反思与诉求：试论职业教育中政府责任的有限性

曾 来，肖凤翔

(天津大学 职业技术教育研究所，天津 300072)

反思与诉求：试论职业教育中政府责任的有限性

曾 来，肖凤翔

(天津大学 职业技术教育研究所，天津 300072)

职业教育内在职业性与教育性逻辑要求职业教育实行以市场为主、政府为辅的控管模式。再结合现阶段职业教育的生存实况，政府有限参与职业教育的不可或缺性则更加明显。透过政府、市场与职业教育之间的关系，重新审视政府有限的职业教育职能，以调整和选择合适的政府行为来促进职业教育的可持续发展。

职业教育；政府责任；有限性

政府负有教育行政职能的历史由来已久。早在古希腊时期，亚里士多德就指出教育不仅能训练公民的职业技能，而且还有助于公民适应城邦的生活方式和政治体系，因此，教育应该交由城邦承办。职业教育，作为教育的一种类型，从生产生活步入到学校教育的殿堂，从自发组织发展到政府的有限管理，经历了一个相当漫长的过程，政府应当干预职业教育促其发展的理念也逐渐深入人心。当前在我国职业教育深度改革的浪潮中，要求全面扩大和深化政府的职业教育职能以提高职业教育吸引力的呼声日益高涨。然而，政府为什么要干预职业教育，又该如何干预职业教育等问题在理论上还缺乏梳理，在新的时代背景下需要重新审视政府、市场与职业教育之间的关系，以调整和选择合适的政府行为。

一、理论定位——回归职业教育本质特性

职业教育，旨在使个人获得某种职业或生产劳动所需要的知识、技能和道德，囊括为工业、农业、商业及服务业等社会领域储备人才的一切教育形式。其基本目标表明，职业教育是个人性和社会性，职业性和教育性，工具性和价值性的统一，而是否要由政府来主导职业教育还要取决于职业教育二元目标的此消彼长。

（一）职业逻辑：强调市场主导职业教育

职业教育帮助个体发现内在的自我，使其成为具有真正人格的主体，并决定人的意义和生活在愉快的、创造性的工作体验中。[1]具体而言，它包括三个方面：（1）人力资本积累。主要指人通过投资一定的职业教育与培训来获得职业技能，增强其生产能力，从而实现个人的生存和发展，职业教育投资比普通教育更具有价值；（2）自由多样发展。主要是指在人的职业生涯中，“人的丰富多样性发展具有绝对本质的重要性”[2]，“‘每人都应全力以赴以达到那些具有影响力的人所追逐的目标，即职业能力和个性化发展’，而实现目标则需要‘自由和境地的多样化’，统一的教育只会使人趋于同化”[3]；（3）职业文化陶冶。主要指在人在获取职业技能的同时，必须遵守职业准则，规范职业行为，陶冶职业文化，为更好地适应职业生活做准备。总之，职业教育作为一门研究如何通过教育来获取合适的职业从业资格的科学，其特殊性表明其不可替代性，它不仅是一种“授人以渔”的生存训练，同时，也是一种实现个人自由丰富发展的手段，功利性较大，而“邻近效益”较小，因此，政府没有必要干预职业教育，而应该由市场来主导职业教育的发展。

（二）教育逻辑：强调政府干预职业教育

职业教育将人类各种观念、判断和信仰等文化渗透到技术体系中，把政治、经济、文化领域等活动都包容到技术环境中，具有明显的教育性。具体而言，它包括三个方面：（1）技术价值的非中立性。“技术负荷社会价值，在伦理上决不是中立的，而是游离在善恶之间”[4]，一旦“它脱离了人类背景，技术就不可能得到完整意义上的理解”[5]；（2）技术与文化的互动性。技术是文化积累的产物，而文化也在技术进步中沉淀。技术注重对人类活动方式的改良，由此引发人类对各种社会存在的评判和解释，从而带来相应的观念和体制上的变革，正像E·舒尔曼所说，技术在现代的、充满活力的文化现实中占据着重要地位；（3）训练与教育的差异性。“训练是一种心灵隔离的活动,教育则是人与人精神相契合,文化得以传递的活动。”[6]教育包含了知性教育（培养知识、技能）和德性教育（培养美德），在本质上是精神的，而非物质的。从这一角度而言，职业教育并非纯粹传习技能的机械教育，而是附有社会价值的理性教育。社会文化的产生与扩散在一定程度上需要政府来引导。

基于以上两点，政府应有限参与职业教育，发挥有限职业教育行政职能，即在不阻碍市场引导个人实现其获取谋生能力外在目的的前提下，实现超出人的自然存在需要的发展的内在目的。

二、现实契合——直击职业教育生存境况

政府有限参与职业教育不仅仅源于职业教育本质特征之教育性的理性诉求，更是契合职业教育生存实况的现实必然。事实上，政府无疑是社会公共事业的主要承担者，其统一性、公益性以及发展性无不体现在职业教育与服务的全过程中。而面对职业教育其自身发展的不完全性，以及由市场竞争和选择所固有的自发性、盲目性、趋利性所带来的冲击，政府不得不加强宏观调控，扶持职业教育的发展，以确保社会基本目标的实现。

（一）教育服务与价值导向：行动起点的契合

政府参与职业教育，提供公共服务，其行动起点主要体现在两方面：一是传播和推广文化知识，保证教育权利；二是引领价值准则，维护社会稳定。

亚当·斯密认为政府应当“建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，若由个人或少数人办理，那所得利润决不可能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”[7]可见，“国家是经济文化教育上的投资者”[8]，应该向社会公众提供优质、高效，可选择的教育服务。但值得注意的是，政府教育职能主要应体现在保证教育权利上，而非直接介入学校的运作，对职业教育而言尤为如此，只有这样，才能避免出现由国家干预造成的与市场需求严重脱节的现象。

社会总以某种价值观为基本精神，这种精神引导人们理性设计、固定规范社会关系，从而形成良好社会秩序。“国家是通过意识形态促进社会一致的聚合力量。”[8]政府领导教育在于教育不仅传播文化知识，还是凝聚和普及社会基本价值体系的统一力量。“人们需要某种通用的价值体系，虽然过分强调这一需要会导致极端非自由的后果，但没有任何标准，人类和平地生存显然是不可能的”。[9]不可否认，职业教育也是践行文明的一个重要途径，但鉴于其强烈的市场灵敏性，还应对于竞争性力量的保留予以强烈关注。

（二）公平与效益：行动过程的契合

政府参与职业教育，提供公共服务，其行动过程主要体现在两方面：一是公平，强调教育机会均等；二是效益，强调教育对经济的贡献值。

保障教育公平是政府的重要责任。约翰·密尔指出，“国家对于生为公民的每一个人都应当要求并强迫他们受到一定程度的教育”，即使对最穷的人，也应当给予最基本的教育，即“最小限度教育”法则。[3]国家参与职业教育之所以能够保障教育的机会均等，理由有二：一是如果职业教育纯粹由市场提供将意味着个人受教育的机会与程度受限于个人收入水平，低水平收入的人很可能被排除在职业教育之外；二是多数家庭贫困和学习成绩差的学生被挡在普通教育的门外，如果职业教育也拒绝他们，势必剥夺他们受教育的机会，且也不利于社会稳定。

职业教育投资具有“外部经济”的特性——利己利人，政府、企业、个人都是职业教育的受益者。主要体现在：职业教育作为投资人力资本的主要途径，有利于增强个人就业能力、企业核心竞争力以及国家软实力。但从马克思的剩余价值理论看来，个人投资职业教育形成劳动力仅得到等于自身价值的价值，而在生产过程中创造出来的比劳动力自身价值更大的价值，即剩余价值则归雇主所有。随着资本的不断积累，社会财富也会日益增多。可见，国家始终是职业教育的最大买主，也是最终受益者，因此应该在职业教育中承担自身应有的责任和义务。

（三）持续发展：行动目标的契合

20世纪40年代，现代意义上的发展经济学兴起，英国经济学家巴洛夫为首的主流派主张职业教育应该以政府为主导，以“人力规划”为出发点，以“学校教育”为重心，以职业教育替代普通教育，来开发人力资源，促进发展中国家经济发展。事实上，这种职业教育思想在市场机制不完善的发展中国家人才发展战略中曾发挥过巨大的作用，但随着经济全球化的展开，职业教育的市场属性也日益凸显，因此，出现了巴洛夫与福斯特长达25年之久的论争。目前，发展中国家的职业教育仍然处于尴尬境地，市场机制尚不完善，普通教育独占鳌头，职业教育社会认可度偏低、质量不高，等等，职业教育完全市场化发展道路还不成熟，职业教育的发展在一定时期内还需政府扶持。

三、完善——促进职业教育科学发展，提高职业教育吸引力

至此，对“政府为什么干预职业教育？”似乎已达成共识，而“政府如何干预职业教育？”，或者说“这种教育如何提供?其中多少应提供给所有人?如何挑选那些应该受到更多教育的人以及由谁来支付费用?”等问题却仍有待于进一步探讨。有效发挥政府在职业教育中的作用，有利于提高职业教育的吸引力。

（一）强调政府有限职业教育职能意识

职业教育从来都不是静态存在的，而是不断地随着环境的改变而调整。但职业教育也是一个相对独立的系统，在调整自身适应市场经济，满足社会需求的同时，也有自身发展的内在逻辑。职业教育遵从于技术规范，忠实于工作过程，致力于技术革新，强调专业知识与情境的整合性，技术与技能的存在是驱动职业教育的内在力量。随着职业教育由社会边缘逐步走向社会中心，市场的驱使，政府的诱导，职业教育开始介入到社会生活的各个方面，其边界伸展已经足以拥抱整个社会，其发展走向也更加受到社会、经济、政治因素的左右。职业教育必须既遵循自身的逻辑又兼顾社会的需求，在矛盾中寻求平衡，这就形成了院校自主、政府调控和市场调节的三个基本特征。

政府有限参与职业教育是指在不妨碍院校自主以及市场调节的基础上，合理调控职业教育的行政意识和行为。有限参与主要涉及两个方面：正确定位和合理调控。首先，正确定位。英国学者加雷斯·威廉斯（Gareth L.Williams）在《高等教育的市场化：高等教育财政的变革与潜在变化》（1995）一文中认为政府在教育系统中可能扮演四种角色：一是旨在保证公平竞争的，充当供给与需求之间的“监督者”；二是强化教育或直接提供教育的“供应者”；三是教育消费的“支持者”；四是教育服务市场中的“购买者”。[10]根据职业教育的职业逻辑以及市场化的不断完善，政府应该逐步扩大与主导管控型“生产者”之间的距离，向引导监督“消费者”靠拢。其次，合理调控。政府作为国家统一的力量，往往直接或间接的影响职业教育的发展方向，其合理的调控一般可以分为三种类型：一为效度矫正，即在市场失灵的情况下，有效施以行政手段，弥补市场不足；二是资源分配，即在国家现有资源有限的情况下，优化配置资源，实现教育目标最大化；三指达成目标，即根据社会发展和个人发展的要求，适时采取适当的教育行政行为，实现既定的社会目标。总之，有限参与职业教育意味着政府权力绝不能凌驾于一切社会因素及市场因素之上，只有张弛有度，符合教育规律以及社会发展规律，才是合理的。

具体而言，政府有限职业教育职能观强调职业教育所有权与经办权相分离，即政府交出经办权，通过职业教育政策与法律法规的制定、职业教育资源的合理配置、职业教育制度的完善、职业文化的引领等对职业教育进行宏观调控，营造稳定的社会环境，积极引导、督促职业院校的自我管理，以达到政府与教育发展能够和谐共处的最佳状态。

（二）强化政府有限职业教育行政行为

1.如何提供——实行教育券模式。政府通过教育券来提供职业教育，是政府的有限参与职业教育的体现。在职业教育中实行教育券模式，即在学校教育质量、效率低下以及教育不公、社会分化扩大的情况下引入市场机制及家长自由选择机制，其核心思想在于保证教育公平的同时提高效率。“教育券”的具体实施并没有统一的模式，其典型模式有：（1）弗里德曼教育凭单计划：给所有适龄儿童发放等面额的教育券，家长可自由择校，超出面额的费用由家长支付；（2）克里斯托夫·詹克斯的补偿市场模式：在弗里德曼教育凭单计划的基础上，给予低收入或有特殊需要的家庭额外的补助；（3）约翰·库恩和斯蒂芬苏格曼的收入关联市场模式：根据家庭收入水平的高低而发放面额不等的教育券。

2.提供给谁——需求与发展并重。职业技术教育与培训“不仅是靠‘需求驱动的’，而且还应当为‘发展需求驱动’。在这里发展包括了社会的，经济的，个人的以及环境的诸多方面。”[11]换句话说，职业教育不仅要满足需求主体的需要，而且还要充分考虑可持续发展的要求。职业教育的两个需求主体分析：从经济需求的角度分析，进一步发展经济，优化产业结构和就业结构，就必须充分利用人力资源开发潜力巨大的比较优势，加快提高数以亿计的劳动者素质；从公众需求的角度分析，无论贫穷与否，无论天赋高低，人人都应该有接受终身教育，提高个人生存质量的机会。可持续发展要求职业教育的发展模式既有利于环境保护，同时，还能满足人类技术文明延续的渴求，等等。可见，职业教育的服务对象远远超出了个人的范围，其外延的多样性及影响的深远性为政府的职业教育决策提供了一个尺度，一旦把握不好这个尺度，则要么教育有失公允，要么经济发展受阻。

3.谁来付费——多元参与共分担。职业教育以培养应用型人才为目标，其彰显的工具价值使职业教育成为一个连接学生、学校、企业以及政府的巨型人才加工中心。职业院校根据劳动力市场需求来培养劳动力，并将合格的技能型人才输入市场，从而提高企业的生产率，促进国家经济的发展。根据“谁受益，谁付费；受益多，付费多”的普遍原则，既然消费职业教育服务的个人、企业及整个社会都从中直接或间接受益，那么所有受益各方都应该支付相应的教育费用。但是，根据我国目前职业教育的学生群体特征而言，职校生相对处于弱势，因此，可以考虑适当采取诺齐克“初始获取的正义原则”，即“要求教育获取的起点是相同的，过程是公正的，但并不包括结果平等，如果不能达到这一要求，就需要对历史中持有的不公正加以矫正，而补偿也是贯彻不公正矫正原则的一种方法”。[12]因此，在我国现阶段职业教育的具体实施中，国家应该适当补偿接受职业教育的个人及家庭，而企业若想缓解市场技能型人才短缺的情况，也应该积极参与职业教育。

4.完善机制——引入中介添活力。职业教育着力于培养学生的应用知识和能力，实践性更强，需要与行业企业合作。然而，学校与行业企业间存在着文化冲突、机构刚性、利益分配不均以及管理不善等问题，而政府和中介组织的介入能够很好的解决这些问题。[13]朱莉·费希尔认为：“事实上，政府和NGO的联合努力要比单一方的努力更有效。”中介组织的加盟，形成了职业教育领域内市场，政府以及中介机构“三足鼎立”的局面。这第三“足”不仅对健全和完善职业教育体系有着特殊意义——主要通过产学研合作、信息咨询、监督评估、资格认证等途径参与职业教育体系的构建，而且对服务型政府要求的有限性、高效性、法治性、民主性等，也是一个良好的促进机制——主要通过为政府提供及时可靠的信息，协助政府有效调控及组织职业教育服务与供给的职能，在政府与市场之间架构沟通的桥梁。这些中介组织的建立有助于社会各界广泛参与职业教育决策与管理，促使政府对职业教育的决策和管理更加科学化、民主化。

政府干预职业教育，为公众提供职业教育产品与服务，并非意味着政府可以利用权威凌驾于社会之上，相反，政府应该退居二线，携手中介机构，辅助市场进行调节。政府干预职业教育的最高境界即E·S·萨布斯所比喻的“掌舵”而不是“划桨”，政府直接提供服务就是“划桨”，事实上政府也并不擅长于“划桨”。政府参与职业教育实质上是一个实现政府、市场与社会良性互动与合作的过程，其深刻意蕴在于政府权力向社会的回归，这顺应了时代发展的特点，彰显了社会运行机制的合理性，孕育了理性的权益设计和安排，有利于促进职业教育的可持续发展。也只有这样，职业教育吸引力才能真正增强。

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Theoretical Basis and Reality Claim:
On the Limited Vocational Educational Function of Government

Zeng Lai，Xiao Feng-xiang
（Institute of Vocational and Technical Education,Tianjin University,Tianjin 300072，China）

The Administrative Pattern of TVET is mainly to market management while government management subsidiary,which is the reflection of internal logic of vocation and education.This pattern,combined with the cur-rent situation of TVET,made government manage TVET limited necessary.This paper through exploring the relations between government,market and TVET,we need reexamination the government functions to realize the sustainable development of TVET.

TVET；limitation；function of government

G710

A

1674-7747（2011）07-0036-05

曾来，女，2009级硕士研究生，主要研究方向为职业教育基本理论；肖凤翔，男，所长，教授，博士生导师，主要研究方向为职业教育基本理论。

[责任编辑 金莲顺]