河南工业化城镇化进程中农民工就业发展权实现的基本路径探析

2011-03-17丁同民

区域经济评论 2011年6期

□丁同民

（河南省社会科学院，郑州 450002）

一般认为，在工业化前的准备期，城镇化率在30%以下；在工业化的快速发展时期，城镇化率在30%—60%之间。2009年河南的城镇化率为37.7%。依此标准，河南省则刚迈入工业化的快速发展时期。到2015年，河南要实现城镇化率48%，中原城市群核心区达到全国平均水平，城镇化率每年就需提高2个点。要实现城镇化率的既定目标，河南就必须加快工业化城镇化进程，而农民工就业发展权的实现问题直接或间接地影响工业化城镇化进程。农民工就业发展权的实现问题是我国宪法原则的现实要求和生动实践，更是河南实现工业化、城镇化和农业现代化发展的基础和必要条件。近年，河南农民工就业发展权问题得到很好地解决，但农民工的就业发展权实现的基本路径还需要继续探索。本文拟对这一问题作粗浅探讨。

一、增强实现农民工就业发展权的思想认识

农民工发展权主要是指农民工在城镇就业基础上生存与发展的权利。其中，农民工的就业发展权是其发展权实现的基本权利和前提。就业权“不仅是获得物质保障所必要的权利，也是实现人的全面发展所必须的权利；不仅是经济社会权利的核心，也是基本人权的核心”［1］。“工作是人的本性的一部分，因此，剥夺其实现这一自然倾向的任何情形都应该加以纠正”［2］。笔者认为，农民工就业发展权作为农民工最重要、最基本的生存权利，是宪法对农民工生存权的保护在劳动领域中的集中表现，一般包括职业获得权、自由择业权、平等就业权等权益。河南作为全国第一人口大省，劳动力资源丰富，全省乡村从业人员4690.9万人，位居全国首位。但人均占有耕地面积仅为1.24亩，比全国平均水平少0.19亩。由于土地后备资源严重不足，未利用土地仅占总面积的12.9%，且多数分布在山地丘陵地带，开发利用难度很大。长期以来在农村形成了大量的剩余劳动力［3］。据河南省人力资源和社会保障厅有关资料显示：河南农村劳动力整体供大于求。2010年累计转移2360万，其中到省外1220万、省内1140万，省内劳动力转移就业新增超过120万，还有800万左右的农村劳动力需要转移。2011年河南省农村富余劳动力将是3200万左右。另据河南省统计局预测，2015年、2020年河南省农村剩余劳动力数量将分别为3245万人、3274万人。目前，农民工就业发展权在某种程度上没有得到很好地实现的原因是复杂的，有体制的原因，也有法规和政策的原因，但其中一个重要的原因是农民工的就业发展权的实现还需要全社会进一步提高认识。因此，要站在加快中原崛起、实现河南振兴和助推中原经济区建设、保持河南大局和谐稳定的高度，切实提高对实现农民工就业发展权的认识，把实现农民工就业发展权当做推进我省工业化、城镇化进程的重大问题来抓，使河南工业化、城镇化进程加快的过程成为农民工就业发展权得到最大实现的过程。要充分利用报纸、电视、电台、报刊、图书等媒体积极关注河南工业化、城镇化进程中的农民工阶层，客观、真实、全面地反映农民工的生存状态和贡献。尤其要加强针对农民工的正面宣传。如，宣传农民工利用自己的技能和汗水为河南工业化、城镇化进程所作的贡献，让公众知道农民工在河南工业化、城镇化进程中所起的积极作用，了解农民工劳动报酬的低廉和生存的不易，关心农民工的生活和工作，关注农民工的精神和政治需求。要让企业家认识到：企业与员工要建立新型劳动关系，企业善待员工，保障其合法权益，这是劳企两利；也要让市民认识到：善待农民工就是善待自己，善待农民工就是善待发展。当然，实现农民工的就业发展权是一个动态的过程，是一个系统工程，需要各级党委政府、社会、农民工自身共同提高认识，并采取有力措施才能逐步实现。

二、强化农民工就业发展权的制度保障

强化农民工就业发展权实现的法治支持。我国《宪法》、《劳动法》、《就业促进法》等法规有“劳动者享有平等就业和选择职业的权利以及禁止劳动就业歧视”的规定，但这些都是原则性规定，缺乏具体的法律保障和救济措施；《国务院办公厅关于进一步做好农民进城就业环境工作的通知》（国办发［2004］92号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年1月18日）、《劳动力市场管理规定》（劳动和社会保障部［2000］第10号令）等行政法规和规章缺乏建立全国城乡统一的劳动力市场法律规定；国家劳动和社会保障部《关于加强就业服务制度化、专业化和社会化工作的通知》（劳社部函［2004］103号）、《关于印发金保工程劳动力市场信息系统指导意见的通知》（劳社会信息函［2004］05号）、《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》（劳社部发［2007］24号）、《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业税收政策问题的通知》（财税［2005］186号）等就业服务援助制度都没有覆盖农民工；《劳动法》和《劳动合同法》等法规对农民工主要的就业形式──非正规就业也无法律规定；《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《集体合同规定》（劳动和社会保障部［2003］第22号令）等都把农民工排斥在企业职工之外。虽然，我国一些法律法规和政策在不同程度上涉及到新生代农民工就业权的保障问题，但关于新生代农民工就业的法治保障不力。为农民工就业法治支持提供法治支持是大部分国家的通行做法。如，英国为解决农民工就业，先后出台了一系列法律，为解决农民工就业提供了可靠和稳定的制度保障。1572年出台的法令中明文规定一定的阶层要按财产比例缴纳“济贫税”。1601年出台《伊丽莎白法》，也称“旧济贫法”，规定应为农民工创造就业机会。1834年英国颁布“新济贫法”。1905年英国通过《失业工人法》，其中规定对失业农民工提供再就业措施。因此，应把河南工业化、城镇化进程中的农民工就业上升到法律层次加以解决。在农民工就业立法方面：要制定专门针对就业歧视的《反就业歧视法》，增设农民工免费法律援助机构，为农民工普及法律知识、提供法律援助，使农民工学会借助法律来维护自己合法权益；要尽快出台《农民工权益保障法》、《农民工工资支付条例》等法规对农民工进行立法保护。在农民工就业执法方面：要加大劳动执法力度，明确劳动部门的责任并赋予其强制执行权，定期或不定期地对用人单位进行监督、检查，一旦发现有违反劳动法律法规、侵害农民工权益的行为，应及时查处纠正，并予以经济制裁和行政处罚，情节严重的要追究刑事责任。在农民工就业救济方面，笔者认为，在部门法对某些侵害没有提供司法救济的情况下，应允许公民就该侵害依据《宪法》向司法机关提起诉讼。另外，一些政府的“就业地方保护”政策致使农民工的平等就业权无法实现时，其政府的抽象行政行为应具有可诉性。在对劳动争议案件的处理程序方面：应将目前“先裁后审”的做法，改为“或裁或审”。另外，可借鉴国外的劳动争议司法机构的做法，设立由专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭，按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动争议案件。

强化农民工就业发展权实现的政策支持。目前，户籍政策、农民工工资清偿政策、公共财政预算政策、职业病防治政策等有关规定有待完善，尤其是城乡二元户籍制度致使农民工就业发展权的实现受到很大程度的限制。蔡等通过分析测算得出，农村迁移劳动力和城市本地劳动力的工资差异中，只有24%能够被个人特征的差异所解释，而剩余的76%是被户籍制度和其他一系列城市偏向福利体制所造成的劳动力市场上的歧视政策带来的［4］。由于城乡二元户籍和社会保障制度的长期影响，导致了农民工的心理、思维、人格一时无法适应城市生活。农民工进入城市，不仅体现为地域空间的迁移、社会角色的转变，更体现为一种精神空间的迁移。这种城乡之间的“文化震荡”让农民工不知所措，而又无法抗拒［5］。农民工在城市中无法获得相应的归属感，依然是城市中的边缘人［6］。2005年12月29日河南省政府制定并下发了《关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》，2011年1月18日河南省政府发布了《关于促进农民进城落户的指导意见》。据此，河南将逐步废除农业和非农业户口二元制管理模式，省内所有省辖市将放宽条件，接受农村务工人员落户，创造条件在全省推行按实际居住地登记的户籍管理制度。相信河南的户籍制度改革，能给予进城农民工以市民待遇，最大程度地实现城乡劳动力的自由流动。笔者认为，在推进河南工业化、城镇化中进行户籍制度等体制改革不是彻底消灭户籍制度，而是要取缔其衍生出的固化公民先天身份及其相应的权利与义务等附属功能，逐步剥离附加在户籍制度上的劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育文化等方面不合理的制度安排。可借鉴国际上通行的按居住地登记户口的原则，逐步改变“城乡分治”的城乡二元结构，改变重城镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念及政策，优化农民工的就业环境，促进农民工在城市充分就业；要使户籍制度只具有证明公民身份和提供人口信息的功能，在入学、就业、婚姻、参军、医疗、社会保障等方面的优惠功能要逐步取消；要依法调整城乡利益格局，建立城乡一体的户籍制度，消除户籍的城乡和地域分割，确认居民自由迁徙、择业和居住的权利，对社会保障制度等方面进行配套完善。当然，放开限制和降低留城市户口的门槛并不必然带来经济、素质门槛的降低，反而由以前单纯的户籍有形壁垒，转变成了学历、技能、高昂住房费用等的无形成本，这一点还需要河南工业化、城镇化进程中的其他制度相配套才能加以解决。

三、改进农民工就业的公共服务

目前，河南各级党委和政府切实改进工业化、城镇化进程中对农民工的就业服务，把农民工就业服务作为加快工业化、城镇化进程的重要内容来抓，但组织化的就业途径还需要进一步拓宽、就业后的精神生活等问题还需要进一步解决。从河南农民工进城求职的途径从调查来看，38%的人是自己找工作，52%的人通过亲友、老乡或同学关系介绍工作。而通过政府劳务输出的仅占3%，通过职业中介机构介绍的也只有6%［7］。日裔美国学者福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》中曾说，信任是一种社会资本，低信任文化的社会，信任只存在于血缘、亲缘关系上，中国就属于这样的社会。华中师范大学曾在我省驻马店等地就农民工文化生活状况设计了三种调查问卷，涉及农民工的基本构成、区域分布、工作状况、经济收入、居住条件、社会交往和文化生活等诸多方面。从6268份有效问卷情况来看，当前农民工群体的文化生活比较贫乏。据河南省农民工文化生活状况调研报告显示，农民工在打工之余的主要活动分别是：睡觉（35%）、看电视（34.7%）和聊天（25%），此外还有15.1%的人读书看报，15.1%的人将闲暇时间花费在打牌或打麻将上，11.7%的人听收音机。较少农民工上网（9.1%）、看电影（5.3%）、看录像（3.9%）和上歌舞厅（2.8%）。因此，要转变河南工业化、城镇化进程中为农民工就业服务的观念，强化以人为本的服务理念，坚决取消针对进城农民的各种不合理收费和政策限制，并提供及时便捷的优质服务；要加强城市住宅设施、能源设施、资源设施、交通设施、通讯设施、教育文化卫生设施、环境设施等建设，改善城市综合环境，提高城市的容纳和服务能力，降低农民工的生活成本；要完善公共就业服务政策，将免费职业指导和职业介绍政策扩大到在城市公共就业服务机构进行求职登记的农民工；要增加农民工输出前培训补贴，将城市职业培训补贴政策扩大到在城市就业并参加了失业保险的失业农民合同制工人；要增加农民工公共就业服务补贴资金，鼓励民间资本投资农民工培训项目，放宽民间资本的培训领域；要建立城乡一体化的劳动力市场，健全农村劳动力外出就业信息服务网络，为农民工提供准确的就业信息；要规范用工行为，完善企业工资支付监控、欠薪预警和劳动合同管理等制度，确保农民工工资按时足额发放；要建立起农村劳动力资源及转移就业统计监测网络，对农村劳动力资源的分布、技能状况、求职愿望、农村劳动力外出就业流量、流向、劳动收入情况等进行跟踪调查和监测；要严格依照《法律援助条例》的规定，将农民工请求支付劳动报酬等案件作为法律援助的重要内容，及时为农民工追讨工资等司法诉讼提供有效的法律援助；要进一步打造河南农民工就业的品牌。目前，我省农民工外出就业已经形成了林州建筑、长垣厨师、鄢陵花工、遂平家政、汝阳电子、新县涉外、平舆防水、唐河保安等一大批势头强劲的新品牌。要在用人单位和农民工中深入开展普法宣传教育、社会公德教育和精神文明创建活动，在外出务工人员中组织开展“为当地作贡献、为河南添光彩”的“双为”活动，提高农民工的社会地位，培育一大批农民工先进人物。针对河南实际，也可进行丘岗山地开发，以安排农村富余劳动力。据河南省国土资源厅有关数据显示：河南省丘岗山地面积达7.4万平方公里，占全省国土面积的44.31%，具有巨大的开发潜力。目前全省有宜林荒山10800万亩，若每年绿化100万亩宜林荒山，每个劳动力每年绿化两亩的话，则可在未来5年内每年可容纳50万个劳动力。除了丘岗山地以外，还有可养殖但尚未养殖的水面38万亩，对其进行开发，同样可以安排大批的劳动力［8］。

四、提高农民工就业的能力水平

西方经济学家的研究证明：人力资本投资的收益率高于物质资本的收益率，重视和加强人力资本投资，提高人口素质，已经成为现代经济发展的关键［9］。提高农民工的就业能力和水平对实现农民工就业发展权至关重要。目前，制约农民工就业能力和水平的因素很多，但主要表现在其文化程度和职业技术水平上。作为现代化建设主力军之一的农民工，其个人素质的高低不仅仅影响到自身的生存与发展，还直接关系到产业结构的升级换代、社会大局的安定和现代化建设的推进［10］。河南2005年每百个农村就业的劳动力中小学、初中文化程度的人口仍占很大比重，为79.71%，高中、中专文化程度的人口占12.63%，大专及以上文化程度的人口占1.01%。而每百个转移的农村劳动力中小学、初中文化程度的人口为79.85%，高中、中专文化程度的人口占16.34%，大专及以上文化程度的人口占2.3%［11］。由于转移的劳动力中大多数综合素质不高，从事脑力劳动的相对较少，大多集中在以体力劳动为主的传统劳动密集型行业如建筑、纺织、服装、皮革等劳动密集程度比较高的工业部门［8］。河南2005年每百个转移的农村劳动力中仅有27%受过专业培训，还有73%的没有受过专业培训［12］。近年，河南采取了开展“农民工服务月”活动，帮助农民工及时返岗、就业；开展“重点建设项目用工对接”活动，挖掘省内就业岗位；开展“省际劳务协作”活动，扩大省外输出规模；举办“河南农民工风采展览展示活动”，扩大河南劳务品牌影响力；实施“农民工培训倍增计划”，提高农民工技能素质；开展“创业促就业”活动，扶持农民工回乡创业；开展农民工维权系列活动，切实维护农民工合法权益；开展“为农民工服务承诺”活动，切实为农民工办实事、办好事等活动，积极开展为农民工就业服务，但较低的文化程度极大地限制了农民工就业的行业和工作选择余地，表现为较低的就业能力［13］。由此可见，农民工的受教育程度极低，造成就业范围狭小，就业岗位层次低，失业抗风险能力低，导致农民工在劳动力市场上的弱势地位一时难以改变。因此，要采取多种措施，大力提高河南农民工的整体文化程度和职业技术水平。要增加满足市场需求的职业技能培训内容。结合当前或今后一个时期河南工业化、城镇化进程的形势，产业和就业结构情况，开设职业需求和职业技能要求等方面的信息栏目，定期发布市场供需信息，为农民工选择就业方向、就业区域以及培训内容提供服务。在传统知识和技能培训的基础之上，将促进农民工就业的政策法规、生活常识等公共知识纳入培训内容，增加地方风土人情、地理知识、民风民俗、市民守则、语言、行为习惯、心理辅导、观念和思维转变的培训，帮助农民工尽快适应社会环境变化。同时，开设劳动者合法权益保护栏目，提高进城农民工的法治观念，学会用法律手段来维护自身合法权益；要逐步整合培训资源。目前，教育、劳动、扶贫、农业等部门均有培训资金，但分散使用缺乏统筹，基层急需的设备和师资经费全靠地方政府自筹，而劳务输出地往往是财力紧张投入不足，导致培训结果与实际企业需求差距较大，其主要原因是培训资源分散，缺乏就业指导。因此，要将农民工就业培训纳入民生工程，针对农民工的特点，调整各类职业培训学校的专业结构，改善办学条件，提高培训质量。政府要建立较为完整的农民工培训质量评估信息系统；要大力发展农村职业教育。搞好职业教育，可以增强农民自主创业和自谋职业的能力，为农村居民提供公平的发展机会，有利于促进农民向非农产业转移，减少农民市民化难度，有利于建立城乡居民互动机制［14］。在完善农村义务教育经费保障机制的同时，把发展职业教育放在更加突出的位置，使教育真正成为面向全社会的教育。其中，要重点发展中等职业教育，健全覆盖农村的职业教育和培训网络。尤其是流出地和流入地政府部门应通过政策支持和财政支持，为农民工创造各种职业培训机会。要利用现有教育资源和社会力量，通过远程教育、绿色证书等多种途径，加强农村职业技术教育和培训，构建产业发展与农村富余劳动力定向培训挂钩的平台；要发挥政府、企业、中介组织等各方面力量，根据劳动力市场供需变化、企业生产和社会发展的需求，有针对性地培训农民工，促进劳动力供需衔接，形成畅通的劳动力供需链，不断拓宽农民工的就业渠道。

五、培育农民工就业服务的社会组织

据河南省农村劳动力转移就业服务体系建设情况统计，河南省现有直接和间接为农民工服务的各类职业介绍机构1270个、乡镇劳动服务站600多家，在全国设立了11个劳务办事机构，设立了60个劳务输出基地县，并先后加入了华北、华南和华东三大劳务协作区。初步形成了以驻外劳务办事机构为龙头，以各级劳动保障部门为依托，以乡镇、街道和社区劳务保障机构为龙尾的“一条龙”就业服务体系。但直接和间接为农民工服务的非营利性社会组织和农村劳动力市场和中介组织发育迟缓，一些大中城市也没有专门的农村劳动力市场，农民工“马路市场”很普遍。因此，要解决河南工业化、城镇化进程中的农民工就业问题，就要大力发展培育农民工就业服务的非营利性社会组织，并且规范对农民工就业服务的管理，使健康发达的非营利性社会组织成为保护和实现农民工就业发展权的重要组织形式。当前，要鼓励农民工积极参加合法的维权组织或团体。使农民工借助团体的力量，维护自身合法权益，努力培养自己的公民意识和制度化参与意识；要成立农民工维权中心。农民工维权中心作为工会与农民工链接的利益纽带，应重点健全行业、单位、社区工会组织之间的联动机制以及农民工和工会组织之间的双向回应机制；要充分发挥社区组织的作用。切实强化社区组织对农民工的社会责任意识，引导城市边缘社区居委会、街道劳动社会保障服务中心将居住本社区的农民工的就业服务、权益维护、生活服务等纳入其工作范围；要逐步健全以农民工为服务对象的各类社区互助组织或公益性服务组织，填补农民工与社区之间的联系空缺，逐步搭建起农民工与社会的沟通桥梁，逐步培育农民工对城市社区的认同感；要大力培育发展非营利性组织。扶持发展为农民工提供专门化服务的非营利组织，采取有力措施给予扶持，除了税收优惠和职业培训之外，还应通过市场化和社会化的资源配置机制，采取公开招标、委托等方式，向民办职业培训机构购买农民工服务；要利用第三方非政府组织，为农民工提供非营利性或免费的服务，对中小企业的行为进行交涉与监督；要以“春风行动”为契机，通过推荐表彰一批诚信民办职介机构，打击一批非法职业中介组织，强力整顿劳动力市场；要对各级各类职业介绍机构进行检查、评选，确定一批“诚信民办职业介绍机构”，并向社会公布；要严厉打击职业介绍领域的各种违法违规行为，清理净化劳动力市场，切实维护农民工的合法权益。

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