社区卫生服务人员对现行绩效考核制度评价的定性研究

彭迎春，苏 宁，陈 琦，何永洁，梁万年

社区卫生服务是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节，是基本医疗和公共卫生服务的网底。2006年2月，国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(国发［2006］10号)中提出:“加强社区卫生服务的监督管理，完善社区卫生服务考核评价制度，将接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。社区卫生服务从业人员的收入不得与服务收入直接挂钩。各地区要积极探索建立科学合理的社区卫生服务收支运行管理机制，规范收支管理，有条件的可实行收支两条线管理试点”［1］。为了贯彻落实中央精神，北京市委北京市人民政府于2006年8月印发了《关于加快发展社区卫生服务的意见》(京发 ［2006］19号)，文件提出:“加强对社区卫生服务工作的依法监督及管理。遵循科学规范、客观公正、多方参与、奖惩结合的原则，建立逐级考核、多方评价的综合评价指标体系和绩效考核评价机制”［2］。2006年9月，北京市财政局、卫生局等联合制定了北京市《社区卫生服务中心 (站)收支两条线管理实施意见》(京财社 ［2006］1981号)［3］，逐步对市、区 (县)卫生行政部门所属的社区卫生服务中心 (站)实行收支两条线管理，目前已在全市范围内推广。对政府举办的社区卫生服务机构实行收支两条线管理后，为了提高资源的利用效率，必须建立有效的岗位绩效考核制度。在进行岗位绩效考核时应该明确区分岗位职责，对不同的岗位应分别制定有针对性的绩效考核指标［4］。为了深入了解北京市社区卫生服务机构现行的绩效考核制度中存在的问题，本研究采取对关键人物进行深入访谈的方式，探讨现行绩效考核制度的缺陷和解决对策。

1 对象与方法

1.1 研究对象 本研究于2008年9—12月在北京市城区、郊区分别选取以下7个区县:宣武、西城、丰台、朝阳、大兴、密云、房山，每个区县分别访谈区县卫生局社区卫生服务管理中心主任1人、社区卫生服务中心负责人2人、机构财务主管1人、全科医生2人、社区护士2人、预防保健人员2人，共计在7个区县访谈不同层面、不同岗位人员70人。

1.2 研究方法 本研究采取对关键人物进行深入访谈的方式。访谈内容主要包括:所在机构绩效考核制度实施情况、绩效工资分配情况、有无激励机制、存在哪些问题、有何建议及对策等。通过对访谈资料进行转录、整理，采用主题框架法进行描述性分析和解释性分析，以提炼存在的问题，并探讨相应的对策。

2 结果

对定性访谈资料进行内容分析后，可以发现各区县现行的绩效考核制度中主要存在以下问题:

2.1 绩效考核指标设计不合理 典型表述如:“绩效考核指标没有很好地区分日常工作和重点工作”、“绩效考核中工作数量不易确定或标准化”、“绩效考核指标太细，很大地限制了人们的创新性”等。

2.2 绩效考核组织管理不完善 典型表述如:“区县卫生局组织专家组考核时，真正一线的专家很少，专家主要来自三甲医院，他们未曾开展过社区卫生服务，多数只有理论，缺乏实践”、“机构信息系统建设太落后，考核需手工操作。由于机构主要根据社区卫生服务人员自己记录的工作量进行考核，因此每次提供服务后必须登记，包括门诊日志、电话登记等，工作太繁琐”等。

2.3 绩效考核激励机制不健全 典型表述如:“绩效考核结果优劣不等的机构所得绩效奖金差别不大，机构间尚未拉开档次”、“社区卫生服务人员工资项目构成不规范、不明确。同一机构内不同岗位人员的绩效工资档次也拉不开，几乎所有岗位人员都能拿到绩效工资”等。

2.4 政策法规不完备 典型表述如:“目前绩效考核时存在社区卫生服务管理中心和疾病预防控制机构相互推诿工作的情况，卫生行政部门今后必须通过法律法规的形式明确各机构所应承担的责任”。

2.5 社区卫生服务机构负责人的责任与权限不明晰 典型表述如:“区县卫生局与社区卫生服务中心主任均签订了安全责任书，而不是综合任期目标责任书，没有具体考核指标，或每年对其进行考核，但没有奖励”。

上述问题中最突出的问题是考核指标的繁琐和形式化，以及激励机制的缺失或不完善。具体见表1。

针对存在的问题，各区县提出的建议或对策主要有:(1)岗位绩效考核应该在强调工作数量的同时，考虑每项工作的质量;(2)将工作质量和患者满意度作为工作数量的折算系数，不应该将三者简单相加;(3)建议考核小组成员中应有更多的熟悉社区的专家参与考核，听取最基层的意见;(4)区县政府应该对社区卫生服务机构建立薪酬增长机制，应参考物价增长幅度进行薪酬增长;(5)卫生行政部门应针对社区卫生服务机构的岗位设置、人员职责等制定一些更加详细的相关政策法规等。

3 讨论

经过十几年的发展，北京市社区卫生服务机构已具一定规模。但在社区卫生人力资源的配置及岗位设置方面，普遍存在着人员素质不高与数量不足并存，人力资源结构比例不合理，各类岗位工作任务不明确，无规范的绩效考核标准，各区县考核方法、考核体系各异等现象。

绩效考核不仅是对社区卫生服务机构工作质量与数量的综合评价，也是对其发展建设进行量化管理的一种科学的方法和手段。通过有效的监督管理及绩效考核，可以确保社区卫生服务机构按照正确的方向发展，提高社区卫生资源的利用效率，为社区居民提供高质量的卫生服务［5］。本研究通过对北京市社区卫生服务人员及管理者的深入访谈，结果表明，绝大多数社区卫生服务机构目前均已实行绩效考核，但主要以科室为考核单位，缺乏统一规范的评价标准，不同机构、不同科室间没有可比性，考核多数停留在人工方式上，每月一次的考核消耗了大量的人力、物力，考核指标中主观指标多，客观指标少，考核后的信息反馈滞后，难以发挥绩效管理的时效性。考核的激励机制不健全，由于缺乏薪酬增长机制，机构工资总额固定，随着机构总体工作量的增大，反而会出现每一绩效分值所得绩效工资减少的趋势，员工的积极性受挫，导致考核流于形式。这些问题都严重地限制了绩效考核的有效性，很难从根本上改变社区卫生服务的运行现状，并将最终阻碍社区卫生服务事业的发展。

为了进一步促进我市社区卫生服务运行机制改革，促使社区卫生服务中心完成公共卫生功能，激励社区卫生服务人员积极提供服务，建立科学、规范的社区卫生服务机构人员岗位绩效考核机制已成当务之急。为了保证社区卫生服务机构岗位绩效考核的顺利开展和持续运行，建议在实施岗位绩效考核时应注意以下几点［6－7］:(1)正确选取评价要素。考核评价主要包括个人工作数量、工作质量、居民满意度等。社区卫生服务机构内各岗位服务内容不同，具体评价要素的选取一定要结合岗位特征进行修改完善。 (2)确定客观、明晰的评价标准。进行岗位绩效考核前，要求参加考核的每一个社区卫生服务人员了解岗位说明书对自己所在岗位的具体规定，明确评价标准所指向的具体内容，并尽可能做到考核指标和内容简化和量化，通过定量指标进行衡量。 (3)把握好绩效考核的频率。对社区卫生服务人员的绩效考核过于频繁或过于稀疏都是不恰当的。过于稀疏会产生错觉归类;过于频繁容易使员工产生厌倦情绪，考核结果准确度难以保证。(4)绩效考核结果必须公开公正，这不仅仅是考核工作民主化的反映，也是组织管理科学化的客观要求。(5)在绩效考核完成后，及时进行沟通与反馈，制定绩效改进计划，并开展跟踪评估，实施动态管理。(6)卫生行政部门应该完善社区卫生服务机构的信息化系统建设，逐步实现绩效考核的网络化管理，并利用统一的信息平台和数据库资料，简化绩效考核程序和计算方法。 (7)建议将社区卫生服务机构目前以岗位工资为主、绩效工资为辅的人员工资模式逐步过渡到以绩效工资为主、岗位工资为辅的模式，从而充分发挥绩效工资的激励作用。(8)建议借鉴国际经验，确定相应的薪酬增长机制，或者按照社区卫生服务人员服务数量的变化，结合人均GDP和CPI的增长幅度综合确定。(9)建议建立起有效灵活的晋升、晋级等激励机制，应使激励的手段多样化，体现公平与公正原则，通过奖励、晋升来激励社区卫生服务人员勤奋工作与创新精神，尽可能降低其负面影响。(10)社区卫生服务机构的管理者应该让绩效考核与人力资源管理的其他环节相互联结、相互促进，让绩效考核成为机构文化建设的价值导向。

表1 现行的绩效考核制度中存在问题及建议的主题框架分析结果Table 1 Results of problems and suggestions on the current performance appraisal system in CHS organizations by theme framework analysis

1 国务院.《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》 ［Z］.国发［2006］10号，2006－2－21.

2 中共北京市委，北京市人民政府.《关于加快发展社区卫生服务的意见》［Z］.京发 ［2006］19号，2006－8－30.

3 北京市财政局，卫生局，人事局，等.《社区卫生服务中心 (站)收支两条线管理实施意见》［Z］.京财社 ［2006］1981号，2006－9－12.

4 朱月伟.社区卫生机构绩效考核实践与探索［J］.中国全科医学，2009，12(9):1566.

5 韩琤琤，冯亿，刘向红，等.德胜社区卫生服务中心实行绩效考核与分配制度对社区卫生机构激励的效果分析 ［J］.中国全科医学，2009，12(1):71.

6 裴宏森.绩效考核实务 (第1版)［M］.北京:机械工业出版社，2008.

7 魏钧.绩效指标设计方法 (第1版)［M］.北京:北京大学出版社，2006.