海峡两岸农地利用政策的比较研究

周江梅,曾玉荣,林国华,吴 越

(福建省农科院农业经济与科技信息研究所,福建 福州 350003)

海峡两岸农地利用政策自1949年以来都经历着不断变革与完善过程,近年来都十分关注农地利用效果。如何更有成效地利用农地成为两岸行政部门与学者们努力探寻的问题。本研究对两岸农地利用政策进行比较,旨在借鉴台湾经验,寻求更有利于未来大陆农地政策推行的对策,以更好地提升大陆农地利用效率。

1 两岸农地利用政策比较

两地农地开发利用政策又有各自特点,内容上也存在相同与不同之处。

1.1 相同点

1.1.1 农地制度变革初期都以 “耕者有其田”为目标 新中国成立后,大陆开始致力于土地改革。1950年6月,通过并颁布了中共七届三中全会提出的 《中华人民共和国土地改革法》,以 “废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”达到 “耕者有其田”目标。1952年土地改革基本完成后实行土地农民私有,农民拥有了法律上的土地产权,即土地所有权、占有权和收益权等统一,“农民阶级千百年来的平均主义倾向以地权的形式得到了最大限度的实现”[1]。广大农民获得土地,由此带来生产积极性与投资意愿极大提升,土地产出率也获得了快速提高。

台湾在20世纪40年代末50年代初为了推动农村经济发展,提高农地经营效率,推出了减轻佃农地租负担、保障佃农权利、扶持自耕农等农地政策。1949年公布了 《台湾省私有耕地租用办法》,实行减租,规定 “租额不得超过正产物全年收获总量375‰”;1951年又制定了 《农业地租减至37.5%的法案》和 《耕地三七五减租条例》,这使得 “三七五减租”政策法律化,增强了 “三七五减租”实施的力度;1951年颁布了 《放领公有耕地扶植自耕农实施办法》,办法规定 “放领公地地价,得按照该等土地等则全年正产物收获量两倍半折成实物计算之,地价分十年摊还”,公地承领中还明确了承租耕地的现耕农享有优先权,“公地放领”政策成功实施促进农民生产积极性提高;1953年出台 《实施耕者有其田条例》,条例规定 “地主得保留其出租耕地7等则至12等则水田3甲,其他等则之水田及旱田,则依一定标准予以折算后保留”,而超出部分全部由当局征收,征收后耕地再类似于 “放领公地”规定给农民,该条例的实施使自耕农数量大幅度增加,“耕者有其田”目标基本得以实现;1953年同时公布了 《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》,使前述条例能得以较好贯彻与实施,确保现耕农向自耕农转变及其利益实现。

这些政策体现了台湾地区当时农地变革的一个渐近过程,最终促使大部分佃农成为自耕农,推动了 “耕者有其田”目标的实现。这一系列改革也促进农民对农地投入增加、农地产出率提升。

1.1.2 农地流转与规模经营成为农地利用制度的核心 农地流转、规模经营已成为近年来大陆政府文件中不断出现的名词,是当前农地利用政策的核心内容,是中央提出 “把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务”的前提与基础。2001年大陆发布了 《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,意在规范农地流转,保护农民土地权益,推动农地规模经营;2007年中央一号文件 《关于积极发展现代农业与扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出大规模地实行农地整治,以促进农地规模经营与现代农业发展;2008年中央一号文件 《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,提出 “在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境”;2008年十七届三中全会通过了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,明确规定了“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”;2008年底农业部出台了 《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》,以 “确保流转规范有序”;2009年中央一号文件 《促进农业稳定发展农民持续增收》,提出 “规范土地承包经营权流转”;2010年中央一号文件 《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,提出 “健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”;中央提出的“十二五规划”,将 “现代农业”作为 “十二五”期间的重要任务,并提出 “完善土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营”。

台湾地区近年来进行了以活化农地利用为目的的农地经营规模化、集团化、效率化的一系列农地改革,其中最突出的是2008年 “农委会”推行“小地主大佃农”政策,被台湾学者誉为又一次重大的农地变革,该政策特别强调:保护农地资源,引导农地资源规模开发与利用,并建立农地分级分区管理及回馈机制,大量释出都市周边不适农作地区或低生产力的土地;“农委会”还于同年底发布“小地主大佃农贷款要点”,为协助大佃农承租土地及企业化经营贷款的资金需求,提供优惠贷款融资,对于大佃农所需产销补助及企业化经营管理需求,将提供奖励及协助,以更积极的措施辅导农业经营者扩大农场经营规模,提高产业竞争力[2]。该政策主要目的在于推动农地使用权流转,而不危及农地所有权人利益,因此,实施以来受到农民欢迎,农地的规模效益得以显现,“大佃农”经营的农地面积平均增加了6倍,促进农业专业区形成。

2009年经 “行政院”核定,“农粮署”也推动“水旱田利用调整后续计划”,以办理连续休耕农地租赁措施,鼓励农民出租及专业农民承租连续休耕的农地,进一步扩大经营规模。

1.1.3 农地集约节约利用成为当前两岸农地政策关注的焦点 大陆近年来十分关注农地的集约节约利用。2008年中央一号文件 《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出 “继续增加投入,加大力度改造中低产田”,以实现农地集约与高效利用;2008年 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定 “加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平。”2009年中央一号文件指出 “抓紧编制乡镇土地利用规划和乡村建设规划,……农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地”,节约农地利用已成为当前一项重要任务;2010年 《十二五规划纲要》提出 “优化农业产业布局,加快构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等的农产品主产区为主体,……鼓励和支持优势产区集中发展粮食、棉花、油料、糖料等大宗农产品。加快发展设施农业,推进蔬菜、水果、茶叶、花卉等园艺作物标准化生产。”其目的就是要促进农业生产经营的规模化、标准化、集约化。

台湾农地改革注重了农地管理与集约节约利用,体现在妥善规划农地资源,合理释出农地,建立农地分级分区管理,突破小农经营困境,推动农地节约、集约、规模经营,提升农地资源利用效率与农业竞争力。2008年 “小地主大佃农”政策中除了扩大农地规模经营外,还有一项重要内容:建立农地分级、分区管理,大量释出都市边缘非农业使用比例高的不适用农地,以合理化农地资源利用,同时集中资源辅导有优越产销条件的专业生产区,建立资源整合利用,提升农地利用效率。2009年加强了农地分级分区管理制度的设立,引导农业经营区位合理配置,建立农地资源空间利用政策,依地方发展需求合理设置农地资源整体规划与调整农地利用范围;对都市边缘或不适从事农业使用地区,加速办理分区调整,提升土地利用效率,并集中资源辅导具优越产销条件的专业生产区[3],提高农地资源的有效利用。此外,台湾当局还结合小农成立产销班等各类农民组织,共同提升土地经营效率与农民的农地收益。为了充分发挥农地资源利用效率,2009年台湾当局还提出了 《农村再生条例草案》,通过 “农村再生”保护优良农田,确保农地资源及质量。“农村再生”有助于农地集中与优化,对于推动农村整体发展具有重要意义。

1.2 不同点

1.2.1 农地制度变革中农民的农地权益存在差异

在大陆农地制度变革中农民对农地权益发生着显著变化,而台湾的农民土地权益则相对稳定。计划经济时期,1952年土地改革基本完成后实行土地农民私有,农民拥有完整的土地产权,即土地所有权、占有权和收益权等统一,基本确立了 “耕者有其田”的农民土地所有制,农地利用效率获得明显提升。合作化运动初期,农民的所有权与使用权分离,有利于在低生产率情况下通过农民互助与资源整合提升农地利用效率。高级社出现导致所有权的主体发生了变化,集体拥有了土地所有权,由于当时生产关系超越了生产力发展水平,也导致农地利用效率低下。

改革开放后,农民的土地所有权又再次实现了集体所有权与承包经营农户使用权的分离,有效推动了农地利用效率的提升。虽然,此后发展中 “农地流转”带来了一系列土地问题,但维护农民土地承包经营权稳定,“建立和健全土地有偿使用和合理流动机制”成为农地制度变革中重要关注点,并且 《物权法》赋予了承包经营权为用益物权的性质,承包经营权成为一种特殊的 “使用权”。

台湾 “农地农有”后,行政当局就一直致力于农地利用效率的提升。通过早期一系列政策,农民拥有了耕地的所有权。20世纪70年代后 “农地农有与农地农用”向 “农地农用”转变,促进了农地所有权流转。2000年后台湾当局又对 《农业发展条例》进行了修订,将 “农地农有、农地农用”调整为 “放宽农地农有、落实农地农用”政策,其重点是调整农地农有,放宽农地经营者资格,允许任何自然人购买农地,以此推动资本进入农业生产领域,提高农地利用的经营效率。放宽农地经营者资格,一定程度上促进了农地所有权流转 (农地更有利于向专业户等集中)。近年来 “管地不管人”向“小地主大佃农”政策演变,推动了农地使用权流转。2008年至今推动 “小地主大佃农”政策,该项政策以释放农地使用权为基础,在保留农户对农地所有权基础上一次重要变革,既充分保证了农民土地权益,又能较有效地解决农地私有化下规模经营不足问题,推动了以农地使用权流转为基础的现代农业发展。

1.2.2 两岸农地制度变迁方式不同 大陆农地利用制度变迁中虽然带有诱导性变迁成分,但更多具有强制性,体现了一种 “自上而下”的变革模式;台湾则更多强调以诱导性变迁为主,体现了一种“自下而上”与 “自上而下”相结合的变革模式。

解放初期至改革开放前期初级合作社、高级合作社时期,土地制度变革始终带有一定强制性,都是中央给出方针与政策,而后再进土地制度调整,即使部分政策出现偏差,但是土地制度改革还是按中央政策要求继续下去;改革开放之后,农地政策进行了以赋予与稳定 “承包经营权”为核心土地制度调整。改革开放初期农地制度改革要求强烈,由于高级合作社留下生产率十分低下的后遗症,使得基层以 “包干到户”为主的改革要求愿望极强,中央为此在改革开放后第二年在全国全面施行 “家庭联产承包责任制”。在此之后一系列改革中,中央根据农地利用过程中出现新问题,提出了一系列农地政策,近年来中央一方面关注农民土地权益,另一方面关注农地利用率提升。总体来看,在制度变迁中虽然也出现过因 “下”要求而敦促 “上”实现改革的案例,但大多还体现了 “自上而下”政策变革方式。

而台湾由于实行 “耕者有其田”后,主要采用一种购买而不是无偿赠与的方式,实现了农民对农地私有。虽然其后也采取了一系列措施来促进农地流动,但大多采用一种 “自下而上”与 “自上而下”相结合的农地制度变迁模式,在尊重农地私人占有基础上,推动农地向高效率方向变动。

1.2.3 近年来两岸农地利用政策侧重点有差异

大陆关注于农民土地权益稳定与扩大,以及以此为基础的现代农业发展;台湾关注于农地的规模经营与农地资源合理利用。

大陆全面实施以 “家庭联产承包责任制”的农地变革后,于1984年中央一号文件 《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定:“土地承包制一般应在15年以上。在延长承包期以前群众有调整土地要求的,可以本着 ‘大稳定、小调整'的原则,经过充分商量,由集体统一调整”;1985年中央一号文件规定:“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”;1993年中共中央要求:“在原定的承包期到期后,再延长30年不变”;1998年第十五届中央委员会第三次全体会议指出 “要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,赋予农民长期而有保障的土地使用权”;同年修订的 《土地管理法》将土地承包经营期限延长至30年;2001年中央发布了 《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,强调指出 “农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”;2002年全国人大常委会通过的 《中华人民共和国农村土地承包法》,农村家庭土地承包经营权有了法律保障;2003年开始实施的 《中华人民共和国农村土地承包法》对不同农村集体组织形式在土地承包中的所有者主体地位予以确认,旨在稳定农地承包经营权;2007年 《物权法》出台,明确了农村土地承包权为用益物权。《物权法》承认了土地承包权,土地承包权成为独立于集体土地所有权的法定物权种类,提高了承包人对侵犯土地承包权的抵御能力;2008年党的十七届三中全会审议通过了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出的 “保持稳定、长久不变”,农民土地承包经营权稳定且长久不变,意味着农民土地权益保护已经得到进一步提升;在稳定与推进农地使用权流转基础上,大陆积极推进现代农业建设。2007年中央一号文件 《关于积极发展现代农业与扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,明确提出要发展 “现代农业”。中央提出的 “十二五规划”再次将发展 “现代农业”作为 “十二五”期间的重要任务。

为适应现代农业发展与推动农地资源合理利用,台湾当局积极开展农地重划。《农业发展条例》中涉及的划定 “农业专业区”,鼓励家庭农场利用种种方式 (共同经营、委托经营、合作农场或其他经营方式)扩大经营规模,并加速办理农地重划,推行共同、委托及合作经营;提供扩大农场经营规模的购地贷款,加强推行农业机械化配合措施,并将农地重划与兴修水利等工程、推行农业专业化生产、共同经营和兴办合作农场等结合起来,使农业基础设施得以完善,耕地布局趋于合理,从而使台湾农业生产效益提高了30%。台湾当局对 《农业发展条例》进行了修订后,对农地方案进行修正:将现行供农业使用的土地重新划分,做到地尽其力;调整农地农有,放宽农地经营者资格,允许任何自然人购买农地,以此推动资本进入农业生产领域,扩大农地集约化与规模化经营。

近年台湾当局对农地进行分级分区管理,主要依据地方发展需求,合理调整与规划农地利用范围,集中发展具优越产销条件的专业区,并配合社会经济发展需求合理释出农地,提高了农地经营效率,而且基于原有农地资源基础上整合与有效利用还促进台湾地区农地多功能利用,休闲农业兴起,为农村发展与农民就业提供了新的机遇。

2 促进大陆农地利用的政策建议

2.1 农地开发利用政策变革应逐步趋向 “上下互动”方式

随着农民对农地权益扩大化,农地政策制定方式必将趋向 “上下互动”模式。台湾采取 “自上而下”和 “自下而上”互动方式,让农村居民切切实实感受并理解到制度变化的重要性,以及能给他们切切实实带来实惠,从而调动了农民生产积极性与农地利用效率。而大陆农地政策制定过程中,除了做大量的调研和学术研究工作外,还应建立农民对农地政策变动要求的诉求渠道,使行政部门或制度建立者能切实听到来自底层的声音,能根据最广大人民群众的切实需求来研拟政策方案,也只有这样政策才能更加符合农民需要,更能切实解决实际中的问题。北京大学中国经济研究中心教授周其仁曾明确提出 “‘上下互动'才是土地制度改革的方向[4]” 。

2.2 农地利用政策变革应以 “提高农地利用效率”为目标

农地政策无论如何变化,将始终围绕着 “以提高农地利用效率”为目标,这样的目标是市场需要,也是在农地资源稀缺情况下,节约集约利用农地需要,同时这一 “效率”应是一种可持续效率。

台湾农地政策变革从农民农地私有到农地所有权流转到农地使用权流转这一系列政策演变过程中,始终坚持了提高农地利用效率的方向。大陆农地开发利用政策也应突显该目标地位。随着经济发展,市场化步伐加快,农地利用效率最大化也体现了当前资源节约型发展需要,尤其在人多地少,农地资源十分紧缺的情况下,农地利用政策变革应以促进农地生产率、资源产出率等提升为前提。

2.3 农地利用政策变革应推动农地利用的组织化、规模化

大陆农地开发利用政策在不断进行着调整,以有利现代农业规模化发展。但由于大陆农地仍难以摆脱人均占地面积少、规模小的小农经济模式,在此情况下,要发展现代农业,就必然要促进农地集中经营,而发展农民合作组织成为一种较合适选择,可在政策上加以推动。十七届三中全会也明确指出 “统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度”。台湾的基层农民组织 (如产销班等)已发展很成功,大陆有必要借鉴台湾经验,推动农民合作组织快速、有序发展,同时更大力度上对成立合作社给予资金和政策倾斜,从而推动农地规模经营和农业竞争力提升。

2.4 建立农地分级机制,促进经营效率提升

台湾农地关注分区、分级管理仍值得借鉴,农业专业区形成以及规模化、集约化发展,必将敦促未来农地政策在农地使用方面的集约节约化、高效化、多元化。农地分级利用,有利于资源集中与合理分配,为规模化与集约化生产做准备。借鉴台湾地区农地分级机制,将大陆农地进行分级,对于优良土地要优先予以保证粮食与其他作物用地需要;对于次优农地应进行改良并保证农地农用;对于较差的不适合农业使用的农地,可以考虑释出,并转到其他行业使用,在保证粮食全前提下,推进休闲及其他产业发展,从而有利于农业基础地位稳固与农村经济的稳定发展。

[1]黄祖辉,王朋.我国农地产权制度的变迁历史 [J].甘肃社会科学,2009(3):1-5.

[2]小地主大佃农贷款要点 [L/OL].(2010-06-18)[2011-08-01].http://www.acgf.org.tw/service/小地主大佃农贷款要点.doc.

[3]水旱田利用调整后续计划草案[L/OL].(2010-10-22)[2011-08-01].http://book.tndais.gov.tw/magazine/mag31-8.htm.

[4]周其仁.农地制度改革需“上下互动”[EB/OL].(2009-01-07) [2011-05-08].http://finance.qq.com/a/20090107/001360.htm.