共图书馆评估和管理体制改革是当前推动我国公共图书馆事业发展的不同方式，在公共图书馆建设中发挥着不可或缺的作用。尤其是公共图书馆评估，在解决公共图书馆困境、推动图书馆事业发展方面的作用已经在公共图书馆建设中得到了证明，而公共图书馆宏观管理体制改革在解除体制障碍、推动公共图书馆长远发展方面的作用也逐步得到业界的认可。两者悖论的实质不在于公共图书馆评估和管理体制改革本身，而在于两者都是由政府文化主管部门在政府视野下进行的单方面的组织实施，政府治理在现代法治治理背景下的不适应是悖论产生的根本原因。

20世纪90年代以来，人类政治管理的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。作为社会控制体系的治理，是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。自20世纪90年代起，我国开始确立市场经济体制，转变政府职能，政府将大量自己管不好和管不了的事务交给社会组织，让社会依靠自身的力量进行自我管理，这已经成为现代社会发展的必然趋势。2003年我国开始了以国有艺术院团转企改制为核心的文化体制改革试点工作，2006年在此基础上在全国范围内实施了文化体制改革，2007年党的十七大又明确提出了深化文化体制改革的战略，这表明转变政府职能，改变政府在公共服务中管得过多、过宽的局面，已经成为我国深化文化体制改革的重要方面。当前公共图书馆评估由国家文化部和地方文化行政部门组织实施，各地图书馆必然以此为指挥棒，自行强化了原有的政府管理体制。而且在我国公共图书馆建设和管理中，政府不仅施惠于民，还利用公共资金为民办事，成为民众的代理人，为民众负责。公共图书馆评估的主要目的之一就是要让民众知道他们的钱是怎么花的、效益怎么样。因此，对公共图书馆进行评估的本质是对政府进行评估。现有的公共图书馆评估机制就相当于政府评估自己，即上级政府评估下级政府，是一种既当“裁判”又当“运动员”的内部评估。这样一来，由政府单方面组织、依靠既有的行政管理体制进行的公共图书馆评估与公共图书馆管理体制改革相比显得格格不入，不可避免地与公共图书馆宏观管理体制改革形成悖论。

实际上，公共图书馆评估与管理体制改革悖论的关键是改革的不一致性：公共图书馆评估是坚持由原有政府包办一切的方式进行的，而宏观管理体制改革则是由政府主导、旨在改变原有管理机制与体制的改革方式。因此，政府一方面积极倡导管理体制改革，一方面又在本应改革的体制基础上进行评估，不可避免地形成了悖论。

4 深化改革，加强社会中介组织建设，消除悖论。

转变政府职能、改变我国的“无限政府”与“全能政府”、建立能够代替政府管理公共事务的社会中介组织，是当前我国文化体制改革的重要方向，是推动公共图书馆事业长远发展的真正途径，也是解决当前我国公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论的关键所在。从这个意义上说，改革公共图书馆评估机制和深化公共图书馆管理体制改革并重是消除两者悖论的重要方面。

4.1 改革公共图书馆评估机制

公共图书馆评估中的政府主导是造成当前公共图书馆评估与公共图书馆宏观管理体制改革悖论的主要原因。首先，要改变当前政府在公共图书馆评估中“一家独大”的局面，引入社会力量，减少公共图书馆评估对图书馆宏观管理体制的强化和扭曲。其次，改变当前按照已有的公共图书馆行政层级进行评估的方式，取消现有的按照省级馆、市级馆、县级馆划分逐级评估的方式，而应按照图书馆服务半径和读者需求进行公共图书馆评估，如英国公共图书馆评估模式就是对某个区域（如省或者地级市）的公共图书馆和读者需求进行评估，从而实现该地域公共图书馆的均衡发展。再次，修改已有的评估标准和评估指标，引入公共图书馆效益评估指标，改变当前重建设、轻服务的现状，着重评估公共图书馆的效用。

4.2 深化公共图书馆管理体制改革

公共图书馆评估是在一定体制下进行的，在当前形势下，不彻底改变宏观管理体制，公共图书馆评估与公共图书馆宏观管理体制改革悖论就不可能完全消除。因此，当前的重点仍然是转变政府职能，深化管理体制改革，建立适应社会主义市场经济体制的宏观管理体制。

（1） “转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系”[3]。简单地说，政府主管部门应下放权力，完善公共图书馆的法人治理结构，确立公共图书馆权、责、利相统一的法人地位，使其拥有必要的财产和权力，能够以自己的名义依法面向社会自主开展服务，并独立承担相应责任[4]。同时，要积极引入社会管理机制，将公共图书馆管理中的重大事务委托给中介机构，并应及时通过座谈会、听证会等形式征求公众、专家、企业、民间组织及媒体等对公共图书馆的诉求，增强公共图书馆管理的科学性。

（2）建立健全法律法规，提高管理的规范性和科学性。“首先，政府对公共图书馆建设的投入（投多少、怎么投）、图书馆的建设标准与用地情况应有法律依据。其次，在‘十一五’期间，虽然馆舍建设有了一定基础，图书馆的运行状况也有所改善，但整体来说，购书和运行经费依然不足，这些问题都需要法律来规范和确定”[5]。《关于深化文化体制改革的若干意见》中指出，要“健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规”[3]。从管理制度而言，还要建立健全全社会的监督制度，变单纯的政府自上而下的监督为政府、公众、社会机构多方位的监督，如建立图书馆事业、图书馆服务的社会听证制度与信息公开制度。

（3）改变当前公共图书馆分属各级政府管辖的现状，形成统一的组织体系。 将公共图书馆以省（或者市）为范围，建立统一的组织体系，公共图书馆的人事、行政等事务由省（或者市）级文化部门垂直管理，市（县）级地方政府文化主管部门只负责按照法律法规规定提供经费支持、减少对公共图书馆的制约，从而最大限度地建成统一的组织体系。

[1]闫小斌. 从传统管理到现代治理:我国公共图书馆管理改革的目标及路径选择[J]. 图书馆建设, 2008(12):46-55.

[2]蓝海波. 关于完善公共图书馆评估标准的建议案[J]. 图书与情报,2008(5):38-40.

[3]关于深化文化体制改革的若干意见[EB/OL]. [2010-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[4]席 涛. 政府视野下的公共图书馆管理体制创新[J]. 图书情报工作,2007(8):75-78.

[5]焦 雯.《 公共图书馆法》已初具雏形[N]. 中国文化报, 2009-03-17(1) .