论少数民族流动人口管理服务联动机制的构建——基于“广佛肇一体化”发展的思考

□黎明泽（中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东 广州510070）

随着我国改革开放的不断推进以及地区间对口帮扶政策的有效落实，以务工、经商等形式进入广东的少数民族流动人口快速增加。如何对少数民族流动人口实施有效管理服务已经成为当前亟需解决的重要问题。2009年6月由广州、佛山、肇庆签订的《广佛肇经济圈建设合作框架协议》提出构建“公共事务协作管理的一体化发展格局”，“探索建立一体化的流动人口管理服务新机制”。[1]在“广佛肇一体化”的情境下，建立一体化的少数民族流动人口管理服务联动机制已甚为必要。所谓“一体化的少数民族流动人口管理服务联动机制”，就是在少数民族流动人口管理服务过程中，通过有效组织广州、佛山、肇庆三市政府有关部门之间的信息沟通与职能互补，整合资源，共同行动，从而实现少数民族流动人口有效管理服务的规律性运作模式。

一、构建广佛肇少数民族流动人口管理服务联动机制的实践价值

少数民族流动人口管理服务联动机制是在“广佛肇一体化”进程持续推进的背景下，加强和完善少数民族流动人口管理服务的有效方式。构建少数民族流动人口管理联动机制，对于“广佛肇一体化”的稳定发展、人力资源的有序流动以及和谐民族关系的巩固发展具有重要的价值。

（一）有利于广佛肇一体化的稳定发展

作为珠江三角洲地区三大经济圈之一，“广佛肇经济圈”在未来十年担负着促进珠江三角洲地区一体化的重要使命。完成这一使命的前提是必须实现广佛肇本身的一体化发展。这就需要有稳定的社会环境，为“广佛肇一体化”的顺利推进提供良好的保障。改革开放以来，来粤务工经商的少数民族流动人口急剧增多，其中广州、佛山是主要的集聚地。大量的少数民族流动人口在促进当地经济社会发展的同时，也给社会管理尤其是治安管理带来了一定的挑战。在“广佛肇一体化”的背景下，只有建立相应的管理服务联动机制，才能保障“广佛肇一体化”的稳定发展。首先，有效管理是稳定的前提。管理服务联动机制的建立，对少数民族流动人口特别是无业少数民族流动人口实施有效管理，有助于解决长期以来因各自为政、欠缺协调导致管理上的“漏洞”问题，减少社会治安隐患，为“广佛肇一体化”发展提供健康环境。其次，优质服务是稳定的保证。这里的优质服务，是指包括在劳动就业、职业培训、子女入学、权益保障、法律援助、文化交流、特殊需要等方面给予相应的帮助，尽可能地维护少数民族流动人口的合法权益，解决他们的后顾之忧。劳动力自由流动是市场经济的基本特征，如果广佛肇无法为少数民族流动人口提供相对于其他区域更优质的服务，容易造成劳动力流失，一体化发展的动力将遭受削弱。

（二）有利于人力资源的区域有序流动

区域的一体化，必然要求建立一体化的人力资源市场。《广佛肇经济圈建设合作框架协议》提出“建立三市统一规范的人力资源市场体系和人才交流合作机制”，意味着人力资源市场的一体化将成为“广佛肇一体化”的重要内容。经济发展水平的高低和速度的快慢，对于人力资源集聚程度的强弱具有决定性的意义。一般而言，经济发展水平越高，速度越快，所能提供的就业岗位就越多，工资收入也相应越高，人力资源的集聚效应就越明显。目前，广州、佛山、肇庆三市在经济发展水平和产业结构方面存在较大的差异性和互补性。一体化进程的推进，必然会加强区域经济的密切融合，加快相互之间产业结构的互补整合，推动区域经济的新发展。同时广州作为区域中心城市和佛山作为经济大市的辐射作用将得到充分发挥，带动经济较为落后的肇庆加速发展。随之而来的，是人力资源区域流动的日益活跃，少数民族人力资源将成为其中十分重要的主体。但由于市场经济本身弊端的存在，如果不及早建立完善的管理服务联动机制，从整体上对少数民族人力资源的流动进行合理的引导和规范，容易出现盲目、无序的流动，将给管理服务带来很大的困难。进一步来说，如果三市之间缺乏有效沟通和顺利对接，就很难从总体上把握少数民族人力资源流动的规模、结构等具体情况，管理服务也无从谈起。

（三）有利于和谐民族关系的巩固发展

胡锦涛总书记2009年9月在国务院第五次全国民族团结进步表彰大会上的讲话中强调，要巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。[2]和谐民族关系的巩固发展，对于促进民族团结，实现各民族共同繁荣具有重要的意义。少数民族流动人口进入城市务工经商，打破了民族之间的隔阂壁垒，促进了民族之间的了解，加强了民族之间的社会交往和融合。但由于语言文化、风俗习惯、宗教信仰等多方面差异的存在，少数民族人口的流动也容易导致一些纠纷和冲突，民族关系的发展存在一定的挑战。“广佛肇一体化”的少数民族流动人口管理服务联动机制的建立，通过在区域内实施有效管理和提供良好服务，一方面保护少数民族流动人口的合法权益，满足他们在职业培训、就业指导、子女教育等公共服务方面的需求，有助于增强少数民族流动人口的归属感；另一方面有效协调民族之间的沟通与合作，有助于巩固和发展和谐民族关系。

二、广佛肇少数民族流动人口管理服务联动的实践困境

改革开放以来少数民族人口的大规模流动，在促进广佛肇经济社会发展方面发挥了十分重要的作用。但由于相关的管理服务机制建设没有及时跟上，少数民族流动人口的管理服务工作存在较大困难。在“广佛肇一体化”的背景下，实现少数民族流动人口的联动管理服务也面临着实践层面的困境。

（一）少数民族流动人口规模不断扩大带来联动管理服务的挑战

伴随着珠江三角洲地区流动人口的持续增加，少数民族流动人口的规模也在不断扩大。2010年，广州少数民族人口已增至63万多人，[3]其中流动人口占大多数；佛山少数民族人口已近30万人，其中流动人口28.7万人；[4]肇庆少数民族人口则相对较少，仅有2万余人，而且以世居民族人口为主。[5]如此庞大的少数民族流动人口，已经渗透于城市的各个角落。走向城市街头，到处可见少数民族流动人口的的身影。少数民族流动人口已经成为广佛肇经济社会发展的一支重要力量。

和总体规模的不断扩大相对应，广佛肇少数民族流动人口的“非主流”群体也在增加。这主要包括两类群体：一类是无业者。应该说，大部分少数民族流动人口都通过自身努力，以打工、经商等形式实现就业，有了相对稳定的收入。但也不可忽视存在一小部分长期处于无业状态的少数民族流动人口。这些人因各种原因来到沿海城市，由于自身年龄较小、文化水平低、无技术特长等原因，不愿或无法就业，只能结成团伙到处坑蒙拐骗、扒窃偷盗。这类群体通常居无定所，管理难度最大。前些年流窜于广州、佛山等城市繁华路边街头的少数民族盗窃团伙，不仅给城市社会治安管理带来了很大的隐患，也给少数民族流动人口的整体形象造成了极大的损害。另一类是无固定职业者。这些少数民族流动人口相对无业者而言社会治安隐患小很多，但由于流动性较大，不仅是在广佛肇区域之内，还有可能是在广佛肇区域与其他区域之间随意流动，开展管理服务工作面临着很大困难。

（二）少数民族流动人口的复杂敏感性加大了联动管理服务的困难

少数民族流动人口的管理服务，往往因民族因素这一特殊性的存在，而更具复杂性和敏感性。复杂性有两个表现：一是民族族别的复杂。2010年4月广州市市长万庆良在接见国家民委主任杨晶时已经指出，广州已经成为民族族别齐全的城市。佛山也已拥有了大部分的民族成分。各少数民族特点独具，文化各异，生活习俗也差异较大，俨然城市一道五彩缤纷的风景线。二是从业结构的复杂。部分少数民族如回族、维吾尔族、藏族、苗族等流动人口，其从业结构相对较为单一，多聚集于具有浓厚民族文化特色的某一行业。如回民主要经营清真拉面馆的餐饮业，维吾尔族人主要从事卖葡萄干、核桃、羊肉串等的流动小商贩业，藏族人主要从事卖藏药、皮制品、民族工艺品等的流动小商贩业，苗族则主要售卖苗药等民族特色草药。但对于更多的少数民族流动人口来说，从业结构较为复杂，散布于服务、餐饮、制造、个体工商等各个行业。

对于敏感性，一方面表现为对本民族的风俗习惯、宗教信仰等问题的十分看重。一旦这种为全民族所有的风俗习惯、宗教信仰被侵犯，将被视为对整个民族的不尊重或歧视，容易导致一些民族纠纷或冲突。另一方面主要表现为对民族自尊的过分强调。部分少数民族流动人口对城市的有关管理规定不太了解，与城市管理“不适应”的问题日益突出，如卖葡萄干、羊肉串、民族饰品、中草药等的少数民族流动商贩，普遍存在占道摆卖的行为。即使是固定经营的餐饮面馆，也不同程度地存在占道摆放炉灶、跨门经营等问题。这些问题在城市管理过程中处理起来十分棘手，不敢管、不愿管、不会管的情况比较普遍。管理如操作不当，极易被少数人所利用，并被定性为对少数民族的歧视或“欺负”，进而演变为群体性事件。

（三）少数民族流动人口管理服务联动机制的构建还存在体制障碍

“广佛肇一体化”的发展目标刚提出不久，包括社会人口管理在内的许多领域的统筹、协调、对接工作也刚刚起步，体制层面的不少问题仍未得到解决。特别是涉及财政体制和地方利益的深层次问题，协调推进的难度更大。对于少数民族流动人口管理服务联动机制的构建而言，体制层面的障碍主要有：

1、未建立一体化的财政预算体制。由于“广佛肇一体化”是在不打破行政区划前提下的经济社会融合发展，广州、佛山、肇庆依然是不同的地方政府主体，拥有独立的地方权力运作体系和财政运作体系。少数民族流动人口管理服务是一项重大的民生工程，必然会涉及人力、物力等方面的支出。如果不建立一体化的财政预算体制，势必大大抵消一体化分工、协调的效果，导致不愿投入或互相推诿的情况。

2、未建立起一体化的领导工作体制。当前广州、佛山、肇庆的少数民族流动人口管理服务工作，仍是各自为政，未建立起统一、有效的协调机制。在人口流动越来越频繁的情况下，这种领导工作体制已经不能满足“广佛肇一体化”的发展需求了。即使是同一市内部，不同部门之间，也不同程度地存在体制上的条块分割情况，部门之间缺乏足够的协调配合，难以形成统筹管理服务的合力。

三、构建广佛肇少数民族流动人口管理服务联动机制的路径选择

少数民族流动人口的管理服务是经济社会发展中的一项重要工作，是落实党的民族政策的具体体现。在“广佛肇一体化”发展的情境下，应立足区域实际，着眼“广佛肇经济圈”发展大局，解放思想，敢破善立，突破既有的体制束缚，构建起一体化的联动机制，推进少数民族流动人口的有效管理和优质服务工作。

（一）制定一体化的少数民族流动人口管理服务法规

长期以来，广州、佛山、肇庆的城市民族工作基本上根据《城市民族工作条例》开展。1993年国务院批准颁布的《城市民族工作条例》规定，“城市人民政府应当加强对少数民族流动人员的教育和管理，保护其合法权益。少数民族流动人员应当自觉遵守国家的法律、法规，服从当地人民政府有关部门的管理。”《城市民族工作条例》在指导开展城市民族工作方面发挥了重要的作用，但总体而言线条较粗，缺乏具体的操作办法。和庞大的少数民族流动人口群体相比，管理服务的法规建设显得略为薄弱。实际工作中出现少数民族流动人口管理服务问题，很多时候却没有严谨的法律依据，工作很难开展。在新的形势下，应当制定一些更具体、更具操作性的地方性法规。

“广佛肇经济圈”肩负着科学发展先行先试、努力成为珠三角一体化示范区的历史使命。在少数民族流动人口管理服务方面，也应当先行一步，将完善少数民族流动人口进城务工、经商、管理、服务等方面纳入法制化轨道，制定少数民族流动人口管理服务的地方性法规。通过法律的形式，明确少数民族流动人口管理服务的主体及其职权与责任、工作内容、工作程序等。如制订《广佛肇少数民族流动人口管理服务办法》，一方面可保证区域内少数民族流动人口管理服务工作有法可依，依法行政；另一方面也可充分保障区域内少数民族流动人口的合法权益。

（二）建立一体化的少数民族流动人口管理服务体制

一体化的体制对于少数民族流动人口联动管理服务具有重要的意义，决定着联动管理服务的畅顺运行。要做到以下两点：

1、建立一体化的财政预算体制。少数民族流动人口的管理服务是一个庞大的系统性工程，需要有稳定的财政投入保障。在“广佛肇一体化”的发展上，需要建立一体化的财政预算体制，来统筹解决各自为政情况下少数民族人口在区域内自由频繁流动导致的管理服务不到位问题。

2、建立一体化的领导工作体制。应本着“沟通协作、信息共享、相互配合、共同管理”的宗旨，尽快建立权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的一体化的少数民族流动人口管理服务领导工作体制。可成立少数民族流动人口管理服务联席会议。联席会议由三市民族工作部门牵头并负责召集，三市公安、民政、教育、计生、工商、税务、环境卫生、人力资源与社会保障、城市管理等有关职能部门共同参与。联席会议下设办公室，组织开展少数民族流动人口管理服务的日常工作。同时，设立少数民族流动人员管理服务的专门机构，负责少数民族流动人口的管理服务，特别是在就业、子女上学、权益保障等服务方面给予协调和帮助。

（三）建立资源共享的少数民族流动人口动态信息数据平台

广佛肇少数民族流动人口规模大、结构复杂、流动性大。为保障三市有关部门之间信息的畅顺沟通，有必要建立资源共享的少数民族流动人口动态信息数据库。

1、建立少数民族流动人口信息采集制度。可在少数民族流动人口较多的社区、企业，在完善少数民族流动人口管理服务网络的基础上，定期采集并及时掌握各辖区范围内的少数民族流动人口信息。信息采集实行责任制度，分区负责，明确到人。由有关社区的居委会干部定期巡查辖区出租屋，登记相关信息；有关企业定期报送少数民族流动人口信息。当务之急是开展对区域内少数民族流动人口的专项调查，摸清少数民族流动人口的民族构成、文化素质、性别年龄、居住状况、子女教育、经济收入、就业岗位等重要信息，为联动管理服务打下良好的基础。

2、建立资源共享的信息数据库。广佛肇少数民族流动人口信息数据库实现了一体化环境下三市少数民族流动人口信息的数据整合，可以为三市政府部门提供全方位的信息和科学决策支持，是推进少数民族流动人口联动管理服务并提高管理服务有效性的重要平台。少数民族流动人口信息数据库的结构包括两层：一是数据库本身，供三市民族工作及有关职能部门共享；二是信息录入终端，供有关人员录入并上传信息之用。应尽快开发运用少数民族流动人口信息管理软件，延伸到各个信息采集终端。由工作人员将采集而来的少数民族流动人口信息录入管理软件终端，上传到三市共享的少数民族流动人口信息数据库，并根据现实情况的变化进行定期同步更新。

民族问题无小事。少数民族流动人口的管理服务问题，关系到民族团结的大局，关系到社会的和谐稳定，关系到改革开放和现代化建设的顺利进行，关系到“广佛肇一体化”的健康发展。“广佛肇经济圈”在重点加强经济领域合作和促进产业结构互补优化升级的同时，也应当将少数民族流动人口的管理服务统筹到一体化发展的高度。广佛肇少数民族流动人口联动管理服务机制的构建是一项全新的系统性探索，期间必然会遇到一些困难，需要在三市有关部门的对接配合下协同推进。

[1]严利.广佛肇三城同携手一体化发展谱新篇[N].广州日报，20109—6—18(A1).

[2]胡锦涛.在国务院第五次全国民族团结进步表彰大会上的讲话[N].中国民族报，2009—9—30(A01—02).

[3]罗桦琳.加强少数民族优化管理，提供少数民族优质服务[N].广州日报，2010—4—20(A4).

[4]尹保山.佛山少数民族人口已近30万[N].佛山日报，2010—7—8(A01).

[5]廖艳琴.肇庆现有2万多少数民族群众[N].西江日报，2010—7—22(A1).