高校领导干部问责:制度设计与路径选择

王 佳,唐贤秋

(1.国家行政学院法学教研部,北京 100089;2.广西民族大学,广西南宁 530006)

高校领导干部问责:制度设计与路径选择

王 佳1,唐贤秋2

(1.国家行政学院法学教研部,北京 100089;2.广西民族大学,广西南宁 530006)

高校领导干部问责制是指针对高校领导干部的权力行为所产生的消极后果而进行责任追究的制度。建立高校领导干部问责制,可以强化高校领导干部的责任意识、提升公众的民主监督意识。高校领导干部问责制的设计不仅应考量具体问责对象、问责类型、问责理由,而且应充分考量问责主体、问责程序等内容。这些不仅关涉到这一制度设计的科学性、合理性与周延性,而且关涉到问责制能否真正落实。

高校领导干部;问责制;制度设计;实现路径

一、问责溯源、内涵及建立高校领导干部问责制的意义

问责这一制度模式,古已有之,一般是指统治者对为官者不履行其职责的追究。《太平御览·卷二百七》:“《周礼》曰:乃立地官司徒,使帅其属而掌邦教……《尚书·大传》曰:百姓不亲,五品不训,则责司徒”。《韩诗外传·卷八》记载:西周时期设立司马、司空、司徒三公(即三种官职),其中,司马主天,司空主土,司徒主人。各种官职都应各司其职,各负其责。否则,便要根据相应的职责问责。即“阴阳不和,四时不节,星辰失度,灾变异常,则责之司马。山陵崩竭,川谷不流,五谷不植,草木不茂,则责之司空。君臣不正,人道不和,国多盗贼,下怨其上,则责之司徒”。《孟子·公孙丑下》也记载说:“有官守者,不得其职则去”。即为官者要尽职尽责做官,如果不尽其职责,应该辞去官职。在西方,对官员进行问责的思想可以上溯到古希腊。雅典时期,就有了一种带有问责性质的对官吏进行信任度投票的做法。“如果这种投票反对其中任何一个官吏,他便应在陪审法庭中受审,如有罪,则决定他的刑罚或罚金,但是如果无罪,他即复职”①。到了资产阶级革命时期,以权力约束权力,对公权力进行监督的思想得到很大发展。洛克就提出,为避免人性的弱点,应该让立法权和行政权分立,并让立法权对行政权进行必要的监督约束,以保证公共利益不受侵害。孟德斯鸠也认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。因此,必须对权力进行限制约束,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”②。这种权力制约思想,成为近代西方问责制产生的重要理论根据。

现代意义上的问责一般应具备以下要素:一是问责对象拥有权力,而且该权力必须是公共的;二是问责对象在权力行使中产生了行为偏差,并对公共利益造成损害;三是问责者拥有代表公众意志的力量,以便足以对被问责者的权力产生制约;四是问责不是随意性的,而是以被问责者承担责任的大小为基准。据此,我们认为,所谓问责是指权力主体对公共组织及其领导者的权力行为偏差所产生的消极后果进行责任追究。问责制就是这种责任追究的常态化和制度化。

高校作为向社会提供特殊性公共服务的教育机构,其领导干部手中掌握着办学自主权等许多公共性权力,权力的拥有也意味着责任的担当,高校招生、学科建设经费使用、人事调配、基建、后勤以及财务等工作,都需要相应的权力来保证实施。但如果仅仅把权力看成是一种资源而不是一种责任,那么必定会导致权力异化为少数人谋取个人私利的特权,这是与权力的本质背道而驰的。因此,有必要对高校领导干部产生偏差的权力行为进行相应的问责。所谓高校领导干部问责制,其实就是针对高校领导干部权力行为偏差所产生的消极后果进行责任追究的制度。

建立高校领导干部问责制,可以强化高校领导干部的责任意识。责任既是一种角色义务,又是一种强制性义务。作为一种角色义务,责任就是份内应该做的事,它要求行为主体尽职尽责。作为一种强制性义务,责任就是对没有做好份内事或没有履行自己的角色义务而应承担的不利后果③。而问责是行为主体以外的人通过询问、质疑等方式促使行为主体对强制性义务的履行,从而强化行为主体的责任意识。责任意识的强化是行为主体对他人、社会和国家负有公民义务和责任的基础。高校领导干部问责制的建立和责任意识的强化,有助于高校领导干部积极主动地承担起相应的政治义务、法定义务和道德义务,对自己的行为选择负责;有助于规范高校领导干部的政治权力和办学自主方面的行政权力,使之朝着有利于社会、有利于国家、有利于人民的方向发展。

建立高校领导干部问责制,可以提升公众的民主监督意识。随着高校办学自主权的扩大和持续多年的扩招,高校领导干部手中掌握着招生规模的控制、教学资源的配置、教学经费的管理等权力。而权力是一把“双刃剑”,权力的规范运行有利于高校朝着健康的轨道有序发展;但如果权力失去监督与制约,必定导致腐败,这一点已成共识。那么,谁来监督制约高校领导干部?除了党内监督和行政专门监督之外,还需要借助公众的民主监督力量。建立高校领导干部问责制,需要发挥群众的智慧与力量,需要广大师生依据一定的法律、法规,按照相应程序,对高校领导干部的权力行使进行检查、评定、监督、问责,这不仅可以达到规范高校领导干部的权力行使的目的,也可以使公众在对问责的参与中不断提升民主监督意识。

二、高校领导干部问责制之设计机理

一种制度设计只有体现出其科学性、合理性,才能获得普遍的价值认同。问责制是以事中督促和事后惩罚为侧重的制度安排,它一方面敦促权力行为主体积极主动地履行自己的职责和义务;另一方面通过对权力行为主体履行职责的质问,促使其修正偏离权力正确运行轨道的行为,也就是说,通过一种有力的外在干预,敦促权力行为主体采取修补性的措施以防止事后消极性事态的发生。这种制度设计还应考虑到对消极性事态发生的后果预见及控制措施。若消极性事态真的发生,问责主体应根据被问责者的权责状况提出相应的惩戒性措施,以控制消极性事态发生后导致消极后果的继续扩大。同时,一种合理的制度安排,应体现出一种促使人积极进取、抑恶扬善的价值导向,并为那些想为大家为社会干实事、能为国家为人民办成事的人提供广阔的舞台和良好的制度环境。用邓小平的话说就是:“制度好,可以使坏人无法任意横行;制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”④。邓小平所说的制度好与不好,其实就是指制度设计的合理性问题。

作为重在责任追究的问责制,其设计的科学性与合理性是树立起其权威性并获得普遍认同的前提基础。就高校领导干部问责制的设计而言,应考虑到以下要素:对高校哪些领导干部问责?对高校领导干部问什么责?高校领导干部之责何以要问?随着高校办学自主权的扩大,大量的公共权力掌握在高校领导干部手中。高校中掌握公共权力的不仅包括高校校级决策部门,而且包括相应的高校中层职能部门。因而,高校领导干部自然包括校级决策部门的领导和人事、财务、基建、教务、学科、后勤及各二级学院等中层执行部门的领导。当然,高校不同层级的领导干部所掌握的公共权力类型是不一样的,校级领导干部掌握的是决策权,中层领导干部掌握的是执行权。由于我国高校目前实行的是党委领导下的校长负责制,党委负责高校党务、组织、宣传、统战等工作,校长全面负责全校的行政工作,各位副校长协助校长分管其他行政工作。即使是参与决策的校级领导,由于分工不同,所掌握的权力范围也不大相同。而权力与责任是相伴而生的,权力的拥有也意味着责任的承担,不同校级领导所掌握的权力之不同决定了他们对责任承担的差异,而领导集体的决策自然意味着领导干部对责任的集体承担。不管是哪位校级领导,只要是在其分管的权力范围内产生决策失误或行为偏差,都应根据其责任的大小受到问责。而如果产生失误并造成严重负面影响的决策是由领导集体作出的,那么领导集体则应承担相应的责任后果。从高校中层领导干部来说,虽然中层领导干部只是行使一种执行权,但其中一些职能部门领导在行使执行权时,往往会掺杂强烈的个人主观因素,使得执行权的运行轨道产生偏离。同时,随着高校办学规模的扩大,各高校在事实上也将部分权力下放到了二级学院,使得二级学院领导也具有了部分决策权,一些领导干部由于个人能力和主观认识的偏差,不作为或乱作为的现象时有发生。所以,根据权责对等关系,对权力行为产生偏差的中层领导干部实行问责是必需的。

由于高校是一种具有独立法人地位的非营利性公共组织,它承担着为社会培养现代化建设的合格人才、独立开展科学研究、为经济社会的发展提供咨询服务等功能。高校的这种特殊性自然决定了其领导干部责任担当的特殊性。这种特殊性表现在,高校领导干部不仅担当着保证办学政治方向的政治责任,而且还承担着促进高校各项管理职能正常运转的行政责任,同时还承担着作为一个独立法人地位的法律责任和维护学术自由的道德责任等。当前,高校虽然具有相当大的办学自主权,但这种自主权只是相对的,高校这一公共组织的非营利性决定了它只能以向社会提供公共性服务为价值导向而不能随意将高校办学走向产业化。保证社会主义的办学方向,为建设中国特色社会主义培养具有坚定政治素质、道德素质与合格本领的人才,是高校永恒的使命,也是高校领导干部不可推卸的政治责任。高校作为具有独立地位的法人,在培养人才的过程中也承担着对大学生人身安全、食品安全以及生命安全的教育及管理等方面的法律责任。高校工作的正常运转,有赖于人事、教务、科研、设备、基建、财务、后勤等职能部门协同配合、积极作为,这些职能部门的领导干部自然应承担相应的行政责任,凡在工作中存在有令不行、有禁不止;独断专行、决策失误;滥用职权、违法行政;办事拖拉、推诿扯皮;不求进取、平庸无为;欺上瞒下、弄虚作假;态度冷漠、作风粗暴;铺张浪费、攀比享受;暗箱操作、逃避监督;监管不力、处置不当等情形的,都应进行行政问责。高校领导干部应担当的道德责任是,在管理过程中尊重每一位被管理者的平等主体地位,尊重包括教师和学生在内的被管理者的人格,尊重而非鄙视人,批评而不中伤人。另外,高校作为教学科研单位,绝大部分领导干部又身兼教师和研究者的多重角色,他们除了应承担教学任务之外,还承担着科研任务。独立地进行学术研究,遵守学术道德,杜绝抄袭现象,也是包括每一位高校领导干部在内的所有教师应担当的道德责任。

三、高校领导干部问责制之实现路径

一种周延的制度设计必须在实践中具有一定的可操作性。高校领导干部问责制之设计,不仅应考虑为何要问责、问什么责的问题,还应考虑由谁来问责、如何问责的问题,它直接关涉到这一制度设计在实践操作中的可行性。

谁来问责涉及的是对问责主体的安排。这其中又涉及到问责主体资格的合法性考量、问责主体何以能问责等问题。由于问责制体现了一种权责制衡的原则,这种制衡的力量只能来自于被问责者这一权力行为主体的外部,而决不可能是被问责这一权力行为主体自身。权力行为主体的自我监督与自我问责是必要的,但这种自我监督与自我问责具有很大的局限性,因为它依靠的是道德良心的力量,而道德良心在当权力的负面扩张性与人性的自我弱点相结合时往往比较乏力。抑制权力的负面性扩张与人性的自我弱点相结合的根本途径在于强有力的外力干预。因此,问责制的安排应考虑问责主体与问责对象的分离性。问责主体资格的获得在于公众对公共权力与公共意志的委托或授予,问责主体作为一种“代理者”,代表公共意志行使公共权力以制衡另一公共权力,其目的在于监督并促进另一公共权力对公众利益的维护与实现。问责主体之所以要问责,是因为问责对象在行使公共权力的过程中,行为产生了偏差以致损害了公共利益的实现,而问责之目的就在于促成问责对象对公共利益的维护与坚守。

问责制设计的应然机理表明,问责主体应具有多元性⑤,应让同体问责与异体问责并驾齐驱。所谓同体问责,是指同一体制内的内部问责。而异体问责,则是不同体制之间的利益相关者之间的问责。就高校领导干部问责制而言,前者应包括高校党的纪检机构、高校行政监察机构、校级党代会、校级教代会、以及高校上级行政机关等。后者则应包括高校所住地权力机关、地方党政机关、司法机关、新闻媒体、学生家长及其他社会团体等。然而,从一些高校出台的关于高校领导干部问责制的实施办法来看,问责主体只是囿于同体问责没有异体问责,有的即使是同体问责也存在很大的缺陷。如一些高校设计的问责主体是由学校成立的领导干部问责领导小组,组长由校党委书记担任、副组长由校党委副书记和纪委书记担任,成员由校党办、校办、组织部、人事处、校纪委、监察审计等部门负责人组成。但上述部门任何一个领导干部也在问责对象之列,这无疑会陷入一种问责主体与问责对象的合一性困境,造成问责主客体不分、问责者既当裁判员又当运动员的尴尬局面。即使是那些属于问责对象的领导者实行回避,但由于共同体内部的利益链条环环相扣,手心连着手背,藤扯瓜也动,这种问责自然很难产生实际性的效果。当然,如果同体问责在问责主体安排上具有代表的广泛性,且问责主体具有高度的自觉自律性,特别是在党代会或教代会上,引入群众代表直接质询机制,其效果自然不可否认。但要做到这一点还需要较长的路要走。高校领导干部问责制之所以需要异体问责,是因为高校是为社会培养人才的,人才培养的质量状况关系到高校的声誉,更关系到社会主义现代化建设的成败。同时,高校应担当起引领社会风气的重任,高校教职员工特别是高校领导干部不应该将社会上存在的各种实然视为应然,而应自觉弘扬正气、鞭挞丑恶,引领时代文明风尚。因此,从维护社会利益与国家民族的整体利益出发,高校所住地权力机关、地方党政机关、司法机关、新闻媒体、学生家长及其他社会团体有权利且有必要介入对高校领导干部权力运行产生偏差的行为进行问责。

问责主体对高校领导干部的问责并非随意性的,而必须依据相应的法律法规,并遵循相应的程序,同时根据权责对等关系执行相应的问责方式,这是制度安排的周延性所需,也是法治社会的属性使然。中共中央、国务院于 1998年发布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中,就有专门的“责任追究”一章,其中对违反廉政建设责任制的相关情形及追究办法等作出了较详细的规定。中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对问责的情形、方式及适用,以及实行问责的程序等作出详细而严格规定。这些政策制度,也应是高校领导干部问责应遵循的法律依据。这些关于问责程序与问责方式的安排属于技术层面的内容,牵涉面也较为复杂,尽管如此,正当性与合理性以及科学性依然是这种安排必须遵循的价值取向。一般说来,问责程序应具有合法性与合理性,具体应包括启动问责、开展调查、作出相应决定、执行相应决定、被问责者进行相关申诉,以及问责者对问责对象的申诉进行复议复查再作决定是否执行等环节。关于问责方式,目前的高校问责制设计主要包括诫勉谈话、取消当年评优评先及晋级资格、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查、劝其引咎辞职、责令辞职、免职等。这些方式可以单独使用或并用,如果被问责的情形违反党纪、政纪的,则由纪委监审处立案查处;如果涉嫌违法犯罪的,移送司法机关依法追究法律责任。在目前来看,我国高校领导干部问责制的发展还存在诸多困境,如政府管理体制下高校自治的制度悖论,市场经济体制下多元高校利益主体地位的法律缺失、“法人治校”理念下高校内部权力的失衡与错位等⑥,但我们相信,随着高校领导干部问责制的逐步完善,我国高校领导干部问责制一定会走出目前所面临的困境。

[注释 ]

①[古希腊]亚里斯多德:《雅典政制》,北京:三联书店,1957年版,第 64页。

②[法 ]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,北京:商务印书馆,2005年版,第 184页。

③张文显:《法学基本范畴研究》,北京:中国政法大学出版社,1993年版,第 184页。

④《邓小平文选》(第 2卷),北京:人民出版社,1994年版,第 333页。

⑤袁祖望,蒋轶箐:《论高校领导干部问责的特殊性》,《复旦教育论坛》,2010年第 2期。

⑥吴景松,程宜康:《我国高校问责制之现实困境及其治理路径》,《江苏高教》,2007年第 1期。

D630.3 [文献标识码 ]A [文章编号 ]1003-8353(2011)04-0126-04

王佳,国家行政学院法学教研部讲师;唐贤秋,广西民族大学教授。

[责任编辑:韩肖奉]