流域环境纠纷解决机制建构*

陈晓景

流域环境纠纷解决机制建构*

陈晓景

流域环境纠纷解决机制构建必须以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，以生态整体主义、生态系统管理、公共利益理论为理论依据。针对我国现行环境纠纷解决机制割裂流域生态系统的整体性、审判权缺位、公益诉讼机制缺失等弊端，我国应在充分尊重流域生态系统的自然特性，遵循环境纠纷解决机制的国际发展趋势的基础上，构建统一、权威的流域纠纷行政处理机构和专门化的流域司法机构，在流域层面上建构一个以流域环境公益保护为目标、执行权和监督权相制约、行政权与司法权相协调的多元纠纷解决机制。

环境纠纷;流域生态系统;纠纷解决机制

近年来，流域环境纠纷频繁发生，不仅因污染导致当事人财产受损的民事纠纷屡见不鲜，而且因流域生态环境破坏导致的流域上下游、左右岸的区域冲突和纠纷也越来越多，这类纠纷给现行环境纠纷解决机制带来了严峻挑战。考察生态系统管理理论和方法的深入发展，本文尝试在流域生态系统管理理念和框架下建构该类流域环境纠纷的解决机制。

一、流域自然特性——流域环境纠纷解决机制建构的逻辑起点

流域是一个天然的集水区域，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，其以水流为基础、以分水岭为边界构成了一个统一、完整的生态系统。流域的特性包括四个方面:一是整体性。流域中最主要的因子是水，正是水的流动导致了流域内上下游、左右岸、干支流、水质水量、地表水与地下水之间的关联性。同时，以水体为媒介，流域中的土壤、森林、矿藏、生物等环境资源要素也组成了一个紧密相关的整体，该整体中的任一要素发生变化都会对整个流域产生重大的影响。二是公共性。流域环境资源是一种公共资源，具有稀缺性、外部性、相互依存性和不可分割性。根据决策理论，对共同财富和公共产品的使用必须是集体行动，个体对公共资源的自由选择、利用以及社会对公共资源的分散管理，都将产生破坏性竞争。流域环境资源的管理也应该集中、统一，以利于流域整体生态系统的保护。三是复杂性。许多流域(尤其是大流域)在经度和纬度上的跨度大，上、中、下游表现出明显的区段性和差异性，这就导致流域生态系统覆盖着不同的自然地理单元，具有多样性的自然景观、森林植被和气候特征。同时，流域又是人们重要的经济、社会生活场所，流域内人们不同的社会经济活动、经济技术基础和历史背景等都会对流域生态系统产生极大的影响。四是生态的不可逆性。流域生态系统内任何人类生产活动所产生的生态效应都是不可逆的，生态系统一旦遭到破坏就不会自行恢复到原来的生态面貌。

流域的自然特性要求对流域的管理必须是流域生态系统的整体管理，即从流域生态系统整体出发，综合考虑流域生态系统中的自然、经济、社会等要素，以流域整体生态系统的健康发展为目标，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种环境资源要素，从而实现全流域自然、社会、经济的和谐发展。与此相应，流域环境纠纷解决机制建构也应该以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，遵循流域生态系统整体管理理念，着眼于维护流域生态系统的结构和功能，保持流域生态系统的健康发展和良性运行，以维护全流域整体生态系统这个共同利益为根本来进行。

二、我国现行流域环境纠纷解决机制的不足

目前我国有关流域环境纠纷解决的法律规范主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等法律，国家环境保护部发布的部门规章《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》以及一些司法解释。总体来看，我国现行法律规范关于流域环境纠纷解决的规定存在以下方面的不足:

(一)区域处理模式割裂了流域生态系统的整体性

我国《水污染防治法》第28条规定:跨行政区的水污染纠纷由有关地方人民政府协调解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。《水法》第56条也规定:“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理;协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”从这些法律规定可以看出，目前我国流域环境纠纷实行的是以区域处理为主的解决机制。这种行政区域处理机制使地方保护主义获得极大的滋生空间，地方政府为了地方利益可以完全无视流域整体生态利益而无须承担任何责任风险。另外，在诉讼管辖方面，我国也是以行政区域处理为主。如《民事诉讼法》第29条规定:“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”区域处理的管辖体制使审判机构受地方利益的制约，一般不会考虑流域整体环境利益。尽管国家环境保护部2008年发布了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，规定跨省界水污染纠纷发生后，经协商确实无法达成共识的，相邻两省人民政府提出申请，由环境保护部进行协调。但是，流域复合生态系统的特征使权力范围有限的环境保护部门很难有效协调区域之间的环境纠纷。因此，流域环境纠纷机制的设置必须从流域生态系统管理的特征出发，尊重流域环境的自然属性及其功能统一性，将纠纷管辖权集中于流域性的行政机构和审判机构。①

(二)审判权缺位使环境行政权缺少有效监督

我国目前对流域环境资源要素实行不同部门分散管理的模式，然而，政府的经济人性质决定了政府在法律和政策实施中很容易为了部门利益而相互争权或者互相推责，从而导致流域生态环境的破坏。另外，在流域环境纠纷处理中，“不论是环境争议行政复议的时限延迟和非终局性，还是环境纠纷行政调解的低成功率和非强制性，都使得行政处理结果难以获得环境纠纷当事人的普遍认同或难以达成为双方认同的处理结果，从而偏离了这一纠纷解决机制的制度设计初衷”②。无论是实行什么体制的国家，行政权与司法权都是国家权力的重要组成部分。虽然不同法系、不同体制的国家，其司法与行政的关系有很大区别，但通过司法权对行政权进行制约和监督，防止行政机关滥用职权，促进行政机关依法行政是司法审查权力行使的根本目的。③当出现流域环境纠纷时，尤其是流域生态环境公益受到损害的时候，合理的诉讼机制不仅可以有效处理水污染纠纷，而且可以有效监督政府权力，从而真正保护流域生态系统整体利益。

(三)流域环境公益保护机制缺失

现阶段，我国有关流域环境纠纷处理的法律规定强调因水污染导致的民事损害的处理，如《水污染防治法》第85条明确规定因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。但是，对于污染造成的流域生态系统受损的救济，我国现行法律却付之阙如。尽管1997年《刑法》中规定了“破坏环境资源保护罪”，但司法实践中适用刑事处罚方式来制裁环境污染者或破坏者的情况非常少。只要环境污染和破坏者以民事赔偿方式补偿了损失，解决了纠纷，则即使其行为给流域生态系统造成了无法补救的后果，检查机关也不再追究其刑事责任。在现今流域生态环境不断恶化的严峻形势下，基于我国落实科学发展观及建设环境友好型社会的要求，考虑到流域生态系统损害的不可逆性以及污染防治的预防优先原则，我国法律应明确规定司法救助的范围不仅限于民事损害赔偿案件，将流域生态系统损害纠纷纳入诉讼范围应是流域环境纠纷解决机制建构的重要内容。

三、流域多元环境纠纷解决机制建构

社会纠纷解决机制一般有两种基本类型:根据合意的纠纷解决机制，主要表现为非诉讼机制;根据决定的纠纷解决机制，主要表现为诉讼机制。目前，司法方式愈来愈为各发达国家所重视，环境纠纷解决机制呈现出明显的司法权与行政权并重倾向。基于流域生态系统的自然特性，结合环境纠纷解决机制的发展趋势，我国流域环境纠纷解决机制应以流域环境公益保护为目标，在流域层面上建构行政权与司法权相协调的多元纠纷解决机制。具体设计如下:

(一)流域环境纠纷行政解决机制

1.构建统一、权威的流域纠纷行政处理机构。流域生态系统的整体性要求必须有一个权威机构来统一协调流域生态系统管理。流域污染事件发生后，如果没有权威、公正的机构及时介入纠纷处理过程，则证据收集、保存及举证责任的分配等都将很困难。因此，建构一个统一、权威的流域管理执行机构来处理流域环境纠纷是十分必要的。具体可在我国现有七大水利委员会的基础上设立七大流域委员会，并在每一流域委员会下设流域管理执行机构作为流域环境纠纷的行政处理机构。国务院下设流域管理领导小组，负责协调七大流域委员会的整体工作。流域委员会以会议的方式行使决策权，对流域管理执行机构作出的决议、决定的执行情况进行监督检查。流域管理执行机构应当由具有高度专业技术技能与管理实践经验的专家组成，其主要职责是宣传、贯彻、执行涉及流域管理的法律法规和自然资源管理方面的环境保护政策及相关制度;编制各种流域综合规划和专业规划、计划;负责流域内环境容量配置和水量配置;监测流域生态系统的质量状况;根据法律法规授权统一管理、许可和审批流域内的区域发展规划以及影响流域整体生态系统的工程项目;调解、裁定流域内各区域发生的环境纠纷等。上述机构设置将流域管理决策权和执行权相分离，符合流域生态系统管理的要求，有利于对流域内各种环境资源、经济和社会要素进行统一管理。

2.适用行政方式解决流域环境纠纷。(1)行政协商与合作。行政协商与合作目前在我国多是通过首长联席会议实现的，且行政协议的性质类似于合同，合同双方是具有平等行政权力的地方政府，这就决定了行政协议的执行是一种柔性约束机制。如果合同双方利益一致，行政协议就能够得到执行;一旦发生冲突，就往往导致行政协议的无效。因此，我国法律法规应赋予行政协议法律效力，规定行政协议由流域委员会批准备案。(2)行政调解和裁定。流域内区域间发生环境纠纷而协商不成的，可由流域管理执行机构进行调解。该行政调解在启动程序上应依当事人的申请，流域管理执行机构不能强迫当事人接受调解协议或者裁决。目前我国尚未建立一套完整的行政调解程序，行政调解的地位和效力不明确。在流域环境纠纷处理中，可区分不同情况确定调解协议的法律效力:调解协议达成后，如果在规定期限内一方或者双方当事人反悔，则调解协议自动失效;如果当事人自愿接受协议并以签字等方式予以明确表示，则规定期限过后，就应当视为当事人之间订立了具有法律拘束力的合约。若一方当事人反悔、不履约，另一方当事人可以起诉到法院。法院在审理时应首先审查原行政调解协议和行政处理决定的合法性，经审查认为原行政调解协议和行政处理决定合法的，应判决当事人履行调解协议和处理决定;否则应重新作出判决。这种将行政救济与司法救济结合起来的方式，既尊重行政机关的工作，贯彻了“契约自由”原则，又能够提高环境纠纷处理的效率。④若环境纠纷以行政裁决结案，则裁决书作出后即具有法律效力，应将其送请作出裁决的行政部门的同级人民法院审查其合法性，审查通过后加盖人民法院印章，送达双方当事人。若当事人于裁决书送达期限内未向复核法院的上一级法院提起诉讼或提起诉讼后自动撤诉或诉讼请求被驳回，则该行政裁决生效。当事人在法定期间向复核法院的上一级法院提起诉讼且被受理的，该法院可按上诉案件审理。对于环境纠纷行政解决机构作出的裁决或调解意见，法院仍可在执行程序中依职权进行审查，当事人也可以申请法院裁定不予执行，从而贯彻了司法最终审查原则。

(二)流域环境纠纷司法解决机制

1.设置专门化的流域司法机构。我国现有司法机构的职能分工和运行机制难以适应流域环境纠纷的特点，无法为当事人提供及时、便捷的复合型救济，不能发挥处理环境纠纷的应有功能。为了切实保护流域整体生态系统，根据流域生态环境纠纷的特点，打破现有审判机构格局，设置专门性的环境审判机构处理流域环境纠纷显得十分紧迫和重要。从接近正义的观点来看，设立专门的审理机构是使公民的非传统权益通过诉讼获得“正当程序”保护的最佳途径。“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法院制度。这种制度积极鼓励人们提出诉讼请求，并让人们享受到先进的实体法所带来的利益。”⑤由于流域生态系统的复杂性，流域环境纠纷解决过程中经常要面临诸多技术性判断问题，如流域污染中各种污染源的属性、污染损害的程度、致病机理、生态系统的可恢复性等，所以流域环境纠纷解决需要专门性的审判组织依靠先进的环保理念和专业的环保知识来进行。近年来我国流域环境纠纷大量涌现，现有的审判组织配置已不能适应类型化流域环境纠纷处理的需要，将流域水污染纠纷仍然放在地方审判组织进行审理，只能给原有的法院职能造成冲击。因此，无论是从质的规定性还是量的规定性来看，流域环境纠纷案件都有必要交由专门性审判组织来解决。这不仅解决了水污染纠纷程序保障机制的实施问题，也将地方审判组织从流域水污染纠纷处理困境中解脱出来，形成了多元化的审判体系，可以应对不同纠纷解决的需要。⑥

2.实施流域环境公益诉讼制度。目前首先要放宽起诉资格，规定任何人都有资格充当流域环境的代言人进行起诉，原告提起诉讼的目的不是为了获得额外的私人利益，而是为了维护流域生态环境这个公共利益。其次，在受案范围上，应通过司法权能监督和追究地方政府破坏流域环境或对流域环境保护不作为的行为，将流域内地方政府有关国民经济和社会发展计划、环境保护规划等抽象行政行为也纳入司法审查范围。在流域环境纠纷案件的管辖方面，应结合我国七大流域管理机构的设置，对于流域内跨省区的纠纷，与流域管理执行机构平级设流域环境保护法院进行管辖;对于涉及跨越不同地区的支流的纠纷，可与支流流域管理机构平级设支流环境保护审判庭进行管辖;对于不涉及跨地区的流域环境纠纷，可仍交由地方法院进行第一审管辖，二审管辖交由支流环境保护审判庭。流域生态系统的复杂性要求流域环境行政处理和司法处理必须相互协调和合作，流域纠纷处理过程中流域生态损害的认定、生态补偿的标准等都需要专业知识和科学技术的支撑，因此流域行政机构和司法机构应共同组成专门委员会，各取所长进行协调处理。

注释

①⑥吕忠梅:《水污染纠纷处理主管问题研究》，《甘肃社会科学》2009年第3期。②范海玉、王琳:《环境纠纷司法解决机制的检视与思考——以环境审判机构改革为视角》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2010年第6期。③当然，在一些国家，如美国，其横向的司法审查包括对政府的其他两个分支——国会和总统的审查。本文所论及的司法审查主要是司法对行政的审查。④齐树洁:《论我国环境纠纷解决机制之重构》，《法律适用》2009年第8期。⑤［意］莫诺·卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社，2000年，序言第2页。

D922.68

A

1003—0751(2011)06—0102—03

2011—08—28

国家社会科学基金青年项目《流域管理法研究:以生态系统管理为中心的法理创新与制度构建》(09CFX040)的阶段性成果。

陈晓景，女，河南财经政法大学公共法学院副院长，副教授，博士(郑州 450002)。

责任编辑:邓 林