关于零售商品质量安全的法律规制研究

刘茵

一、我国零售商品质量安全存在的问题

在过去30多年的改革开放中，我国商品流通体制发生了深刻的变化，现代百货商店、连锁超市、便利店、大卖场、购物中心乃至各种无店铺销售形态的出现和快速发展，为人们提供了大量的零售商品，提高了人们消费需求的满足程度。

在以《产品质量法》、原《食品卫生法》、《食品安全法》为核心的法律规制环境下，我国的零售商品总体而言质量不断提高与改善，消费者的人身及财产安全得到了比过去更为全面的保障，但是零售商品质量安全特别是食品安全问题仍然比较突出。

1.大量的假冒伪劣商品仍然充斥着我国的零售市场。商品上标明的成分含量与法律或标准等规定不符，或根本未含有法律或标准等所规定的成分，如“三聚氰胺奶粉”、“大头娃娃奶粉”；出售已超过有效使用期的商品，如“回炉面包”、“过期酸奶”；出售存在缺陷的商品，如“毒蘑菇”、“毒生姜”；超量使用食品添加剂或使用已经明令禁止的食品添加剂或使用非食品原料生产加工食品，如“皮革奶”、“瘦肉精”猪肉、“添加了化工产品如食用胶、柠檬黄、蓬灰、复合磷酸盐的面条和米线”、“塑化剂方便面”；人为造假等现象，如“假白酒”、“齐二药”事件、“牛肉膏”、“染色馒头”等事件。

2.由于包装材料的卫生缺陷而导致的食品安全问题日益突出。从“PVC保鲜膜致癌风波”，到“一次性餐具污染事件”，到大量商品包装袋由于使用含苯油墨印刷致使袋中商品“苯含量严重超标”，再到最近的“双酚A奶瓶”，因包装引起的商品安全问题层出不穷。

3.国内零售商品质量标准低，导致一些在国外被认定为“不安全”的商品可在国内合法销售。2010年麦当劳的麦乐鸡在美国被发现含有两种化学成分，“聚二甲基硅氧烷”和“特丁基对苯二酚”，麦当劳中国公司称，这两种物质含量均符合现行中国食品添加剂使用卫生标准。

4.商品质量监管存在严重的漏洞和隐患。首先，监管人员自身素质低下以及监测设备缺乏，监测技术落后，监管方法简陋。其次，有些监管部门监管目的有误，片面追求经济效益多，维护社会效益少，存在着“养鱼执法”问题。再者，监管部门被动监管多，主动出击少。多数监管行为都是在媒体曝光后才行动，经常是出事后才进行监管，甚至在出事后先采取隐瞒的态度，实在不能掩盖了才进行监管，如2010年的“荧光增白剂漂洗蘑菇”事件。最后，监管部门之间缺乏配合，各自为政，监管信息不共享，依据的监管标准也不尽相同，导致了对同一个监测对象的监测结果各不相同，监管部门之间甚至互相指责，如海南的“毒豇豆”事件。

我国现阶段所出现的这些问题，有人将其归责于道德缺失，亦有人将其归责于商品特别是消费者日常生活用品的生产力水平较低，商品生产经营小、散、多的现象普遍以及信息沟通不够顺畅等种种原因。笔者认为问题的根源在于我国零售商品市场准入法律规制存在着严重的缺陷。法律规制是针对行为而设立的，是调整人的行为的。当法律制度本身存在缺陷时，便无法规范人们行为。因此有必要对我国的相关法律规制进行研究，以寻求解决零售商品质量安全问题的有效方法和途径。

二、我国零售商品质量安全的法律规制现状

1.零售商品质量安全的法律规制建设概况

我国零售商品质量安全的法律规制，是由不同的享有立法权或经授权的国家机关，根据法定职权和程序制定的与零售商品质量安全相关的各种规范性文件，它侧重于从法的外在的形式意义上来把握商品质量安全，主要包括狭义的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和一些规范性文件、标准等。

狭义的法律主要有《产品质量法》、《食品安全法》、《药品安全法》、《农产品质量安全法》、《进出口商品检验法》、《农业法》、《环境保护法》、《进出境动植物检疫法》等法律。

行政法规主要有《食品安全法实施条例》、《药品管理法实施条例》、《标准化法实施条例》、《进出口商品检验法实施条例》等，辽宁和福建等省制定的《商品质量监督条例》等属于地方性法规。

部门规章主要有《产品质量国家监督抽查管理办法》、《流通领域商品质量监测办法》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品召回管理规定》，地方政府规章如《福建省商品质量报验办法》等。

规范性文件更是非常之多，如《关于进一步加强流通领域商品质量监测工作的意见》、《流通领域进口商品质量监督管理办法》、《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《流通环节食品安全监督管理办法》等。

前述法律规制分别从零售商品的市场准入、市场交易、市场退出等环节中有关质量管理、质量检验、质量认证认可、质量标准化建设等方面对零售商品的质量安全进行多方位的规范。

2.零售商品质量安全的法律规制存在的问题

（1）从立法技术上看，这些法律规制的立法原则性规定较多，可操作性较差。由于我国立法遵循的基本原则是“宜粗不宜细原则”、“原则性和灵活性相结合原则”，致使零售商品质量安全法律规制中的一些表述过于模糊或原则，缺少实施细则，如《消费者权益保护法》第18条规定“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”但没有具体规定相关行政部门为何部门？如何向其报告？如何告知消费者？防止危害发生的措施又有哪些？

（2）法律与法律之间协调性、配套性较差。如《食品安全法》第53条对食品召回进行了法律级别的规定，并明确当食品生产经营者未主动召回不安全食品时，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回。而作为颁布时间较早的《食品召回管理规定》却规定只能由省级质量技术监督部门负责召回的监督管理工作。虽然按照法理，新法优于旧法，法律效力高于部门规章，但由于《食品安全法》仅是简单规定食品的生产者和经营者应对不安全食品进行召回，但如何召回，即召回的具体程序并没有规定，致使实际操作中又得依据《食品召回管理规定》，导致监管真空。

（3）众多的商品安全标准之间存在冲突。我国就商品的质量安全制订了众多的标准，但由于各级标准的审批发布机关不同，加之缺乏信息沟通与统一规范，存在标准不统一、不一致的现象，甚至在一些危害因素和关键参数上差异较大、相互矛盾，违背了标准统一、协调的基本原则，导致国家标准没有权威性，强制性标准没有约束力。

（4）有的法律规制的制定时间过早，且多年未修订，规制内容和方式上存在空白。食品中缺乏对新出现的添加剂和农产品新农药残留限量的相关指标的规定，导致很多食品添加剂、农药残留量无法进行检测，或无法判断是否安全。缺乏对监管机构失职行为追究的法律规制，导致地方保护、有法不依、执法不严、监管不力等问题出现。另外，如何处置退出市场后的缺陷商品或不安全及违法商品，相关法律并没有进行更详细的规定，忽略了对退出市场后商品处置的监管，导致一些商品例如“三聚氰胺”奶粉退出市场沉默一段时间后被重新包装再投入市场或被用做其他商品的原料。

（5）法律规制的罚则不明确或过轻，起不到惩戒作用。《产品质量法》规定“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”仅仅货值金额等值以上三倍以下的罚款，对于那些商品生产者或销售者而言简直微不足道。另外由于现有的规定与刑法没有很好的衔接，执法实践中移送司法处理的案件很少，执法不严、违法不究，以罚代刑的现象比较普遍，经营者的违法成本低，法律对他们没有多大的威慑力，起不到约束作用。

（6）法律规制级别低，内容简单，适用范围狭窄。除了2009年实施的《食品安全法》和2010年实施的《侵权责任法》简单提到“召回”外，我国在效力位阶较高的法律层面上没有关于商品“市场退出”的相关规定，致使商品市场退出规制特别是“强制收回”不具有较高的权威性和较强的法律效力，执行力度较差。与一般零售商品质量最密切相关的《产品质量法》也仅是规定“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定”，而国务院相关部门也仅是对一些如食品、药品、汽车等与人身健康密切相关的重要商品的市场退市进行了规范。这些部门规章法层级低，难以得到其他部门的认可与协助，且这些规章都是仅适用于特定的4类商品，即儿童玩具、汽车、食品、药品，未涉及一般商品的退市，大部分商品若需要召回，则面临无法可依的局面，导致具有预防或减少损害发生功能的召回制度无法在商品质量安全保障方面发挥其应有的功能。

三、我国零售商品质量安全法律规制的完善

在现实社会中，存在着多级、多层次的法的创制权，形成各种效力等级不同的规范性文件并存的现象，[1]它们之间甚至同一效力级别的规范性文件之间也会存在着一些相互冲突的或相互矛盾的地方，因此对于零售商品质量安全的法律规制的完善，笔者认为我们当务之急应是对现有的商品质量安全的法律规制进行系统化，即将有关商品质量安全的全部规范性法律文件进行整理、审查、补充、删改或废止等。在商品质量安全法律规制系统化工作中，笔者认为必须着重以下几方面。

1.明确系统化的指导思想

指导思想是指在系统化过程中应遵循何种价值观来整理、审查、补充、修订乃至废止相关法律规制。商品质量安全法律规制系统化的指导思想应是“保障消费安全，杜绝质量不安全的商品进入到零售领域。”

2.明确系统化的基本原则

（1）科学性原则。即任何法律规制的制定都应该是依据科学分析结果而进行，通过应用风险分析原则和方法，系统分析各商品专业领域存在的商品质量和安全问题，并充分考虑我国消费者适当的健康保护水平、各类商品当前的实际生产力水平和发展需要以及国内、国际贸易的需要，构建基于风险分析的科学的商品质量安全法律规制。

（2）统一性原则。即不管是由哪个部门制定的各类商品质量安全法律规制，其内容都应该是协调统一的，相互之间不能存在冲突和矛盾。

（3）透明性原则。指法律规制的制定和实施过程中，有关信息应该向社会公众开放，以体现社会公众的民意。

（4）操作性原则。如法律规制所规范的商品生产、包装材料的选择、商品成分指标的检测方法等内容应明确具体，便于实施。

（5）时效性原则。在构建商品质量安全法律规制时，对商品生产流通各环节影响商品质量安全各种因素的划分和确定不应绝对化，需持开放和发展的观点，有利于不断优化、更新与维护。

3.明确系统化的主要工作

（1）定义相关概念。在众多的法律规制中，很多概念术语没有在法律规制层面得到明确，或虽有定义，但相当模糊不清，如产品、瑕疵、缺陷、绿色食品、无公害食品、有机食品等概念，容易给消费者造成混乱。在系统化过程中，必须明确相关术语的概念，做到有的放矢。

（2）完善商品质量安全的相关标准。应建立健全商品质量安全标准体系，提高标准的统一协调性、科学合理性和先进适用性。首先，要统一商品安全标准的制定主体。根据不同的商品类别，应明确各类商品安全标准的制定主体，彻底改变我国目前商品安全标准制定主体众多，对同一个标准问题有多个部门制定的现状。其次，运用科学的系统分析方法，修订现有标准，解决标准老化、交叉与冲突等问题，构建科学、统一、权威的各类商品安全标准体系。再次，标准应逐步与国际接轨。可借鉴发达国家的标准管理体制及制定方式、方法，并参照相关国际标准和国外先进标准，提高标准的科学性、先进性和合理性。[2]

（3）统一并加重对违法行为的惩罚。必须统一各类商品质量安全法律规制的惩罚措施，同时由于不安全商品进入市场后所造成的侵害后果往往是不可补救或不可逆的，因此必须用严厉且确定的惩罚措施，加大对违法行为的惩罚力度，增加违法成本，依法打击各种违反商品质量安全的行为。

（4）明确相关监管部门的监管职责。尽管我国的产品质量法和食品安全法明确了有关监管部门的监管职责，即分段监管为主，品种监管为辅的监管方式，但实际上仍然存在监管职责混乱的问题。在前述的“漂白蘑菇”事件中，工商和质监部门都推卸责任，导致监管出现真空，商品的质量无法得到保证。因此应进一步理顺有关监管部门的职责，按照责权一致的原则，逐步建立与科学发展观相适应的职责清晰、运转高效的监管体制，避免监管执法部门职能交叉和多头执法，避免监管空缺，特别是需要建立商品质量安全监管责任追究制和对监管部门的再监管制度。

在建立商品质量安全监管责任追究制中，应该明确每一项监管工作的直接责任人及其工作职责，规定当其失职时所应承担的法律后果，明确失职行为的内容，并明确当监管部门及其监管责任人监管失职时应承担的法律后果不应仅仅是行政责任，还包括民事责任和刑事责任。因为单一的行政责任只是对行政监管人员的惩罚措施，并不能给消费者任何赔偿，即消费者并不能追究监管部门的责任，受到的损害只能找商品的生产者或经营者追偿，这就不能有效地约束监管部门，因此有必要包括民事和刑事责任，使监管权与责相统一。

建立对商品质量监管部门的再监管制度，是指对商品质量监管部门的监管。由于监管部门与消费者之间信息的不对称，监管成本过高，监管部门责任不明确等，致使频频发生质量安全事件。因此有必要对监管部门的监管行为进行再监管。当然在建立再监管制度时，必须考虑再监管权的分配，即哪些机构或人群享有再监管权以及再监管权行使的方式、程序该如何设置等。

（5）完善有关商品退出市场的法律规制。第一，修改完善《产品质量法》，明确并提高商品市场退出规制的法律地位，目前在我国的法律体系中，《产品质量法》作为产品质量领域第一部基本的法律，在质量方面的规范应涵盖产品的生产和流通全过程，故该法应增加市场退出的相关内容，如退市的方式手段等，在法律层面形成涵盖一般产品市场退出的法律规制，为法规或规章提供立法依据。这样可与《食品安全法》、《药品管理法》、《农产品质量安全法》一起全面规范商品的质量问题，保障消费安全。

第二，以行政法规的形式制定《缺陷产品召回管理规定》。目前部门规章《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》已经实施了几年，积累了一定的经验和教训，且从目前的实际情况分析，现在制订一部单行的召回法律是不现实也是不可能的。因此可以先总结这4部规章的经验教训，制定一部能涵盖大部分产品的召回行政法规。

在制定这部产品召回行政法规时，应注意几方面问题。首先，确定需要召回产品的称谓。前述4部规章对何种产品需要召回的称谓是不一致的，在制定新的行政法规时，应给予明确的称谓。笔者认为将需要召回的产品定义为“缺陷产品”比较合适。因为这遵守了我国现有的《产品质量法》的规定，下位法服从上位法，而且与国际接轨，世界上召回法律制度比较完善的国家都是将需召回的产品称为“缺陷产品”。其次，统一缺陷产品的判断标准。考虑到我国经济的实际水平以及生产企业的科技能力，目前缺陷产品的判断标准应是“存在危及人身、财产安全的不合理危险”即可，但将来在适当的时候，应提高缺陷的判断标准，即不但要考虑人身及财产安全，还要考虑到产品对环境安全性的影响。最后，明确召回的具体内容。应明确召回产品的检测及认定、召回的主管机构及其职责、召回的责任主体及其义务、召回的级别、召回的方式、召回的程序、产品召回后的处置、法律责任等内容，使该法规具有较强的可操作性，使缺陷产品能有效地被召回，采取补救措施后再返回市场或做其他无害化安置，保障消费安全。

第三，以行政法规形式明确强制收回的管理规定。强制收回制度与产品召制度回不同，是指商品监管部门责令违法生产经营者强制收回不符合国家强制性标准或其他标准要求的不合格产品，如强制收回流通中的假药、劣药、污染物质含量超过食品安全标准限量的食品等不合格产品，并对不合格产品进行清理、查封，对收回的不合格产品进行监督销毁或进行必要的技术处理，使其不能再流入社会的一种制度，是对生产经营者的违法生产经营行为进行处罚的一种手段。

强制收回涉及到违法违规产品的认定，因此必须有明确的法律依据。在规制强制收回的时候，应明确强制收回的主管机构及其职责、被强制收回产品的检测与认定、被强制收回产品的生产经营者的义务、法律责任以及被强制收回后产品的处置跟踪等内容，使得严重危害消费安全的产品及时彻底地退出市场。

总之，零售商品质量安全法律规制建设，对于维护市场经济秩序，提高商品质量和信誉，保护消费者的合法权益和参与国际市场的竞争具有重大意义。必须不断地进行整理、修订和增减，使之不断完善，充分发挥其应有的作用。

[1]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2004：285.

[2]何晖，任端平.我国食品安全标准法律体系浅析”[J].食品科学，2008（9）：59.